Правовая этика публичной службы. Монография

Глава 1. Сущность и функции правовой этики публичной службы

Происхождение благочестия, религии, права, справедливости, доверия, стыда, воздержания, отвращения от зла, любви к честности, настойчивости

втрудах, мужества в опасности он выводил из деятельности «великих мужей, которые строили государство»1.

Наконец, по Цицерону, «честный человек должен поставить выше дружбы государственный интерес, присягу и верность», а также при исполнении судебных функций по делу своего друга обязан дружбу принести в жертву государству2.

Всвое время Данте Алигьери (1265–1321) причину испорченности нравов видел в том, что свободной воли и законов добра самих по себе недостаточно, необходима связующая их сила – защитники законов, которые могли бы неопытные, неокрепшие души направлять по правильному пути3.

Живший в эпоху, когда церковная догма лежала

воснове и юридического, и нравственного сознания, Мартин Лютер (1483–1546) проводил четкую грань между такими понятиями, как «служба» и «личность», «дело» и «исполнитель»; считал справедливым полезным установлением сами институты власти – «службу» или «дело», отвергая при этом примат духовной власти над светской4.

1Там же.

2Там же. С. 118.

3Доброхотов А.Л. Данте Алигьери. М.: Мысль, 1990. С. 136.

4История политических учений / Под ред. проф. О.М. Мартышина. М.: Юрист, 1994. С. 81.

11

Л.В. Акопов Правовая этика публичной службы

В «Политическом завещании» кардинала Ришелье, который фактически правил Францией во второй четверти XVII века, содержались следующие предписания: «… Я полагаю, что будет очень полезно посылать почаще в провинции государственных советников… для того, чтобы объезжать все места провинции, рас-

следовать нравы чинов юстиции и финансов,

смотреть за тем, взимаются ли подати сообразно с ордонансами, не совершают ли сборщики податей при этом несправедливостей, притесняя народ; расследо-

вать каким образом чиновники несут свою службу; узнавать, как управляется дворянство, и пресекать всевозможные беспорядки и в особенности насилия тех, кто, будучи могущественным или богатым, притесняет слабых и бедных подданных короля»1 (выделение наше. – Л.А.).

Выдающийся русский мыслитель А.Н. Радищев в своем трактате «Опыт о законодавстве» подчеркивал, что «цель закона состоит в том, чтобы нравы были непорочны, вера чиста и действительна, чтобы природная вольность была ненарушима, елико то дозволить может общее благо» и чтобы «граждане не могли бы опасаться злобы и неправосудия».

Выдающийся российский ученый конца XIX века, судебный деятель, действительный тайный советник Дмитрий Александрович Ровинский (1824–1895),

1 Воспроизводится по: Практикум по истории средних веков. Изд. 2-е, исправл. и дополн. М.: Изд-во «Просвещение», 1971. С. 309.

12

Глава 1. Сущность и функции правовой этики публичной службы

обращаясь к впервые назначенным судебным следователям (1860 г.), только получившим образование, говорил:

«Опирайтесь на закон, но объясняйте его разумно, с целью сделать добро и принести пользу. Домогайтесь одной награды: доброго мнения общества, которое всегда отличит и оценит труд и способности. Может быть, через несколько лет служба еще раз соберет вас вместе, – и дай Бог, чтобы тогда вы могли сказать всем и каждому:

Что вы служили делу, а не лицам.

Что вы старались делать правду и приносить пользу.

Что вы были прежде всего людьми, господа, а уже потом чиновниками».

Другой видный ученый Редкин П.Г. отмечал, что отличие общей правосудности от правосудности частной состоит в следующем:

«1) в первой этическою нормой, мерилом служат законы государства вообще; в последней – единичный принцип, господствующий в законах, а именно равенство между гражданами относительно их прав на общие внешние блага; 2) первая простирается на все взаимные отношения людей между собою, а последняя – только на те, которые имеют связь с общими внешними благами, в которых интересы индивида находят свое удовлетворение»1.

1 Редкин П.Г. Из лекций по истории философии права. Т. 6.

СПб., 1891. С. 155.

13

Л.В. Акопов Правовая этика публичной службы

Как видно из этого краткого исторического экскурса, публичная служба в государстве опирается с древнейших времен и базируется не только на правовых, но и нравственных регуляторах (принципах и нормах). Это, в частности, дает основание для утвер-

Вряде зарубежных стран приняты этические кодексы для чиновников.

ВРоссийской Федерации еще в 2002 г. были утверждены Указом Главы государства «Общие принципы служебного поведения государственных служащих»2, которые затем также нашли свое закрепление

вФедеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

В2011 г. был обнародован в качестве рекомендательного текста для государственных органов и органов местного самоуправления Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих3.

Таким образом, как в нормативно-правовом, так и в этико-рекомендательном аспектах проблематика данной работы получила существенное обоснование и содержание.

1Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: учеб. пособие. М.: Изд-во «ЮРКНИГА», 2005. С. 13.

2См.: Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 // Российская газета. 2002. 15 августа.

3См.: Кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих. М.: Проспект, 2011.

14

Глава 1. Сущность и функции правовой этики публичной службы

§ 1. Предмет и компоненты содержания правовой этики публичной службы

В качестве предмета настоящей монографии следует рассматривать систему профессиональных этических принципов, морально-правовых норм и правил поведения граждан, состоящих на государственной

имуниципальной службе. Таким образом этика государственной и муниципальной службы представляет собой профессиональную служебную модель поведения граждан, поступающих на должности государственной

имуниципальной службы, осуществляющих связанную с этим служебную деятельность, а также руководствующихся нормами служебного поведения и после прекращения службы в установленном правовом порядке.

Проблемы, связанные со всем спектром служебных нравственно-правовых отношений, следует рассматривать через призму кодекса этики и служебного поведения граждан Российской Федерации, замещающих (ранее замещавших) должности государственной

имуниципальной службы. При этом необходим анализ вопросов специфики применения норм профессиональной служебной этики и правил поведения военнослужащих и граждан, проходящих службу в государственных органах, осуществляющих правоохранительные функции, а также в различных подвидах гражданской службы и непосредственно муниципальной службе.

15

Л.В. Акопов Правовая этика публичной службы

В качестве ведущих компонентов правовой этики публичной службы выступают следующие общекультурные и профессиональные компетенции, а именно:

– совокупность знаний о нормах и правилах профессиональной служебной этики, необходимых для мотивации и способствующих соблюдению этих норм и правил поведения;

– четкое понимание сути, целей, содержания и социальной важности государственной и муниципальной службы, стремление к углублению этого понимания через применение знаний служебной этики

всвоей деятельности;

–способность и постоянная готовность к реализации кодексов служебного поведения в контексте взаимоотношений с институтами гражданского общества, непосредственно с физическими и юридическими лицами;

–способность оптимально взаимодействовать со своими руководителями, сослуживцами, а также государственными и муниципальными служащими иных публичных органов на основе и в согласии с нормами профессиональной служебной этики;

–овладение основными правилами и приемами достойного представления и исполнения поручений соответствующих государственных и муниципальных органов власти на основе этических принципов и требований к служебному поведению.

Кроме того, предметом регулирования отношений на государственной и муниципальной службе сегодня, несомненно, выступает и этика поведения в инфор-

16

Глава 1. Сущность и функции правовой этики публичной службы

мационно-коммуникационной сфере, в которой также возможны отклонения от нравственных императивов поведения служащих.

Таким образом, основной задачей настоящей монографии выступает обоснование ключевых основ нравственного поведения тех, кто замещает должности государственной и муниципальной службы, а также выработать умение анализировать непростую диалектику соотношения этических и юридических норм, регулирующих государственно-служебные и муници- пально-служебные отношения.

Рассматривая этику государственной и муниципальной службы как систему представлений и норм (нравственных и правовых), обязательных для граждан, вовлеченных прямо либо опосредованно в отношения публичной службы, мы будем руководствоваться преимущественно современной этической парадигмой (приоритетно российской, а также учитывать опыт зарубежных стран).

Усвоение этики государственной и муниципальной службы необходимо для любого гражданина, связывающего свою трудовую деятельность, профессиональную квалификацию и карьерные перспективы со службой в органах государственного управления и местного самоуправления. Данная книга призвана содействовать выработке понимания и умения применять в практике государственной и муниципальной службы соответствующие этические нормы и правила поведения.

17

Л.В. Акопов Правовая этика публичной службы

§ 2. Природа, сущность и функции правовой этики государственной и муниципальной службы

Для правильного понимания явлений и вопросов, сформулированных в названии данного параграфа, следует, как говорили в Древнем Риме, применить принцип «ab ovo», т.е. начать с самого исходного, изначального. В данном случае осмыслению этики государственной и муниципальной службы должно предшествовать адекватное понимание самих феноменов «государственная служба» и «муниципальная служба». В современной науке выработано два ведущих подхода к уяснению дефиниций и сути публичной службы, а именно: институциональный и деятельностный1.

Институциональный подход к пониманию государственной и муниципальной службы предполагает их анализ в качестве публично-правового института действительной реализации целей, функций и задач, стоящих перед государством (которое выступает как сверхинституциональное образование), и местным самоуправлением.

Приоритетная роль в бытии системы государственного и муниципального управления таким образом отводится институту государственной и муниципальной службы.

1 Подробнее об этом: Право государственной и муниципальной службы: учеб. пособие / Под ред. В.Ш. Шайхатдинова, А.Н. Митина. М.: Проспект; Екатеринбург: Издат. дом «Уральская государственная юридическая академия», 2013.

С. 7–9.

18

Глава 1. Сущность и функции правовой этики публичной службы

Что касается концепции деятельностного подхода, то она основывается на рассмотрении государственной и муниципальной службы преимущественно в качестве профессиональной деятельности граждан на соответствующих должностях в государственных

имуниципальных органах для обеспечения реализации полномочий этих публичных структур, а также

илиц, замещающих государственные и муниципальные должности. Такой подход заложен в фундамент действующего российского законодательства о государственной и муниципальной службе.

Вэтом контексте обратим внимание на знаковое

«О системе государственной службы Российской Федерации».

«Государственная служба Российской Федерации (далее – государственная служба) – профессиональ-

ная служебная деятельность граждан Россий-

ской Федерации (далее – граждане) по обеспечению исполнения полномочий:

–Российской Федерации;

–федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (далее – федеральные государственные органы);

–субъектов Российской Федерации;

–органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации (далее – государственные органы субъектов Федерации);

19

Л.В. Акопов Правовая этика публичной службы

–лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее – лица, замещающие государственные должности Российской Федерации);

–лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее – лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации)» (часть 1 статьи 1 Закона, выделение наше. – Л.А.).

Очевидно, что в этом легальном определении государственной службы в полной мере реализован деятельностный подход. Вместе с тем следует подчеркнуть, что в указанном определении на первое место поставлена целевая функция государственной службы по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, т.е. всего Российского государства, включая его составные части – субъекты Федерации. Это является своего рода «краеугольным камнем» (фундаментом) и одновременно ценностным основанием для закрепления этических основ государственной службы в нашей стране.

Что касается муниципальной службы, то обра-

тившись к статье 2 (часть 1) Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», найдем следующее ее определение: «Муниципальная служба – профессиональная

20