Политический менеджмент. Учебное пособие для магистрантов

2. Различные подходы к пониманию конфликта

образных формах. Однако, как показывает российский опыт организации местного самоуправления, объективная реальность достаточно далеко отстоит от теории, закреплённой в социально-политических науках и правоведении. Тщательный анализ практики реализации любой из названных форм легко в этом убеждает, показывая, что в действующем законодательном каркасе население муниципального образования, к сожалению, вообще не является влиятельным субъектом политического процесса и, начиная с 2014 г., можно говорить о существенном снижении его прав. Достаточно активно продолжается критика ухода от прямых выборов глав муниципальных образований и глав администраций муниципальных образований, небезосновательно апеллирующая к результатам многочисленных социологических опросов, указывающих на неодобрительное отношение населения к подобным изменениям и сужению форм прямой демократии1. Не повторяя имеющиеся по данному вопросу работы, всё же укажем следующее: в модели, предусматривающей избрание главы муниципального образования из числа депутатов представительного органа и назначение главы администрации представительным органом на основании предшествующих конкурсных процедур, помимо часто упоминаемых исследователями недостатков есть и прямо связанные с ролью населения муниципального образования. В частности, существенно снижается ответственность исполнительного органа местного самоуправления перед населением муниципального образования и его подотчётность населению. Укажем одну из причин этого: закон сохраняет необходимость отчёта главы муниципального образования (напомним, что в данной модели он возглавляет представительный орган и сам при этом остаётся депутатом по соответствующему избирательному округу) перед населением, а также необходимость отчёта этого высшего выборного должностного лица перед представительным органом с выставлением последним оценки по итогам рассмотрения отчета, но не преду-

1 Федоров, А. И. Модели организации местного самоуправления в Российской Федерации [Текст] / А. И. Федоров // Отечественная юриспруденция. – 2018. – № 3 (28). – С. 21–26. С. 22; Васильев В. И. Местное самоуправление на пути централизации и сокращения выборности [Текст] /В. И. Васильев // Журнал российского права. – 2015. – № 9 (225). – С. 159 – 161. С. 151; Панов, П. В., Петрова, Р. И. Конкурсы по избранию глав местного самоуправления: коррупционная составляющая [Текст] / П. В. Панов, Р. И. Петрова // Актуальные проблемы научного обеспечения государственной политики Российской Федерации в области противодействия коррупции [Текст]. – 2019. –

№ 1. – С. 473–487.С. 478–479.

51

Тема 3. Теория конфликта. Политический конфликт и способы его разрешения

сматривает обязательности отчета перед населением главы администрации. Как правило, уставы муниципальных образований предусматривают лишь отчёт главы администрации перед представительным органом, но без выставления представительным органом оценки по итогам работы за год этого должностного лица и возглавляемой им администрации муниципального образования. Тем самым оказывается, что администрация (исполнительный орган) как орган, через который согласно установленным федеральным законодательством нормам население муниципального образования также осуществляет свою власть, остается неподконтрольной населению. А ведь именно она формирует и исполняет бюджет муниципального образования, организует водо-, тепло-, газоснабжение населения, медицинское обслуживание, социальную поддержку граждан, оказывает населению муниципальные услуги (выдачу разрешений на строительство и т.п.), реализует переданные государственные полномочия. Примечательно, что в такой ситуации вполне объяснимым бывает хорошо заметное нежелание исполнительного органа муниципального образования не только учитывать предложения населения при принятии управленческих решений, но и прислушиваться к мнению представительного органа. Практически повсеместное стремление неподконтрольных населению исполнительных органов местного самоуправления при принятии управленческих решений руководствоваться исключительно указаниями исполнительных органов регионального уровня, а вовсе не обращениями жителей города, района, села, приводит к неизбежному нарастанию конфликта между муниципальной властью и населением.

Хорошо заметно это и при анализе других форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении. Интересно, например, проанализировать нормы о публичных слушаниях и общественных обсуждениях. Статья 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает обязательность проведения публичных слушаний всего в нескольких «судьбоносных» для муниципального образования случаях для обсуждения: 1) проекта устава, а также проекта правового акта о внесении изменений в устав; 2) проекта бюджета и отчёта о его исполнении; 3) проекта стратегии социально-экономического развития; 4) вопроса о преобразовании муниципального образования. Утверждение порядка организации и проведения публичных слушаний отнесено к ком-

52

2. Различные подходы к пониманию конфликта

петенции представительного органа муниципального образования. Кроме того, в соответствии с п. 5 названной статьи закона предусматривается проведение публичных слушаний или общественных обсуждений по проектам градостроительных документов – генерального плана, правил землепользования и застройки, межевания и др. Императивный характер норм не оставляет муниципальным образованиям возможности уклониться от проведения публичных слушаний. Другое дело, что правовые нормы вообще не предусматривают необходимости реального учёта поступивших в ходе публичных слушаний предложений от населения. Характер реагирования на эти предложения может быть любым. Не удивительно, что даже в случаях, не требующих пересмотра базовых финансовых показателей проекта бюджета, гражданам лишь направляется ответ с разъяснениями о якобы имеющей место объективной невозможности реализовать поступившее предложение. Как результат, представительный орган получит проект решения об утверждении результатов публичных слушаний, в котором в подавляющем большинстве случаев в качестве меры реагирования на то или иное предложение будет содержаться формулировка «гражданину даны разъяснения». В соответствии с действующим законодательством такая мера реагирования на предложения вполне допустима. Всё это приводит к отчуждению населения от решения вопросов местного значения, от реального управления муниципальным образованием и, как следствие, к нарастанию критических, оппозиционных политических настроений в обществе. Не множа примеры тех норм, которые словно сознательно направлены на генерацию конфликтогенных факторов, отметим, что конфликтность на уровне местного территориального сообщества постоянно нарастает. И в этой ситуации важно чёткое понимание того, как управлять конфликтами на муниципальном уровне. Из учебника в учебник кочует представление о том, что органы публичной власти и тем более авторитарные структуры относятся к конфликтам крайне негативно. И с этим трудно спорить: действительно, конфликты между органами местного самоуправления и населением рассматриваются как явление крайне нежелательное, конфликтная лексика со стороны представителей населения осуждается, причины конфликтов скрываются или искажаются, сам конфликт замалчивается или представляется как возмущение небольшого числа не вполне адекватных людей и т.п. Как результат, никто особо не стремится разрешать конфликт или, что ещё сложнее, управлять им. Органы публичной власти стараются

53

Тема 3. Теория конфликта. Политический конфликт и способы его разрешения

конфликт «погасить»: попытаться убедить возмущающихся в их «неправоте», перетянуть зачинщиков на свою сторону путем нехитрого и, отметим, вполне законного подкупа (выполнения жилищно-коммунальных работ по их требованию, трудоустройство в муниципальные учреждения, оказание содействия в решении бытовых проблем), создать встречную информационную волну с позитивным контентом, «принять меры» к наиболее активным и оппозиционно настроенным гражданам через их работодателей и т.п. Тем не менее сложившаяся практика подавления конфликта не способна нивелировать конфликт, а совсем напротив, приводит к эскалации и его переходу к более тяжёлым и опасным формам. Так, например, Р. Дарендорф подчеркивал опасность попыток подавления конфликта: «В той мере, в какой социальные конфликты пытаются подавить, возрастает их потенциальная злокачественность, вместе с этим стремятся к ещё более насильственному подавлению, пока, наконец, ни одна сила на свете не будет более в состоянии подавить энергию конфликта: во всей истории человечества революции представляют горькие доказательства этого тезиса»1.

Рассмотрение проблемы конфликта в местном сообществе с философской точки зрения позволяет увидеть и её неразрывную связь с фундаментальным для всего человеческого бытия вопросом о свободе. Сама возможность конфликта и наличие шанса его генерировать связаны со свободой человека, с его правом выразить свое неприятие превращённой в догму политики, с политическим плюрализмом в самом широком смысле. Именно поэтому конфликтность, жизненные шансы и свобода находятся в неразрывной связи, а демократия выступает как возможность регулировать конфликты средствами политических институтов, вводящих напряженность в определенное русло2. В регулировании конфликта и состоит, видимо, один из важнейших секретов демократии. Как заметил уже упомянутый выше Р. Дарендорф, кто найдет возможность справиться с конфликтами посредством их признания и регулирования, тот обретёт контроль над самим ритмом истории3.

1Дарендорф, Р. Элементы теории социального конфликта [Текст] /Р. Дарендорф // Социологические исследования. – 1994. – № 5. – С. 142–147. С. 145.

2Дарендорф, Р. Современный социальный конфликт. Очерк политики свободы [Текст] / Р., Дарендорф. Москва: РОССПЭН, 2002. 288 с. С. 42.

3Dahrendorf, R. Society and Democracy in Germany. Westport, Ct.: Greenwood Press, 1969. 457 р. Р. 139–140.

54

2. Различные подходы к пониманию конфликта

Имеется и ещё одна причина, в силу которой не стоит пытаться любой ценой подавить конфликты, поскольку далеко не все из них деструктивны для местного территориального сообщества. В самом деле, анализируя конфликтность, стоит задуматься над тем, действительно ли конфликт на уровне местного территориального сообщества имеет лишь негативные последствия, и более того, негативен по существу. Как отмечал ещё Г. Зиммель, а за ним и Л. Козер, «определённый уровень конфликта отнюдь не обязательно дисфункционален, но является существенной составляющей как процесса становления группы, так и её устойчивого существования»1. Таким образом, конфликт может играть вполне позитивную роль, выполняя группосозидающие и группосохраняющие функции, инициируя новые социальные нормы, поддерживая баланс интересов, сигнализируя о проблемах, способствуя образованию коалиций и т.п. Он выступает ярким проявлением многообразия и сложности мира, а значит, более опасно не наличие конфликта, а его полное отсутствие. Важно лишь научиться жить с этим многообразием, не пытаясь упрощать объективно сложный мир до гомогенной среды с однородными взглядами и убеждениями.

Применение подобного философского подхода к вопросам представления интересов населения в управлении местным территориальным сообществом позволило бы осознать, что конфликт между публичной властью и населением муниципального образования сигнализирует о наличии проблем, обусловленных в том числе несовершенством законодательства и несоответствием требованиям времени сложившейся практики учета мнения населения при принятии управленческих решений. Его вряд ли удастся замолчать и уж тем более подавить как неугодное проявление оппозиционности. Он диктует необходимость выстраивания новой системы баланса интересов в сфере управления местным территориальным сообществом, что возможно лишь на пути радикального пересмотра законодательства и повышения роли населения в качестве субъекта местного самоуправления и активного политического актора. Более того, этот конфликт свидетельствует о том, что местное сообщество живёт, готово отстаивать свои интересы, бороться за учёт мнения жителей при принятии решений, что оно консолидируется в борьбе за судьбу своего муниципального образования. Будучи акцентированным, этот конфликт вполне может стать творческой

1 Козер, Л. А. Функции социального конфликта [Текст] / Л. А. Козер. Москва: Идея-Пресс, 2000. 205 с. С. 51.

55

Тема 3. Теория конфликта. Политический конфликт и способы его разрешения

силой развития местного территориального сообщества, а в сочетании с назревшим и объективно необходимым пересмотром законодательства – ещё и базой для совершенствования всей системы местного самоуправления в России. Дать импульс этим вполне позитивным трансформациям может и само государство1, если оно окажется способным сохранить многообразие во имя дальнейшего развития

3. Современные теории конфликта

Современный мир и международные отношения в нём характеризуются многими важными процессами, которые только лишь начинают подвергаться исследованиям специалистов в области общественных наук. С достаточной долей очевидности можно утверждать, что в этом современном мире изменяется роль конфликта и происходит связанный с данным изменением пересмотр критериев власти и силы2. Несмотря на постепенное снижение числа классических военных конфликтов между государствами, мир не стал бесконфликтным, и битва за мировое господство в нём продолжается на всех геополитических пространствах. С конца 40-х гг. прошлого века и выхода в свет работы Ганса И. Маргентау «Международная политика. Борьба за силу и мир (Politics Among Nations. The Struggle for Power and Peace)»3 понятие «сила» остается ключевым в теории международных отношений. При этом важнейшим геополитическим пространством становится информационно-идеологическое пространство, в котором разворачивается противоборство ценностных установок, идеологий, менталитетов, культур. Обусловлено это тем, что в условиях глобализации рынка вооружений и роста стоимости высокотехнологичных видов оружия значение военной силы государств уменьшается, и первостепенную роль начинает играть феномен, названный Джозефом С. Наем «мягкой силой (soft power)». Это присущая одной стране технология добиваться от другой

1Кольба, А. И. «Современный социальный конфликт»: полтора десятилетия спустя [Текст] / А. И. Кольба // Человек. Общество. Управление. – 2005. – №1. – С. 5–15.

С. 14.

2Титаренко, И. Н. Аксиологический аспект международных конфликтов: диалектика «мягкой» и «жесткой» сил [Текст] / И. Н. Титаренко // Научная мысль Кавказа. –

2020. – № 4. – С. 5–12.

3Morgenthau, H. J. Politics among Nations. The Struggle for Power and Peace. New York: Alfred A. Knopf, 1955. 476 p.

56

2. Различные3. Современныеподходы ктепорниманиюконфликтаконфликта

страны желаемого поведения не за счет экономического или прямого военного давления, а путем формирования у второй страны устойчивых представлений о привлекательности культуры, политических идеалов, идеологических установок, политики первой страны1. «Мягкая сила» связана не с экономическим или военным давлением, а с властью информационного воздействия.

Врезультате совместного исследования «британского Института государственного управления и журнала «Монокль», на основе которого был разработан композитный индекс «мягкой силы», опирающийся на совокупность объективных и субъективных критериев. Индекс рассчитывается, публикуется и дорабатывается с 2010 г.

Всоответствии с методологией предыдущих исследований авторы собрали ряд статистических индикаторов, а также данные качественных исследований (всего около 50 показателей), объединённых в пять измерений:

1) Измерение «Культура» отражает как качество производимых в этой сфере продуктов, так и их распространение в международном масштабе. Подиндекс «культура» включает такие показатели, как ежегодное число приезжающих в страну туристов, глобальное распространение музыкальной индустрии и спортивные успехи страны.

2) Измерение «Государственное управление» направлено на оценку государственных институтов страны, политических ценностей и отражение основных результатов политической деятельности. В этот подиндекс включены такие показатели, как свободы человека, человеческое развитие, уровень насилия в обществе, эффективность государственного управления.

3) Измерение «Дипломатия» характеризует дипломатические ресурсы

иглобальное влияние государств. Здесь оценивается число дипломатических представительств за рубежом, членство в многосторонних организациях и международная помощь развитию.

4) В части «Образование» оценивается способность страны привлечь иностранных студентов, наладить образовательные обмены и создать качественные университеты.

5) Измерение «Бизнес/инновации» направлено на оценку относительной привлекательности экономической модели страны в плане открытости, способности к инновациям и качества государственного регулирования. В

1 Nye J.S., Jr.Soft Power: The Means To Success In World Politics. New York: Public Affairs Group, 2005. 321 p.

57

Тема 3. Теория конфликта. Политический конфликт и способы его разрешения

этом измерении учтены показатели инновационной активности, коррупции и конкурентоспособности»1.

Относительно каждого структурного компонента пятичленной модели soft power формируется система рейтинговых оценок, вычисляются определённые индексы2. С учётом определенных параметров выстраиваются международные рейтинги «мягкой силы».

При этом нужно отметить следующее: хотя авторство идеи «мягкой силы» традиционно приписывается Дж. Наю, сама эта идея стара, как мир. Уже в древних государствах существовало устойчивое мнение о необходимости реализации широкого комплекса мер политико-культурного характера в отношении покоренных народов, союзных государств, собственных окраинных территорий. Воплощение этой идеи в более или менее явном виде мы обнаружим в практике международных отношений любого крупного древнего государства – Древнего Египта, Древнего Китая или Древнего Вавилона. Вот, к примеру, как передавал диалектику мягкого и жёсткого Лао-Цзы, излагающий её в четко выраженной связи с государственной внешней и внутренней политикой: «Чтобы нечто ослабить, нужно прежде укрепить его. Чтобы нечто уничтожить, необходимо прежде дать ему расцвести. Чтобы нечто у кого-то отнять, нужно прежде дать ему. Это называется глубокой истиной. Мягкое и слабое побеждает твёрдое и сильное. Как рыба не может покинуть глубину, так и государству не должно выставлять напоказ людям свои совершенные методы [управления]»3. Вопрос о мягком и жёстком, о насилии и ненасилии в трактовке древнего мыслителя имеет не просто теоретический характер, но приобретает и чисто практическое значение для внешних сношений Китая. Параллели с идеями Дж. Ная напрашиваются здесь сами собой: «Хорошее войско – средство, [порождающее] несчастье, его ненавидят все существа. Поэтому человек, следующий дао, его не употребляет. Благородный [правитель] во время мира предпочитает быть уступчивым [в отношении соседних стран] и лишь на

1Владимирова, А. В. Лучшие практики и инструменты «мягкой силы». Страновой брендинг и его отражение в глобальных рейтингах «мягкой силы» [Текст] / А. В. Владимирова, В. А. Королев, А. А. Трунина // Вестник международных организаций. –

2014. – Т. 9. – № 2 (2014). – С. 209–228.

2Soft power: теория, ресурсы, дискурс [Текст] / под ред. О.  Ф. Русаковой. Екатеринбург: Издательский Дом «Дискурс-Пи», 2015. – 376 с. – С . 47–48

3Лао-Цзы. Дао Дэ Цзин. Книга пути и благодати [Текст] / Лао-Цзы. Дао Дэ Цзин; пер. Ян Хин-Шун, Л. Померанцева. Москва: Эксмо, 2010. 400 с. – С. 15.

58

2. Различные3. Современныеподходы теориикпониманиюконфликтаконфликта

войне применяет насилие…»1. Однако, если рассматривать практику применения «мягкой силы» в делах государственных, то в этом вопросе всех превзошел Древний Рим, где её можно проследить от зарождения во времена поздней республики до полного расцвета в период империи I–II вв. Здесь процесс романизации провинций в форме распространения римского образа жизни, культуры, права, латинского языка был возведён в ранг целенаправленной и системной государственной политики. Строительство городов, дорог, храмов, театров, библиотек, организация системы общеобразовательных школ во всех крупных провинциальных городах с определением средств на оплату труда преподавателей, государственное финансирование известных культурных центров и базирующихся в них философских школ, покровительство деятелям искусства, юристам, врачам – все эти меры стали звеньями общего процесса романизации средиземноморского мира. И хотя Древний Рим знаменит своим военным искусством, завоевательными походами, силовыми методами подавления восстаний и иными проявлениями «жёсткой силы», в области культурной политики его сила была мягкой, ибо ему хватало осторожности и дальновидности, чтобы исключить насильственное навязывание своего образа жизни провинциям и учесть местные традиции, трансформируя с их учетом и на их основе формы романизации. Следствием данной политики становилось то, о чём спустя много столетий напишет на новом теоретическом уровне Дж. Най – уверенность жителей многих провинций или, точнее сказать, покорённых народов, в неизбежности и целесообразности власти Рима, привлекательности его культуры и идеологии. Но лучше, чем сам римлянин, о последствиях применения древнеримской «мягкой силы» не напишешь, а потому приведём здесь примечательное высказывание Цицерона из письма к своему младшему брату Квинту Туллию Цицерону, управлявшему в 58–57 гг. до н.э. римской провинцией Азия: «Пусть Азия также подумает, что она не была бы избавлена ни от одного бедствия – от внешней войны и внутренних раздоров, не будь она под нашим владычеством. Но так как эта власть никаким образом не может быть сохранена без уплаты дани, то пусть Азия без сожаления ценой некоторой части своих доходов покупает вечный мир

1 Лао-Цзы. Дао Дэ Цзин. Книга пути и благодати [Текст] / Лао-Цзы. Дао Дэ Цзин; пер. Ян Хин-Шун, Л. Померанцева. Москва: Эксмо, 2010. 400 с. С. 14.

59

Тема 3. Теория конфликта. Политический конфликт и способы его разрешения

и спокойствие»1. Тем самым явное практическое выражение «мягкой силы» мы можем обнаружить уже в Риме.

Вконцептуальном же осмыслении таких и аналогичных им процессов

уДж. Ная также были свои теоретические предшественники, вследствие чего зарождение идеи «мягкой силы» уместно относить не к началу 90-х гг., когда он ввёл этот термин в работе «Призвание к лидерству: меняющаяся природа американской власти (Bound to lead: the changing nature of American power)» (1990), а к более раннему времени. В частности, стоит вспомнить в этой связи известную работу британского историка, политолога и дипломата Эдуарда Х. Карра по истории и теории международных отношений «Двадцатилетний кризис 1919–1939 гг.: Введение в изучение международных отношений (The Twenty Years’ Crisis 1919–1939: An Introduction to the Study of International Relations)»2. В этой написанной незадол-

го до Второй мировой войны книге содержится весьма примечательная мысль: «Власть над мнением (power over opinion) … не менее важна для политических целей, чем военная и экономическая мощь, и она всегда была тесно с ними связана. Искусство убеждения всегда было необходимым инструментом политического лидера»3. При этом Карр пишет, что политическая риторика давно занимает почётное место в анналах истории, но использование пропаганды в качестве оружия – это «достижение» современного мыслителю политического процесса. Он указывает на то, что разделение власти на три составляющих – военная власть, экономическая власть и власть над мнением – имеет более теоретический характер, тогда как в реальных международных отношениях государства используют их в комплексе для обеспечения собственной безопасности и контроля над действиями других государств. Иными словами, в международных отношениях роль факторов нематериальных недооценивать нельзя. Равно как нельзя не заметить определённое сходство между позициями практически не упоминаемого ныне Эдуарда Х. Карра и ставшего почти культовой фигурой Джозефа С. Ная. Это сходство становится ещё более очевидным, если вспомнить, что Дж. Най, имея в качестве основного объекта анализа междуна-

1Цицерон. Квинту Туллию Цицерону, в провинцию Азия, 34 [Текст] / Цицерон // Письма Марка Туллия Цицерона к Аттику, близким, брату Квинту, М. Бруту. Т. I. Годы 68–51. Москва; Ленинград: Изд-во АН СССР, 1949. 536 c. XI, 34, C. 102.

2Carr E. H. The Twenty Years’ Crisis 1919–1939: An Introduction to the Study of International Relations, London: Macmillan&Co. Ltd., 1946. 243 p. P. 15.

3Там же. P. 132.

60