Основы налогообложения. Учебно-методическое пособие для самостоятельной работы студентов

Федерации и подписывается Президентом РФ.

Основной источник дохода бюджета – это налоги.

Доход Консолидированный бюджет Российской Федерации за 2012–2014гг. (млрд руб) представлены в таблице 3.

Таблица 3

Консолидированный бюджет Российской Федерации за 2012-2014 гг. (млрд руб)

111

Наибольший удельный вес в доходах бюджета в 2014 г. занимают страховые взносы на обязательное социальное страхование (около 18 %), таможенные пошлины (17,6 %), налог на добавленную стоимость (14,9 %), налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами (11,1%), НДФЛ (10,2 %), налог на прибыль (9 %). Следует отметить, что общая сумма доходов бюджета в исследуемом периоде имеет тенденциюк увеличению. Если говорить о всех поступлениях и расходах бюджета страны, то в последнее время наблюдается его дефицит.

В2015 г. Консолидированный бюджет вышел на сумму 26,475 трлн рублей, а расходы – 29,338 трлн рублей, с весьма высоким дефицитом (он и планировался), порядка 2,864 трлн рублей (9,2 % от расходов консолидированного бюджета или примерно 3 % от ВВП).

Плановые доходы консолидированного и федерального бюджета, утвержденный Государственной Думой, на 2016 год составляют 28,298 трлн. рублей, плановые расходы консолидированого и федерального бюджета на 2016 год ожидаются в районе 30,886 трлн. рублей, то есть ожидается аналогичный 2015 году дефицит бюджета в 3 % от ВВП.

В2015 г. в доходах бюджета начительно возросла доля налогов на физические лица – это НДФЛ и страховые взносы на обязательное социальное страхование. Доля этих налогов растет и уже приближается к трети всей доходной части, видно, что в кризисные моменты именно она поддерживает бюджет России. С учетом снижения нефтегазовых доходов это говорит об уменьшении рентных доходов и росте производительных. Таким образом, консолидированный бюджет – это свод бюджетов всех

уровней на соответствующей территории, используемый при прогнозировании, расчетах, анализе.

Федеральный бюджет России – это ведущий финансовый документ, основное звено бюджетной системы Российской Федерации, в котором объединены основные финансовые категории (налоги, государственный кредит, государственные расходы). Основной источник дохода бюджета – это налоги.

112

РАЗДЕЛ XII. НАЛОГОВОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ И ПЛАНИРОВАНИЕ НАЛОГОВ

Тема 1. Суть администрирования налогов

Налоговое администрирование является одним из основных элементов эффективного функционирования налоговой системы и экономики государства и базируется на трех основах: нормативноправовые акты (налоговое законодательство), организационные основы деятельности субъектов налоговых отношений, налоговый контроль.

Тем не менее, в настоящее время, термин «налоговое администрирование» применяется бессистемно, отсутствует единое понимание его содержания. В экономической литературе ведется научная дискуссия о сущности налогового администрирования, его составных элементах, формах и методах организации, роли в развитии налоговой системы:

1)налоговое администрирование – это комплекс мер,

направленных на полную и своевременную уплату всех налогов в максимальном объеме при минимальных издержках;

2)налоговое администрирование – это динамически развивающаяся система управления налоговыми отношениями, координирующая деятельность налоговых органов в условиях рыночной экономики;

3)налоговое администрирование – это урегулированная нормами права деятельность государственных уполномоченных органов в налоговой сфере, направленная на реализацию эффективной налоговой политики;

4)налоговое администрирование – это организационно-

управленческая система реализации налоговых отношений, включающая совокупность форм и методов, использование которых призвано обеспечить налоговые поступления в бюджетную систему государста.

При наличии большого разнообразия взглядов можно выделить два подхода к трактовке содержания данного термина. Налоговое администрирование в широком смысле понимается как система управления налоговыми отношениями (налоговой системой). Налоговое администрирование в узком понимании сводится к налоговому контролю, осуществляемому налоговыми

113

органами.

Налоговое администрирование как особый научнопрактический процесс является достаточно емким по своему содержанию, условиям организации и целевым установкам. Это и выработка правовых основ налогообложения на основе исторического опыта, современных достижений экономической науки и практики, и обеспечение условий функционирования конкретного налогового механизма, его элементов (планирования, регулирования, контроля), и создание учетно-аналитических, отчетных правил, документов, и многое другое. Оно занимает ведущее место в системе управления экономикой.

С учетом компетенции исполнительных органов, содержательной наполняемости налогового администрирования на разных уровнях управления выделяется два уровня налогового администрирования. Субъектами первого уровня выступают Федеральная налоговая служба России.

Задача налогового администрирования на этом уровне – разработка мер по повышению уровня собираемости налогов, в том числе на основе совершенствования налогового законодательства; составление прогнозов и планирование налоговых поступлений в бюджет с учетом анализа текущих платежей и т.д. Субъектами второго уровня выступают территориальные налоговые органы.

Содержание налогового администрирования на этом уровне составляют мероприятия по осуществлению налогового контроля за соблюдением налогового законодательства налогоплательщиками и нижестоящими налоговыми органами, предоставлением отсрочек и привлечением к ответственности за налоговые и административные правонарушения виновных лиц.

Целью налогового администрирования является обеспечение прогнозных налоговых поступлений в бюджетную систему в условиях оптимального сочетания методов налогового регулирования и налогового контроля, а также наиболее эффективное функционирование налогового механизма и системы налогового регулирования с точки зрения дальнейшего развития национальной экономики.

Важно заметить, что целевые установки налогового администрирования включают исполнение налогоплательщиком налоговой обязанности; выполнение налоговой политики и тех задач, которые стоят перед государством на настоящем этапе;

114

укрепление налоговой дисциплины, а также упорядочение налоговых отношений.

Особенность налогового администрирования заключается в том, что оно выступает в форме комплексной системной организации отношений между налогоплательщиками и налоговой администрацией в лице налоговых органов в целях исполнения доходной части бюджетов различных уровней. Налоговое администрирование нацелено на построение комфортной налоговой системы в мобильной форме, в виде гибкого механизма, способного оперативно реагировать как на внешние, так и на внутренние изменения.

Налоговое администрирование – это наиболее социально выраженная сфера управленческих действий. Недостатки налогового администрирования приводят к резкому снижению поступлений налогов в бюджет, увеличивают вероятность налоговых правонарушений, усугубляют социальную напряженность в обществе.

Налоговое администрирование служит своего рода индикатором, который позволяет проследить эффективность существующей системы налогов и сборов, оно позволяет оптимизировать процессы формирования бюджетных и внебюджетных фондов денежных средств, упорядочить налоговые отношения.

Обобщая научное исследование теоретических и методологических основ, предлагаются следующие качественные характеристики налогового администрирования:

1)Правовая обоснованность и инициативность в совершенствовании законодательно-нормативной базы.

2)Управление процессом налогообложения.

3)Обеспечение взаимосвязи фундаментальных и общественных науки активное восприятие достижений экономической и финансовой науки.

4)Участие в межбюджетных отношениях социальных процессах, информационность.

5)Совершенствование налогообложения в направлении развития социально экономической системы общества.

6)Контроль за своевременностью и полнотой уплаты налогов, прогнозирование налоговых поступлений.

7)Содействие поступлению налогов в бюджет.

115

8) Строгая регламентация и документарность осуществления; обобщение отечественного и зарубежного опыта налогообложения.

Налоговое администрирование следует рассмотреть как органическую часть управления налоговой системой.

Налоговое администрирование как управленческая деятельность государственных органов направлено на реализацию законодательных норм. Деятельность государственных органов управления, направленная на реализацию регулирующих возможностей налогов – это управление налоговыми отношениями в части, осуществляемой другими органами управления и власти (Минфин, МЭРТ РФ и др. заинтересованными и уполномоченными управленческими ведомствами). В частности, поправки в ч. I НК РФ перераспределили полномочия МФ РФ и ФНС России в налоговой сфере, передав все правоустанавливающие функции первому, а правоприменительные – второй. Деятельность иных управленческих органов исполнительной власти относится к налоговому администрированию лишь в узком сегменте.

Рисунок 2. Соотношение понятий «Управление налоговой системой» и Налоговое администрирование»

116

Основными элементами налогового администрирования выступают:

-контроль за соблюдением налогового законодательства налогоплательщиками;

-контроль за реализацией и исполнением налогового законодательства налоговыми органами;

-организационное, методическое и аналитическое обеспечение контрольной деятельности.

Контроль за соблюдением налогового законодательства

налогоплательщиками выступает центральным элементом

налогового администрирования. В этом, прежде всего, состоит предназначение налоговых органов и такой вывод следует из экономической природы налогов, их внутреннего противоречия. Обязательность уплаты налогов объективно предопределяет неотвратимость наказания за налоговые нарушения, а она без соответствующего контроля вряд ли может быть достижима. Осознание важности налогового контроля проявилось как в законодательном определении налогового контроля, так и в разработке многих процедурных аспектов его проведения. Важнейшими формами контроля правильности исчисления и своевременности уплаты налогов и сборов выступают камеральная и выездная налоговые проверки.

Рыночная экономика успешно развивается при условии параллельного процесса укрепления гражданского общества на основе первенства норм права. Налоговое администрирование

должно быть направлено на соблюдение баланса интересов государства и налогоплательщиков. Налоговое законодательство должны исполнять и сами налоговые органы, в том числе при проведении контрольных мероприятий, в том числе в части реализации процедурных и процессуальных норм налогового законодательства. Выделяется внутриведомственный контроль, а именно в рамках проведения повторных проверок налогоплательщиков, а также налоговый аудит как форма последующего налогового контроля за результатами деятельности налоговых органов и досудебного разрешения налоговых споров налогоплательщиков с налоговыми органами. С другой стороны, налоговый аудит благодаря общению с налогоплательщиками позволяет систематизировать информацию о разногласиях, выделяя

117

случаи, причиной которых стало несовершенство налогового законодательства.

Выполнение контрольных действий налоговыми органами невозможно без организационного, методологического и методического обеспечения их деятельности. Формами организационного и методического обеспечения деятельности выступают: определение структуры и функциональных обязанностей (иерархия) различных уровней налоговых органов; разработка форм и содержания отчетности налогоплательщиков по налоговым платежам; процедуры представления, обработки и проверки налоговой отчетности налогоплательщиков; порядок регулирования налоговых платежей (предоставление налогового кредита) и применения налоговых санкций; планирование и прогнозирование налоговых платежей.

Таким образом, контрольная составляющая налогового администрирования шире определения, данного в НК РФ налоговому контролю. Она включает два аспекта: 1) контроль за правильностью исчисления и своевременностью уплаты налогов налогоплательщиками; 2) контроль за исполнением налогового законодательства налоговыми органами.

Учитывая компетенцию исполнительных органов, содержательную наполняемость налогового администрирования на разных уровнях управления выделяются два уровня налогового администрирования. Субъектами первого уровня выступают Министерство финансов РФ, Федеральная налоговая служба России.

Целью налогового администрирования на этом уровне является разработка мер по повышению собираемости налогов, в том числе на основе совершенствования налогового законодательства; составление прогнозов и планирование налоговых поступлений в бюджет, учитывая анализ текущих платежей, и т.д. Субъектами второго уровня выступают территориальные налоговые органы и отдельные подразделения ФНС РФ. Содержание налогового администрирования на этом уровне составляют мероприятия по осуществлению налогового контроля за соблюдением налогового законодательства налогоплательщиками и нижестоящими налоговыми органами, предоставлением отсрочек и привлечением к ответственности за налоговые и административные правонарушения виновных лиц.

118

Налоговое администрирование как деятельность уполномоченных органов управления охватывает не только исполнение действующих норм налогового законодательства, но и сбор, анализ информации, в том числе по практике исполнения процедур налоговых проверок, и разработку мер по реформированию механизма исчисления налогов, процедуры и методики налогового контроля. Качественная работа налогового аппарата способна выявлять факты несовершенства налогового законодательства, позволяющие налогоплательщикам минимизировать свои налоговые платежи или уклоняться от их уплаты, и принимать превентивные меры по их устранению.

Таким образом, учитывая рассмотренные аспекты понятия налогового администрирования, налоговое администрирование представляется более узким понятием, чем общее понятие управления налоговой системой, но более широким, чем налоговый контроль.

Содержание понятия налогового администрирования:

Деятельность по контролю за соблюдением налогового законодательства налогоплательщиками и налоговыми органами.

Разработка предложений по совершенствованию механизма изсчисления налогов и налогового контроля.

Деятельность по обеспечению контрольной функции налоговых органов (организационные, методические, аналитические и др.материалы).

Налоговое администрирование должно также базироваться на реализации принципа эффективности построения налоговой системы, а именно обеспечения максимального поступления налогов и сборов в бюджет при минимальных издержках взимания и налогового контроля. Одним из показателей эффективности налогового администрирования является минимизация административных расходов по сбору налогов и соблюдению налогового законодательства, в том числе на содержание налогового аппарата.

На первом этапе современной налоговой реформы, характерной особенностью которого была фискальная направленность, налоговому администрированию были присущи те же недостатки, что и всей налоговой системе: наличие пробелов и недоработок в общих принципах управления налоговой системой и соответственно налогового администрирования; недостаточной

119

уровень проработанности законов, регулирующих исчисление отдельных налогов; недостатки в управлении налоговых органов, в том числе при взаимодействии их с другими государственными органами управления и контроля.

Главной задачей того периода времени было обеспечение любой ценой требуемого объема налоговых поступлений в условиях бюджетного дефицита. При этом действенность и эффективность контроля государства за уплатой налогов была невысокой (по заявлению ряда специалистов и государственных деятелей, уровень собираемости налогов в России составлял 4060 %, причем без учета т.н. «схем оптимизации»). Применение схем было и следствием высокого уровня налоговой нагрузки.

Как показывает мировой опыт, болем эффективное администрирование налогов (имеется в виду налоговый контроль) и создание экономически стимулов для их уплаты (например, через расширение партнерских отношений) являются основными направлениями решения проблемы уклонения от налогообложения. При этом, под первым зачастую подразумевается

ужесточение мер по сбору налогов (увеличение администра-

тивной нагрузки), а под вторым – снижение уровня налогообложения. Однако, на самом деле оценка такой позиции не является однозначной. Между теми и другими процессами имеет место достаточно жесткая причинно-следственная связь. Сокращение числа налогов, снижение налоговой нагрузки и совершенствование механизма налогообложения привели к тому, что вопросы налогового администрирования (как налогового контроля) приобрели особую важность, стали в 21 веке первостепенными.

При этом, налоговое администрирование следует признать как наиболее социально выраженную сферу управленческих действий. Недостатки налогового администрирования приводят к резкому снижению поступлений налогов в бюджет, увеличивают вероятность налоговых правонарушений, нарушают баланс межюджетных отношений регионов с федеральным центром и, в конечном итоге, нагнетают социальную напряженность в обществе. Налоговая культура создается на основе взаимного уважения всех участников налоговых правоотношений.

Таким образом, налоговое администрирование – это деятельность уполномоченных органов управления, главным

120