Механизм правового регулирования федеративных отношений. Монография

3

Введение

Российский федерализм подвержен активному вниманию со стороны ученых с различных отраслей науки: юриспруденции, политологии, экономики,

социологии, и пр. Необходимость в теоретических и прикладных разработках вопросов регламентации федеративных отношений в России является актуальной, поскольку федерализм – явление динамическое, изменяющееся в связи с изменениями экономических и социально-политических условий жизни общества явление, циклический процесс1.

На современном этапе установления пределов полномочий для органов государственной власти ключевое значение имеет механизм регулирования федеративных отношений. Важнейшим звеном по реализации данного механизма отмечают способ установления предмета правового регулирования органов власти субъекта Российской Федерации2.

Постоянное обращение ученых-конституционалистов к исследованию проблематики теории и практически регламентации основ регулирования федеративных отношений в России позволит найти пути к преодолению многих проблем в сбалансированности отношений между органами государственной власти федерального и регионального уровня.

Провозглашение Российской Федерации правовым государством обязывает законодателя четко формулировать правила по распределению полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Ключевыми проблемами в сфере регулирования федеративных отношений является именно механизм правового регулирования взаимоотношений России и субъектов Российской Федерации, основный на принципе разграничения сфер компетенции между федерацией и субъектами Российской Федерации.

Реализация принципа разграничения предметов ведения и полномочий между

1Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: Учеб. пособие. М., 1999. С. 188.

2Липатов Э.Г. Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества / под ред. В.В. Володина. Саратов: Изд-во Саратовского университета, 2009. – С.43.

4

Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации имеет ряд особенностей, которые оказывают влияние на содержание законодательных полномочий субъектов Российской Федерации. Эти механизмы правовой регламентации должны быть обстоятельно изучены и учтены как составляющие компоненты методологии текущего законотворчества и договорного правотворчества, развивающих соответствующие конституционные положения3.

Принцип разграничения предметов ведения состоит в четкой правовой регламентации полномочий деятельности органов того уровня власти, на котором наиболее динамично, полноценно, с учетом местных особенностей и интересов населения различных субъектов Российской Федерации могут решаться задачи. Законодательное регулирование правовых основ по взаимодействию органов публичной власти в Конституции Российской Федерации для многосоставного государства должно быть комплексным, что позволит обеспечить эффективность разграничения государственных функций между органами государственной власти всех уровней управления.

Ключевым компонентом в механизме регулирования федеративных отношений является законодательное регулирование. Правовое регулирование основ федеративных отношений осуществляется преимущественно в форме законов. В современный механизм договорного регулирования федеративных отношений в Российской Федерации вовлечен законодательный орган. Анализ практики законотворческой деятельности федеральных органов власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации позволит выявить пределы регулирования предметов ведения.

К основополагающим принципам формирования парламентов относят принцип федерализма4. Расширение полномочий парламента, динамика основ правового регулирования по формированию парламентов в России и

3 Овсепян Ж.И. Законодательные полномочия и интересы субъектов Российской Федерации: к вопросу об обеспечении реализации конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ. К 20-летию Конституции РФ 1993 года // Журнал конституционного правосудия. 2014. № 1. С. 23 .

4 Казанник А.И. и Костюков А.Н.Конституционное право : университетский курс: учебник. В.2 т. Т. / под ред. А.И.Казанника, А.Н.Костюкова. – Москва: Проспект, 2015. - С.309

5

усложнение механизма законотворческого процесса определили необходимость обращения автора к теме реализации механизма правового регулирования федеративных отношений. Механизм правового регулирования федеративных отношений в современном понимании является основным регулятором законотворческого процесса.

6

Глава 1. Теоретико-правовые основы регламентации федеративных отношений

1.1Понятие механизма правового регулирования

федеративных отношений

Механизмом правового регулирования является совокупность средств воздействия, применяемых на общественные отношения. Единого подхода к понятию «механизм правового регулирования» в теории права нет. Понятие

«механизм правового регулирования» раскрывается через систему юридических средств, организованных наиболее последовательным образом в целях упорядочения общественных отношений, содействия удовлетворению интересов субъектов права5. А.В. Малько дополняет определение понятия механизма правового регулирования. Он указывает, что целью механизма правового регулирования является не только упорядочение, но и «преодоление препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права»6.

Механизм правового регулирования рассматривают через систему правового регулирования7. Следует согласиться с мнением о том, что наличие нескольких элементов не дают основание указывать на наличие признаков системности в механизме правового регулирования8. Большинство ученых воспроизводят подходы к определению понятия «механизм правового регулирования». Содержание этих определений сводятся к тому, что это совокупность элементов по упорядочению общественных отношений посредством норм права.

Состав элементов правового регулирования многообразен. Традиционно основными юридическими средствами механизма правового регулирования

5Григорьева, И.В. Теория государства и права : учебное пособие. – Тамбов : Изд-воТамб. гос. техн. ун-та, 2009.

– С 117.

6Малько А.В. Механизм правового регулирования // Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. С. 726.

7Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М.: Издательство «НОРМА» (Издательская группа «НОРМА-ИНФРА-М»), 2002. - С. 397.

8Колесникова Т.Н. Понятие и роль норм права в механизме правового регулирования // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 4. С. 11.

7

называют совокупность юридических норм, правовых отношений и актов реализации субъективных прав и юридических обязанностей9.

Основатель термина «механизма правового регулирования» С.С.Алексеев в состав включил элемент «пути правового регулирования, в частности,

предоставление права, возложение обязанностей, угроза применения мер принуждения»10. Современные ученые дополняют состав элементов правосознанием и режимом законности11. Важным направлением исследования данного вопроса является необходимость в раскрытии содержания механизма правового регулирования федеративных отношений, в том числе с его практической формой реализации. Поэтому все структурные элементы механизма правового регулирования должны быть подвергнуты углубленному исследованию.

Структура механизма правового регулирования зависит от специфики правоотношений. Термин «механизм правового регулирования» применяется во всех сферах общественных отношений. Федеративные отношения относятся к сфере властных отношений, то есть являются публичными правоотношениями. К публичной сфере правоотношений, особенно где оба субъекта являются органами власти, применяют термин «механизм оптимального согласования централизованного правового регулирования»12.

Именно поэтому механизм правового регулирования федеративных отношений имеет свою специфику. Поэтому данному институту уделяется особое внимание исследователей – юристов и политологов.

Структура механизма правового регулирования федеративных отношений содержит несколько взаимосвязанных элементов. Одним из элементов механизма регулирования является субъективные права: полномочия органа по разработке надлежащего механизма правовой регламентации, исключающего

9Эдиев С.А. Механизм правового регулирования бюджетных отношений: постановка проблемы // Финансовое право. 2013. N 11. С. 23.

10Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С.22.

11Бакирова Е.Ю. Элементы механизма правового регулирования жилищных отношений // Гражданское право. 2012. N 4. С. 20.

12Распоряжение Правительства Российской Федерации от 03 дек.2012 года № 2237-р (ред. от 12.04.2013 года) «Об утверждении Программы фундаментальных научных исследований государственных академий наук на 2013 - 2020 годы»// Собрание законодательства РФ.2012. № 50 (ч. 6). Ст. 7089.

8

вероятность нарушения прав и законных интересов участников правоотношений. Содержательная характеристика полномочий органа является важной проблемной зоной в регулировании федеративных отношений.

Эффективным правовым средством по урегулированию пределов полномочий органов государственной власти является конституционный принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Это базовый принцип федеративного устройства по Конституции Российской Федерации. Под разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов понимается установление (определение, закрепление) полномочий по конституционным предметам ведения. Эти понятия не рассматриваются как идентичные, а скорее как взаимодополняющие.

Сложность в раскрытии содержания элемента механизма правового регулирования возникает в связи с отсутствием единого понимания и единообразного использования понятий «компетенция», «предметы ведения» и «полномочия». Разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами является одним из основополагающих принципов,

но формально - юридически основное понятие «предмет ведения» в основах конституционного строя Российской Федерации не обозначено. Конституция Российской Федерации наряду с традиционным термином «полномочия» использует понятие «предметы ведения».

Конституция Российской Федерации содержит пределы предметов исключительного и совместного ведения, однако, самого понятия «предмета ведения» не определяет. Теоретическая непроработанность и содержательно-

смысловые неопределенности являются недостатками в разработке норм; в

результате чего возникают проблемы уяснения смысла нормы с ее

9

реализацией13. Широкое употребление понятий «государственная функция» и «государственная услуга» в российском законодательстве вызывают множество споров и вносят правовую неопределенность в соотношение этих понятий с терминами «предметы ведения» и «полномочия»14.

Легальное определение понятий «компетенция», «предметы ведения» и «полномочия» отсутствует. Ранее эти определения были официально определены в ст. 2 Федерального закона от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»15. Из норм закона следует, что полномочия производны от предметов ведения. Полномочия органа государственной власти представляют собой права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. В настоящее время указанный Закон утратил силу16.

Необходимо раскрыть природу понятий «предмета ведения»,

«компетенции» и «полномочия», как ключевых инструментов внутренней организации власти, публичного управления и важнейшей составляющей государственной правовой политики. Понятие «предмет ведения» используется в федеративных государствах для характеристики сферы общественных отношений, регулирование которой отнесено к компетенции федерации и (или) ее субъектов17. Это более широкое понятие, означающее перечень вопросов и

13 Кондрашев А.А. Пробелы в Конституции России: понятие, классификация и отграничение от смежных явлений // Российский юридический журнал. 2014. N 2. С. 20 - 37.

14Кириенко Г.С. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации на основе государственных (муниципальных) функций и услуг: проблемы и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 8. С. 15.

15Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета от 30 июня 1999. С.4.

16Федеральный Закон Российской Федерации от 04.07.2003 года N 95-ФЗ (ред. от 26.04.2007 года) «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 20.06.2003 года)//Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709.

17Иванец Г.И., Калинский И.В., Червонюк В.И. Конституционное право России: Энциклопедический словарь / Под общей ред. В.И. Червонюка. — М.: Юрид. лит., 2002. С. 232.

10