Механизм правового регулирования федеративных отношений. Монография

разграничению полномочий, осуществляет федеральный парламент Российской Федерации. Справедливо отмечается, что договора никакой учредительной природы не имеют в настоящее время238.

Практика заключения договоров между субъектами Российской Федерации и Российской Федерации на современном этапе развития федеративных отношений является довольно редким явлением,

осуществляющим регламентацию механизма регулирования федеративных отношений. В некоторых субъектах Российской Федерации приняты правила,

определяющие порядок подготовки проекта договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации239.

В настоящее время принят и действует только один договор о разграничении предметов ведения между Российской Федерации и Республикой Татарстан240. Данный договор продолжил действие положений договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан от 23 февраля 1994

года (прекращен 25 июня 2007 года)241.

Действующий договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан является примером проявления дополнительных национальных особенностей по самоопределению граждан,

238Чертков А.Н., Кистринова О.В. Договорный аспект разграничения полномочий в Российской Федерации: история и современность // Журнал российского права. 2014. № 8. С. 20.

239Указ Президента РБ от 01.12.2006 года № УП-581 «Об утверждении Порядка подготовки проекта договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Башкортостан» // Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2007.№ 2 (248). Ст. 36.

240Федеральный закон от 24 июля .2007 года № 199-ФЗ «Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан»// Собрание законодательства РФ. 2007. № 31. Ст. 3996.

241«Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» (Совершен в г. Москве 15.02.1994 года ) // Известия Татарстана. 1994. №№ 30-31.

91

проживающих на территории республики, а не вопросов учредительно-

властных отношений по разграничению полномочий или предметов ведений.

В договоре устанавливаются:

обязательное условие по владению государственными языками Республики Татарстан замещения должности высшего должностного лица Республики Татарстан;

право граждан Российской Федерации, проживающих на территории Республики Татарстан на получение основного документа, удостоверяющего личность (общегражданский паспорт гражданина Российской Федерации), с

вкладышем на государственном языке Республики Татарстан (татарском) и с изображением государственного герба Республики Татарстан;

особый порядок использования и охраны земли, недр, водных, лесных

идругих природных ресурсов на территории Республики Татарстан.

Правительство Российской Федерации и Кабинет Министров Республики Татарстан заключают соглашения, предусматривающие совместное решение вопросов, связанных с экономическими, экологическими (в результате длительного использования нефтяных месторождений с учетом горногеологических условий добычи углеводородов), культурными и иными особенностями Республики Татарстан.

Конституционный принцип единства системы исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения (ч.2 ст. 77) предполагают взаимодействие различных уровней публичной власти. Наиболее частым механизмом правового регулирования федеративных отношений являются договора, заключаемые между исполнительными органами федеральной власти и исполнительной властью субъекта Российской Федерации. Такие договора имеют форму соглашений, которые являются вспомогательным механизмом по определению отдельных вопросов разграничения компетенции с учетом региональной специфики. Такие соглашения могут быть основанием к договорному разграничению предметов ведения и полномочий. Статья 26.8 Федерального

92

закона «Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает принципы и порядок заключения соглашений. Условиями к заключению соглашений является:

1.федеральные органы исполнительной власти по соглашению с исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

2.соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации;

3.передача полномочий сопровождается передачей необходимых материальных и финансовых средств;

4.контроль и ответственность по осуществлению полномочий возлагается на федеральный орган власти;

5.в соглашении определяются условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования,

срок действия соглашения, ответственность сторон соглашения, основания и порядок его досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения

Исходя из положения ст. 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется на основе трех правовых актов: Конституции, Федеративного договора и иных договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Соглашения в качестве формы правового акта, регламентирующего разграничение полномочий, не

93

указывается242. Таким образом, соглашениями в современном механизме договорного регулирования федеративных отношений следует называть передачу пределов имеющихся компетенций исполнительной власти от федеральных органов к органам государственной власти субъекта Российской Федерации. Указывается, что перенос основного акцента договорных отношений с разграничения полномочий на передачу осуществления части полномочий позитивно сказался на распределении компетенции в Российской Федерации243.

Соглашениями передаются следующие виды полномочий федерального уровня исполнительной власти на уровень субъекта Российской Федерации:

В сфере недропользования:

1)выдача заключений об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки, выдача разрешений на осуществление застройки площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений на территории субъекта Российской Федерации244;

2)оформление и выдача лицензий на пользование недрами для целей:

поисков и оценки подземных вод, используемых для питьевого водоснабжения населения или технологического обеспечения водой объектов промышленности, проводимых за счет собственных (в том числе привлеченных) средств пользователей недр, на территории субъекта Российской Федерации;

242Тихомирова Л.А. Роль соглашений в разграничительном процессе Российской Федерации и ее субъектов // Российская юстиция. 2010. № 7. С. 14.

243Чертков А.Н., Кистринова О.В. Договорный аспект разграничения полномочий в Российской Федерации: история и современность // Журнал российского права. 2014. № 8. С.23.

244«Соглашение между Федеральным агентством по недропользованию и Правительством Москвы о передаче Правительству Москвы осуществления отдельных полномочий в сфере недропользования» (Заключено в г. Москве 14.05.2014 года) // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2014. № 40, том 2.

94

добычи подземных вод, используемых для питьевого водоснабжения населения или технологического обеспечения водой объектов промышленности на территории субъекта Российской Федерации;245

По организации мероприятий по защите населения и территории:

1) организация и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ при чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера; организация тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы на территории субъекта Российской Федерации (за исключением лесных пожаров, пожаров в закрытых административно-территориальных образованиях, на объектах, входящих в утверждаемый Правительством Российской Федерации перечень объектов,

критически важных для национальной безопасности страны, других особо важных пожароопасных объектов, особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, а также при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей); 246

2) участие в обеспечении проведения эвакуационных мероприятий во время чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера;

осуществление в установленном порядке сбора и обмена информацией в области защиты населения и территории субъекта Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера;

обеспечение своевременного оповещения и информирования населения

245 Распоряжение Правительства ХМАО - Югры от 22.08.2014 года № 461-рп «О Соглашении между Федеральным агентством по недропользованию и Правительством Ханты-Мансийского автономного округа - Югры о передаче Правительству Ханты-Мансийского автономного округа - Югры осуществления отдельных полномочий в сфере недропользования». Электронный ресурс - http://www.allregionz.ru/index.php?id=422435 дата обращения : 28.03.15.

246 Распоряжение Правительства Ставропольского края от 21.12.2007 года № 384-рп «Об утверждении Соглашения между Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Правительством Ставропольского края о передаче друг другу осуществления части своих полномочий в решении вопросов защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий, организации и проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ при чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера, организации тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы, организации осуществления на межмуниципальном и региональном уровне мероприятий по гражданской обороне, осуществления поиска и спасания людей на водных объектах, зарегистрированного 3 августа 2007 года № 169»// Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края.2008. № 8. Ст. 7053.

95

субъекта Российской Федерации об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера;247

В сфере здравоохранения:

1)лицензирование деятельности, связанной с оборотом психотропных веществ, внесенных в Список III в соответствии с Федеральным законом «О

наркотических средствах и психотропных веществах», аптечных предприятий и учреждений, лечебно-профилактических учреждений, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации248;

2)полномочия по лицензированию фармацевтической деятельности аптечных предприятий и учреждений, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации249;

3)полномочия по лицензированию медицинской деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации, кроме юридических лиц,

осуществляющих медицинскую деятельность и находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, Российской академии наук и отраслевых академий наук250.

В сфере социального обеспечения и культуры

1) полномочия по обеспечению проживающих в субъекте Российской Федерации лиц, признанных инвалидами (за исключением лиц, признанных

247«Соглашение между Администрацией Алтайского края и Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий о передаче друг другу осуществления части полномочий в решении вопросов защиты населения и территории Алтайского края от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий, и проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ при чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера, организации осуществления на межмуниципальном и региональном уровне мероприятий по гражданской обороне, осуществления поиска и спасания людей на водных объектах» (Заключено 29.04.2011 года № 49-11/1-05) // Сборник законодательства Алтайского края. 2011. № 180, ч. 3. С. 56.

248«Соглашение между Министерством здравоохранения Российской Федерации и Правительством Вологодской области о передаче полномочий по лицензированию деятельности, связанной с оборотом психотропных веществ, внесенных в Список III в соответствии с Федеральным законом «О наркотических средствах и психотропных веществах» (Заключено 30.12.2002 года) // Красный Север. 2003. № 54-55.

249Соглашение между Министерством здравоохранения Российской Федерации и Администрацией Омской области от 31.01.2003 года № 6-С «О передаче полномочий по лицензированию фармацевтической деятельности»// Омский вестник. 2003. № 19.

250«Соглашение между Министерством здравоохранения Российской Федерации и Кабинетом Министров Республики Татарстан о передаче полномочий по лицензированию медицинской деятельности» (Совершено в г. Москве 12.09.2002 года № 106)// СБОРНИК постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. 2002. № 8. С. 204.

96

инвалидами вследствие несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, нуждающихся в технических средствах реабилитации в соответствии с программами реабилитации пострадавшего), в

рамках индивидуальных программ реабилитации, разработанных федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы, техническими средствами реабилитации, услугами, включенными

вфедеральный перечень реабилитационных мероприятий;251

2)в сфере образования: полномочия по контролю за соблюдением университетом, филиалами вузов, находящимися на территории области,

лицензионных требований и условий достоверность учредительных документов вузов: положений о филиалах; сведений об их регистрации; соответствие фактических условий проведения образовательного процесса контрольным нормативам и лицензионным условиям и т.д.252;

3) полномочия государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры, расположенных на территории субъекта Российской Федерации: согласование проектирование и проведение работ по сохранению памятников или ансамблей и (или) их территорий, проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных,

хозяйственных и иных работ на территориях достопримечательных мест, а

также в зонах охраны объектов культурного наследия федерального значения;

251 Распоряжение Правительства РФ от 30.12.2009 года № 2100-р «Об утверждении Соглашения между Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Правительством Иркутской области о передаче Правительству Иркутской области осуществления части полномочий Российской Федерации по предоставлению мер социальной защиты инвалидам и отдельным категориям граждан из числа ветеранов, а также по оказанию государственной социальной помощи в виде социальных услуг по предоставлению при наличии медицинских показаний путевок на санаторно-курортное лечение и бесплатного проезда на междугородном транспорте к месту лечения и обратно» //Собрание законодательства Российской Федерации..2010. № 2. Ст. 244.

252 «Соглашение между Министерством образования Российской Федерации и Управлением образования Администрации Магаданской области «О делегировании полномочий по контролю за соблюдением вузами и филиалами вузов, расположенными в г. Магадане и имеющими лицензии министерства образования, лицензионных требований и условий» (совершено 11.02.2002, 10.01.2002) // Магаданская правда. 2002. №030

(18953).

97

определение границ историко-культурных заповедников федерального значения253.

Самым распространенными сферами регулирования федеративных отношений, передаваемых в форме соглашений в системе исполнительной власти, являются:

1. сфера здравоохранения по лицензированию медицинской деятельности

(соглашения заключены между Министерством здравоохранения и Московской областью, Удмурдской Республикой, Свердловской областью, Ставропольским краем, Вологодской областью, Омской областью, Челябинской областью,

Волгоградской областью, Липецкой областью, Самарской областью,

Астраханской областью, Республикой Татарстан, Республикой Дагестан, Смоленской областью, Оренбургской областью, Республикой Северная Осетия, Тверской областью, ХМАО, и др.);

2. сфера организации и проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ при чрезвычайных ситуациях (соглашения заключены между Министерством здравоохранения и г.Санкт-Петербургом, Алтайским краем, Пензенской областью, Ставропольским краем, Вологодской областью, Республикой Коми, Красноярским краем, Ростовской областью, Ивановской областью, Астраханской областью, Пермским краем, Смоленской областью, Еврейской автономной областью, и др.).

Исходя из положений статьи 26.8 Федерального закона № 184 - ФЗ «соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации». Развитие указанной сферы правоотношений в нормах соглашений предполагает перспективу закрепления этих полномочий на уровне федерального закона,

поскольку затрагивает все субъекты Российской Федерации.

253 «Соглашение между Министерством культуры Российской Федерации и Администрацией Санкт-Петербурга о передаче осуществления части полномочий в сфере государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» (Заключено 16.10.2002 года № 313-01-57/9- 14). Электронный ресурс -http://base.consultant.ru/ дата обращения : 28.03.15.

98

Предметом механизма договорного регулирования федеративных отношений являются основы взаимодействия между субъектами Российской Федерации. Формой осуществления взаимодействия может быть соглашение или договор.

Соглашения между субъектами Российской Федерации заключаются в виде сотрудничества во многих сферах жизнедеятельности общества:

в сфере торгово-экономического содействия к становлению,

сохранению и расширению торгово-экономических связей между организациями254;

в сфере законотворчества согласовывать позиции Сторон при рассмотрении проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации с целью отражения в указанных проектах интересов и конституционных прав Сторон как субъектов Российской Федерации; способствовать обмену опытом при осуществлении законодательной и нормотворческой деятельности;255

в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, и в предотвращении и ликвидации последствий стихийных бедствий и крупных аварий256;

в сфере науки и образования стороны создают благоприятные условия для всесторонних контактов организаций науки, содействуют привлечению научно-исследовательских и других организаций к разработке проектов и программ, связанных с решением проблем социально-экономического развития субъектов Российской Федерации; повышение квалификации государственных гражданских служащих, управленческих и педагогических кадров; 257

254 «Соглашение между Правительством Москвы и Правительством Республики Башкортостан о торговоэкономическом, научно-техническом, социальном и культурном сотрудничестве» (Заключено в г. Москве 27.04.2012 года )//Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2012. № 58.

255 «Договор между Администрацией Санкт-Петербурга и Администрацией Псковской области о сотрудничестве в экономической, научно-технической, культурной и социальной областях» (Подписан в г. Пскове 14.10.1996). Электронный ресурс -http://base.consultant.ru/ дата обращения : 28.03.15.

256 Договор между Республикой Башкортостан и Кабардино-Балкарской Республикой от 10.10.2000 год «О дружбе и сотрудничестве». Электронный ресурс -http://base.consultant.ru/ дата обращения : 28.03.15.

257 Договор между Республикой Башкортостан и городом Москвой от 01.07.2007 года «О дружбе и сотрудничестве»// Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2007. № 17 (263). Ст. 883.

99

в сфере развития межреспубликанских отношений на принципах равноправия, невмешательства во внутренние дела друг друга и взаимовыгодного сотрудничества в целях обеспечения соблюдения гарантированных прав и свобод всех граждан, проживающих на их территориях, независимо от национальной принадлежности, вероисповедания и иных обстоятельств; содействие культурному и информационному обмену между народами, проживающими на их территориях, обеспечивая уважительное отношение к истории, духовным традициям, ценностям и потребностям друг друга, гарантируя сохранение и функционирование родных языков, культур, развитие национального самосознания;258

в проведении мероприятий по борьбе с преступностью, в том числе с организованной, терроризмом, актами, направленными против безопасности движения всех видов транспорта, незаконным оборотом наркотиков, оружия,

ядерных расщепляющихся материалов, контрабандой, а также в вопросах задержания и возврата незаконно вывозимых или ввозимых культурных ценностей; осуществления взаимодействия в вопросах выявления и ликвидации межрегиональных организованных преступных формирований,

осуществляющих свою деятельность на их территории;259в сферах архитектуры и градостроительства, промышленности

строительных материалов в целях обмена информацией о разрабатываемых и реализуемых инновационных проектах в сфере строительства,

промышленности строительных материалов; обмена опытом в сфере подготовки схем территориального планирования и планов их реализации;260

258«Договор между Республикой Татарстан и Удмуртской Республикой о дружбе и сотрудничестве» (Совершен в г. Ижевске 02.04.2003 года) // СБОРНИК постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. 2003. № 8. С. 189.

259«Договор между Республикой Татарстан и Чувашской Республикой о сотрудничестве» (Совершен в г.

Казани 15.03.2011года № 12). Электронный ресурс -http://base.consultant.ru/ дата обращения : 29.03.15.

260 «Соглашение между Республикой Татарстан и Республикой Дагестан о торгово-экономическом, научнотехническом и культурном сотрудничестве» (Совершено в г. Сочи 16.09.2011 года) . Электронный ресурс - http://base.consultant.ru/ дата обращения : 29.03.15.

100