Механизм правового регулирования федеративных отношений. Монография

1.принцип верховенства федерального законодательства над правом федеративной единицы;

2.принцип единства политической системы, который проявляется в наличии большинства схожих структурных политических властных структур;

3.принцип федерального суверенитета для федеральной системы, где пределы самостоятельности федеративных единиц должны быть ограничены.

Признаки и принципы федерализма обусловливают федеративные отношения. Основными вопросами исследований теоретических основ федеративных отношений являются проблемы разработки критериев разграничения полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации48.

Федерализм определяют как вопрос взаимоотношений, воплощаемых в конституциях и институтах49. Двадцатилетний опыт развития федеративных отношений в Российской Федерации указывает на формирование собственной модели, в которой указывается на непостоянство. В российской модели федерализма отмечается постоянное сочетание и смена периодов централизации и децентрализации, кооперации и конкуренции50. Такая модель склонна к переговорам и согласительным мероприятиям, которые

обеспечивают правовую основу для дальнейших согласованных действий.

Федеративные отношения в Российской Федерации - это отношения между составными частями государства (субъектами Российской Федерации) и

целым (Российской Федерацией); отношения составных частей государства

(субъектов Российской Федерации) друг с другом; отношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного

48Бойко Н.А., Донская Н.Г., Цатурян Т.В. Согласительные процедуры как элемент стратегии конституционного развития федеративных отношений // Российский судья. 2013. N 8. С. 12.

49См.: Элазар Д. Федерализм как средство и конечная цель. // Федерализм и региональная политика в России и США. Материалы IV Российско-американского семинара (15 — 17 апреля 1996). Кемерово, 1996. С. 46.

50Юсубов Э.С. Модернизация федеративных отношений и субъекты Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 8. С. 24.

21

самоуправления51. Подобные отношения складываются по поводу разграничения предметов ведения и полномочий. Показателем зрелости федеративных отношений является наличие работающего механизма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Суть федеративных отношений заключается в тесном сотрудничестве Российской Федерации и составных её частей. Сотрудничество является не единственной формой взаимодействия публичных органов. В федеративные отношения вовлечен широкий круг субъектов. Поэтому процесс правового регулирования взаимоотношений, возникающих между субъектами властного характера, составляет определенную сложность.

Публичные органы участвуют в федеративных отношениях, вступая во взаимодействие. Взаимодействие определяется неоднозначно. Ф. Кобзарев рассматривает взаимодействие как согласованную, основанную на сотрудничестве деятельность по достижению общих целей, задач52. О.Ю.

Бакаева и Е.В. Шилина дополняют это определение необходимостью наличия нескольких (хотя бы двух) субъектов или объектов, совершающих активные действия совместного характера.53 Н.В. Симонова рассматривает категорию

«взаимодействие» с двух сторон: как связь и как процесс. Взаимодействие органов публичной власти на территории субъекта Российской Федерации – это процесс, направленный на установление закономерных связей между органами публичной власти на определенной территории с целью выработки эффективного механизма совместных действий, необходимого для слаженного функционирования государства и населения54.

51Болтенкова Л.Ф. Местное самоуправление в системе федеративных отношений. М.: РАГС, 2004. С. 8.

52Кобзарев Ф. Прокуроры и судьи о взаимодействии в сфере уголовного судопроизводства // Законность. 2006. N 8. С. 38.

53Бакаева О.Ю., Шилина Е.В. Принципы и формы взаимодействия банковской системы и таможенных органов // Банковское право. 2006. N 2. С. 25.

54Симонова Н.В. Взаимодействие органов публичной власти на территории приграничного субъекта

Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты (на анализе материалов Западного регионального пограничного управления Федеральной Службы Безопасности Российской Федерации): Автореф. дис. канд. юрид. наук. Волгоград, 2003. С. 16.

22

Исходя из выше обозначенных мнений взаимодействие - это взаимное влияние, воздействие нескольких субъектов правоотношений друг на друга, их активные согласованные совместные действия. Взаимодействие реализуется посредством форм: поддержка, сотрудничество, партнерство, координация усилий, совместная деятельность, взаимопроникновение, контроль.

Федеративные отношения относятся к разновидности государственно-

правовых отношений в системе политических отношений общества. Более широкое определение дано в авторской работе В.В.Пономарева, который федеративные отношения определяет как «общественные отношения,

возникающие между Российской Федерацией и входящими в ее состав субъектами Российской Федерации, их органами государственной власти и должностными лицами, определяющие существование России как федеративного государства и суверенного государства»55.

Отсутствие закрепления конкретного перечня участников федеративных отношений в научной литературе предполагает различные подходы к этому вопросу. Традиционное понимание субъектов федеративных отношений сводится к отношениям между двумя субъектами: Российской Федерации и субъектами Российской Федерации56. В составе Российской Федерации закрепляется два уровня управления со сложной системой органов государственной власти, через которые реализуется власть в России (ст. 10, 11

Конституции Российской Федерации).

Российское законодательство не содержит определения понятия субъекта федерации, поэтому при раскрытии понятия «федеративных отношений» необходимо обращаться к доктринальным источникам. Н.М.Добрынин отмечает, что субъект Федерации является базовым элементом федеративных отношений57. Все органы государственной власти обладают собственными

55Пономарев В.В. Автореферат: Юридические коллизии в федеративных отношениях в Российской Федерации: конституционно-правовой механизм преодоления. Атореф. дис. канд. юрид. наук 12.00.02 Ростов н/Д, 2006.

С.6.

56Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации: основы концепции, конституционная модель,

практика. М., 1999. С. 14.

57Добрынин Н.М. Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства Российской Федерации. Автореф. дис. на соискание ученой степени доктора юридических наук. Тюмень, 2004. С. 27

23

полномочиями, деятельность этих органа ограничена пределами невмешательства. Следовательно, перечень субъектов федеративных отношений значительно расширяется. В.А.Черепанов расширяет понятие участника федеративных отношений и относит к непосредственным участникам федеративных отношений органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации58.

Исследователи дополняют перечень субъектов федеративных отношений.

Определяют федеративные отношения как отношения между составными частями государства (субъектами Федерации) и целым (Федерацией),

отношения составных частей государства (субъектов Федерации) друг с другом, отношения между федеральными органами государственной власти,

органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления5960. Местное самоуправление указывается учеными в качестве полноправного участника федеративных отношений. Это вполне оправданно, поскольку местное самоуправление является полноправным участником публично-правовых отношений.

В современных публичных отношениях прослеживается существенная роль местного самоуправления в развитии федеративных отношений. Местные власти могут быстрее, чем центр отреагировать на интересы своего населения и найти решение, которое будет гораздо более приемлемым для региона61.

Значимость роли местного самоуправления в федеративных отношениях усматривается в наделении органов местного самоуправления некоторой компетенцией в сфере общественных отношений, входящих в предмет ведения Российской Федерации.

58 Черепанов В.А. О перспективах преподавания специального учебного курса «Теория российского федерализма» при подготовке юридических кадров// «Конституционное и муниципальное право». 2006. N 8. С. 24.

59Болтенкова Л.Ф. Местное самоуправление в системе федеративных отношений. М.: РАГС, 2004. С. 8, 9.

60Сатуев А.А. О месте судов в системе федеративных отношений. // Арбитражный и гражданский процесс -

2005. N 5. С 4.

61Хакимов Р.С., Железнов Б.Л. Федерализм в России и в мире : учеб. пособие / Казанский ин-т федерализма ; под ред. Р.С. Хакимова, Б.Л. Железнова. : Казань, 2004. С.5.

24

Отсутствие в теории конституционного права ческой фиксации признаков федеративных отношений диктует о необходимости их уточнения. Учеными выделяются различные основные элементы федеративных отношений. Так,

М.В. Столяровым выделяются наличие таких признаков федеративных отношений:

демократический характер: все граждане участвуют в управлении государством и принимают на себя ответственность перед обществом либо непосредственно, либо через своих свободно избираемых представителей;

федеративный характер - является обязательным в многонациональном, поликонфессиональном Российском государстве;

правовой характер, означающий верховенство закона;

республиканская форма правления, при которой избирается Глава государства – Президент Российской Федерации, законодательный орган –

Парламент, Федеральное собрание62.

Приведенный М.В. Столяровым перечень признаков очень близок к определению понятия федеративных отношений, но не является исчерпывающим. Необходимо обязательное включение в данный перечень характеристики участников федеративных отношений. Характеристики публичных органов – участников федеративных отношений – отражают признаки федеративных отношений. Пронизывая все сферы государственной и общественной жизни, федеративные отношения в пределах единого правового пространства обеспечивают необходимое совместное существование и развитие всех субъектов Российской Федерации.

Федеративные отношения в Российской Федерации отличаются от классического понимания федеративных отношений рядом особенностей,

выделяемых в научной литературе.

Во-первых, федеративные отношения характеризуются смешанным этнотерриториальный характером субъектов Российской Федерации,

62 Столяров М.В. Центро-периферийные отношения в Российской Федерации./ М.В.Столяров. - Режим доступа: http//www.stoliarov.ru//. – 04.07.2014.

25

усугубляющимся противоречиями в области межнациональных и федеративных отношений63.

Во-вторых, асимметричность субъектов Российской Федерации64

проявляется в неоднозначности статусов субъектов Российской Федерации65 и

наличии сложносоставных субъектов Российской Федерации.

В-третьих, наличие сложносоставных субъектов РФ66 влечет нарастание экономической, социальной и политической дифференциации регионов67.

Элемент дотационности провоцирует высокую степень зависимости большинства регионов от федеральной власти68.

В-четвертых, региональный центризм по отношению к местному самоуправлению69 порождает продолжающиеся законодательные коллизии между федеральным центром и регионами70.

В-пятых, регламентация принципа равноправия образующих федерацию субъектов71. В Конституции Российской Федерации учреждается не равенство,

а равноправие субъектов Российской Федерации. Равноправие проявляется через закрепление ряда формально-юридических гарантий: равенства прав и обязанностей субъектов Российской Федерации; в конституционно установленных равных пределах компетенции субъектов всех видов; в равном представительстве всех субъектов в главном законодательном органе страны - в

Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

63См. Галкин А.А.,. Федосов П.А,. Валентей С.Д,. Соловей В.Д. Федерализм и публичная сфера в России // Полис.Политические исследования. 2001. N4. С.147.

64Баранов Н.А. Федерализм с российской спецификой. // Современный федерализм: российские проблемы в сравнительной перспективе. Труды Всероссийской научно-практической конференции с международным участием. Санкт-Петербург, 21-22 ноября 2008 г. / Под ред. Ю.Н.Солонина, Л.В.Сморгунова. СПб.: Изд-во С.- Петерб. ун-та, 2008. С.62

65Мухаметшин Ф.Х. Федеративные отношения как фактор социально-политического развития республикисубъекта Российской Федерации: Автореф. дис. на соиск. учен. степ. докт. политич. наук / РАГС при Президенте РФ. — Москва, 2001. — С15. Режим доступа: http://www.speaker.tatarstan.ru/nauka/publ/– 18.09.2014.

66Курашвили К.Т. Федеративная организация Российского государства. М., 2000. С. 56.

67Родионов А.И. Исторические вехи развития федерализма в России в рамках формирования российской государственности// История государства и права. 2008. N 4. С. 5

68Андреева. Ю. А. Территориальная организация в России как проблема государственности. // Чиновник. 2004. № 3 (31). С.18

69Анненкова В.Г . Перспективы развития федерализма в Российском государстве// История государства и права. 2006. N 1. С.17.

70См. Оздамиров А.З. Какое территориальное устройство нужно России? // История государства и права. – 2007. N 16. С.7.

71Столяров М.В. О принципах федерализма. - Режим доступа http://www.stoliarov.ru/.– 06.08.20014.

26

возможности принимать свои законы и иметь собственную правовую систему,

входящую в федеральную правовую систему; равных правах на законодательные инициативы; самостоятельности в системной организации собственных органов государственной власти.

В-шестых, принцип субсидиаритета: заключается в том, что политическая интеграция федеральной системы может обеспечиваться сочетанием функций управления, исполняемых, с одной стороны, государственными органами власти, с другой – органами местного самоуправления. Под субсидиарностью понимается принцип управления, согласно которому вопросы, которые могут быть решены на низовых уровнях управления, решаются именно здесь, а

властные органы более высокого уровня вмешиваются в них лишь тогда, когда нижестоящие не в состоянии самостоятельно решить данную проблему. «При такой системе каждая сторона федеративных отношений может нести за другую ответственность и затем спросить с нее в порядке «регресса», либо привлечь в иных формах другую сторону к ответственности»72.

Таким образом, «федеративные отношения» - это один из основных элементов федерализма, который выступает средством обеспечения совместного существования и развития всех участником данных правоотношений. Структурными частями федеративных отношений являются:

демократическая форма правления, федеративный характер, правовая основа и республиканская форма правления. Важным элементом федеративных отношений следует назвать их участников, которыми определены как органы государственной власти, так и органы местного самоуправления. Федеративные правоотношения, под которыми понимаются урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие между Российской Федерацией и ее субъектами (их органами государственной власти) по поводу разделения государственной власти73, объединяющие субъекты Федерации в федеративное государство, представляются исходными, базовыми в структуре федеративной

72Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 1998. С.220.

73Черепанов В.А. О системной модели федеративного государства//Государственная власть и местное самоуправление». 2006. N 8. С.3.

27

системы, на основе которых формируются все остальные системные связи и отношения.

Федеративные отношения должны быть нормативно урегулированы.

Субъекты Российской Федерации представлены в нормативном перечне территориальных единиц внутри федерации, т.е. территории не образуют

(формируют) федерацию, а находятся в ее составе (ст. 65 Конституции Российской Федерации).

Историческое развитие и формирование федеративных отношений основаны на важных нормативных документах:

1.Федеративный договор от 31 марта 1992 года, особенность которого состоит в том, что он обеспечивает только разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами, не касаясь вопроса структурирования России как федеративного государства;

2.Конституция РФ 1993 года, включившая основной массив положений Договора 1992 года;

3.Договоры, заключенные на протяжении 1994-1998 годов между Федерацией и почти половиной ее субъектов, содержащие важные вопросы экономики, внешнеэкономических отношений, прав национальных банков,

бюджетов республик как субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации учреждает федеративную основу России, которая основывается на единстве государственной системы власти,

разделении власти, равноправия, разграничения компетенции между федеральными органами и органами субъектов Российской Федерации.

Конституция в развитие основ федерализма в России признает в конституционном праве договор, как форму регулирования государственно-

правовых отношений. В договорах закрепляются предметы ведения и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации,

в том числе при распределении вопросов возможности регулирования отношений края, области с входящими в их состав автономными округами.

28

Договоры по урегулированию федеративных отношений делятся на два типа: договоры между Российской Федерацией и ее субъектами; договоры между органами государственной власти. Первым источником в российской практике разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации был Федеративный договор74,

заключенный в г. Москве 31 марта 1992 года. Федеративный договор был необходимым документом в виде уступки национальным государственным образованиям и территориям в целях сохранения целостности Российского государства75. Федеративный договор включал три составные части:

1.Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации;

2.Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга;

3.Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

Федеративный договор, одобренный Постановлением Съезда народных депутатов РФ 10 апреля 1992 года, на современном этапе законодательного регулирования федеративных отношений применяется в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации. Договор в настоящее время не имеет практического применения, поскольку основные положения федеративного договора закреплены в Конституции Российской Федерации.

В период конституционного регулирования федеративных отношений

(1994 - 1999 годы) многосторонние договора заменили двусторонние

74 Федеративный договор от 31 марта 1992 года, утвержден Постановлением Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10 апреля 1992 г. № 2689 –I. .// Российская газета от 17 февраля 1994. С .3.

75 Демидов М.В. Место и роль Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в системе федеративных отношений в России // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 3. С. 29.

29

договоры – это индивидуальные договоры о разграничении полномочий, заключаемые федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако применение на практике таких договоров показало, что они ломают единство федеративного государства, ведут к сепаратизму76.

Практически все договоры (исключение составляет Республика Татарстан) в настоящее время выполнили свою политическую функцию и прекратили свою действие либо автоматически со вступлением в юридическую силу Федерального закона № 184ФЗ, изменяющего порядок действия договоров, либо ввиду принятия акта о прекращении действия договора. Так, в Оренбургской области (в одном из субъектов Российской Федерации вступивших в федеративные отношения на основе федеративного Договора), договор действовал до 4 апреля 2002 года77. Договор был подписан с целью развития федеративных отношений. Нормы договора направлены на сохранение территориальной целостности и единства экономического, политического и правового пространства. К 2002 году цели договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Оренбургской области были достигнуты78.

Исполнительные органы государственной власти Российской Федерации активно применяют практику договорных отношений по взаимной передаче Российской Федерацией и ее субъектами своих полномочий. Такие договоры обеспечивают возможность выражения равноправия участников федеративных отношений. Распространенной практикой договорных отношений является перераспределение полномочий между органами исполнительной власти

76 Тхабисимова Л.А. Конституционные принципы развития федерализма в России // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 24. С. 16.

77Договор между Президентом Российской Федерации и Правительством Оренбургской области от 30 янв.1996 года «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Оренбургской области»// Российские вести.1996. № 48. С.3.

78Договор между Президентом Российской Федерации и Главой администрации Оренбургской области от 4 апреля 2002 года «О прекращении действия договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Оренбургской области»// Оренбуржье. 2002 N 73 – 74. С.2.

30