Механизм правового регулирования федеративных отношений. Монография

сразу после избрания на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. В этом случае кандидатура на должность члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации представляется не от исполнительного органа субъекта Российской Федерации, а от лица,

избираемого на должность. Одновременно кандидат на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации - Федерального Собрания Российской Федерации представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такое представительство осуществляется не от исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а от избираемого должностного лица субъекта Российской Федерации205206.

Сама процедура назначения по выбору кандидатов высшим должностным лицом носит административный характер в форме волевого назначения. Но субъекты Российской Федерации могут самостоятельно определять механизм по выбору кандидатуры в представительство верхней палаты парламента от исполнительной власти субъекта Российской Федерации с учетом норм федерального законодательства. Ранее решение вопроса по назначению кандидата в члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации подлежало согласованию с законодательным (представительным)

органом власти субъекта Российской Федерации207. После изменения процедуры избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, наделение полномочиями члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от исполнительного органа субъекта

205 Подробнее: Фомичева, О.А. Проблемы правового регулирования конституционно-правового статуса члена Совета Федерации// Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики, Тамбов: Грамота, 2014. № 4.ч.2.С. 190-193 206Фомичева, О.А Вопросы определения представительства от исполнительного органа власти субъекта

Российской Федерации Российской Федерации в Совете Федерации//Теория и практика общественного развития научный журнал, Краснодар: Издательский дом «ХОРС». – 2014. - № 4. С.250-252.

207 Постановление Тюменской областной Думы от 24.11.2010 года № 2624 «О назначении члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителя в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от исполнительного органа государственной власти Тюменской области» // Парламентская газета «Тюменские известия» от 26 ноября 2010 года, С. 3.

81

Российской Федерации во всех субъектах Российской Федерации осуществляется главой – высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации208209. Процедура выбора кандидатуры на должность члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в субъектах Российской Федерации нормами права не определяется. Это волевое одностороннее решение должностного лица.

Согласно Указу Президента Российской Федерации210 краям и областям обеспечивается представительство органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Представительство исполнительных органов ограничено, поскольку другие виды субъектов (республики, города федерального назначения, автономные округа) в перечне такого представительства не указываются.

Представительство субъектов Российской Федерации в федеральной исполнительной власти устанавливаются субъектами Российской Федерации самостоятельно. Практика субъектов Российской Федерации по распределению функций представительства исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации предусматривает три формы деятельности.

Во-первых: функции представительства внутренних интересов субъектов Российской Федерации, реализуемых в федеральном органе исполнительной власти:

участие в подготовке решений Правительства Российской Федерации, а

также федеральных министерств по вопросам, относящимся к субъектам Российской Федерации211;

208 Постановление Губернатора Тюменской области от 25 сент. 2014 года № 108 «О наделении полномочиями члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителя в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета от 27 сентября 2014 года, С. 3.Электронный ресурс - http://www.rg.ru/2014/09/30/tyumen-post108-reg-dok.html: дата обращения 06.02.2015 г.

209 Постановление Губернатора МО от 14 сент.2013 года № 220-ПГ «О члене Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителе от исполнительного органа государственной власти Московской области»// Ежедневные Новости. Подмосковье от 16 сент. 2013 года, С.3 210Указ Президента РФ от 02.04.1992 года № 323 «О представительствах администраций краев и областей при Правительстве Российской Федерации»//Российская газета от 07 апреля 1992 года. С. 3.

211 Указ Губернатора Оренбургской области от 6 дек. 2011 года №N 913-ук (ред. от 28.04.2014 года) «Об утверждении положения и предельной численности представительства Оренбургской области при Правительстве Российской Федерации» //Оренбуржье. 2011. № 196. Ст.11.

82

оказание содействия при рассмотрении и решении вопросов в органах государственной власти Российской Федерации, вносимых исполнительным органом субъекта Российской Федерации212;

развитие отношений с представительствами всех субъектов Российской Федерации при Правительстве Российской Федерации, способствующее расширению и укреплению социально-экономических, торговых и культурных связей субъекта Российской Федерации с другими регионами213;

формирование положительного имиджа и инвестиционной привлекательности области, расширение деловых связей в интересах субъекта Российской Федерации214;

содействие в установлении и расширении деловых связей организаций,

расположенных на территории субъекта Российской Федерации, в том числе промышленных и сельскохозяйственных предприятий, образовательных и научно-технических учреждений, общественных организаций, творческих союзов, с соответствующими организациями в г. Москве215.

Во-вторых: функции представительства внутренних интересов субъектов Российской Федерации, реализуемых при содействии федерального парламента Российской Федерации:

привлечение депутатов Федерального Собрания Российской Федерации от субъекта Российской Федерации к решению вопросов, затрагивающих

212Постановление Правительства Хабаровского края от 24 янв. 2005 года № 3-пр (ред. от 21.08.2013 года) «Об утверждении Положения о представительстве Правительства Хабаровского края при Правительстве Российской Федерации»// Собрание законодательства Хабаровского края. 2005. №1(30). Ст.12

213Постановление Правительства Калужской области от 23 янв. 1997 года № 1 (ред. от 27.02.2013 года) «О создании представительства Правительства Калужской области при Правительстве Российской Федерации»// Деловая провинция от 18-24 февраля 1997 года, С.6.

214Постановление Правительства Вологодской области от 29 мая 2002 года № 317 (ред. от 20.08.2012 года) «О представительстве Вологодской области при Президенте Российской Федерации и Правительстве Российской Федерации»// Законодательство Вологодской области. 2002. № 3. С. 369.

215Постановление Правительства Брянской области от 24 фев. 2014 года № 59-п «О постоянном представительстве Правительства Брянской области при Правительстве Российской Федерации в г. Москве»// Официальная Брянщина. 2014. № 4..

83

интересы субъекта Российской Федерации, и помощь в осуществлении депутатских полномочий216.

В-третьих: обеспечение взаимодействия между структурными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти:

обеспечении условий, повышающих эффективность работы сотрудников органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации,

командированных в город Москву для исполнения своих служебных обязанностей217;

организации мероприятий, проводимых в федеральных министерствах

иведомствах, посольствах и торговых представительствах стран дальнего и ближнего зарубежья218;

обеспечение взаимодействия высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами государственной власти по вопросам участия субъекта Российской Федерации в федеральных целевых программах, федеральной адресной инвестиционной программе и иных федеральных программах социально-экономического развития субъектов Российской Федерации219.

В полномочия исполнительной власти субъекта Российской Федерации входит обеспечение работы судебной власти в субъекте Российской Федерации

(п. 3 ст. 10 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации»). Спор по вопросу регламентации основ механизма федеративных

216 Постановление Администрации Псковской области от 17.02.1997 года № 40 (ред. от 20.01.2005 года) «О постоянном представительстве Администрации Псковской области при Правительстве Российской Федерации». - Электронный ресурс http://www.pskov.ru/vlast/ispolnitelnaya/administratsiya/ - дата обращения 12.02.2015 г.

217 Постановление Правительства ЕАО от 6 апр. 2005 года № 93-пп (ред. от 18.09.2012 года) «О представительстве правительства Еврейской автономной области при Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства ЕАО. 2005. № 8. Ст. 15.

218Постановление Губернатора Курской области от 22 янв. 2001 года № 60 (ред. от 31.05.2010 года) «Вопросы Представительства Курской области при Правительстве Российской Федерации». - Электронный ресурс . Официальный сайт Администрации Курской области: http://adm.rkursk.ru/ - дата обращения 12.02.2015 г.

219Указ Губернатора Архангельской области от 9 марта 2010 года № 27-у (ред. от 19.11.2014 года) «Об утверждении Положения о представительстве Архангельской области при Правительстве Российской Федерации»// Волна. 2010. № 12.Ст. 23.

84

отношенный в данной сфере правоотношений продолжает быть актуальным. В

соответствии со статьей 32 Федерального конституционного закона «О

судебной системе Российской Федерации» аппарат суда осуществляет обеспечение работы суда, а работники аппарата суда являются государственными служащими220. Таким образом, исполнительная власть субъекта Российской Федерации обязана обеспечивать финансирование государственной службы субъектов Российской Федерации. Вместе с тем в науке конституционного права доминирует утверждение, что «существующий механизм распределения финансовых средств ставит мировых судей в двойственное положение и противоречит не только постулатам принципа федерализма, но и идее разделения властей»221.

Каждый субъект Российской Федерации самостоятельно устанавливает порядок организации и материально-технического обеспечения деятельности мировых судей222. В субъектах Российской Федерации создаются управления,

комитеты и иные органы исполнительной власти по осуществлению материально-технического обеспечения мировых судей.

Всодержание понятия «материально-технического обеспечения»

органами исполнительной власти включаются:

установление типовых норм площадей служебных помещений для размещения мирового судьи и сотрудников его аппарата на вновь вводимые судебные участки мировых судей субъекта Российской Федерации223;

220 Определение Конституционного Суда РФ от 4 окт..2001 года № 182-О «По запросам Правительства Мурманской области и Законодательного собрания Челябинской области о проверке конституционности пункта 2 статьи 9 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2002. № 2. Ст. 20.

221 Ишеков К.А. Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации / под ред. П.П. Сергуна. Саратов: ГОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации», 2010. С.91.

222 Определение Конституционного Суда РФ от 8 июня 2004 года № 230-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Санкт-Петербургского городского суда о проверке конституционности пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2004. № 6.

223 Постановление Правительства Москвы от 4 сент. 2007 года № 773-ПП (ред. от 04.08.2009 года ) «Об утверждении типовых норм помещений судебного участка мирового судьи города Москвы и типовых норм материально-технического обеспечения судебного участка мирового судьи города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2007. № 53. Ст.23.

85

установление типовых норм обеспечения материально-техническими средствами мирового судьи и сотрудников его аппарата на судебном участке мирового судьи субъекта Российской Федерации224;

установление минимальных окладов работников государственных казенных учреждений, подведомственных органу исполнительной государственной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению деятельности мировых судей225;

утверждение штатных расписаний аппаратов мировых судей в соответствии со структурой аппарата мирового судьи в пределах фонда оплаты труда и предельной численности государственных гражданских служащих и работников226;

предоставление государственной услуги по организации приема граждан227;

разработка и реализация совместно мер по организационному обеспечению деятельности мировых судей, в том числе разработка методических рекомендаций и инструкций по судебному делопроизводству для аппарата мировых судей228;

привлечение в установленном порядке для законопроектных,

исследовательских работ и консультаций по вопросам, входящим в

224Постановление Губернатора Амурской области от 2 авг. 2008 года № 329а «Об утверждении типовых норм материально-технического обеспечения судебного участка мирового судьи Амурской области» // Вестник губернатора Амурской области и Правительства Амурской области. 2008 № 11. Ст. 25.

225Постановление Правительства Хабаровского края от 29 июля 2011 года № 245-пр (ред. от 29.07.2014 года) «Об установлении минимальных окладов (минимальных должностных окладов) работников краевых государственных казенных учреждений, подведомственных комитету Правительства края по обеспечению деятельности мировых судей, государственных нотариусов и административных комиссий»// Собрание законодательства Хабаровского края. 2011. № 7(108) (часть 1).

226Постановление Правительства Архангельской области от 18.12.2009 года № 226-пп (ред. от 15.11.2011 года ) «Об утверждении Положения об агентстве по организационному обеспечению деятельности мировых судей Архангельской области» //Волна. 2009. № 56.

227Приказ Управления Алтайского края по обеспечению деятельности мировых судей от 06.07.2012 года № 92- П (ред. от 16.11.2012 года) «Об утверждении Административного регламента управления Алтайского края по обеспечению деятельности мировых судей предоставления государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения их обращений, поданных в устной или письменной форме (в том числе в формате электронного документа), принятию по ним решений и направлению заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок»// Сборник законодательства Алтайского края. 2012. № 195, ч. 3. Ст. 21.

228Постановление Правительства Вологодской области от 27 сент. 2010 года № 1093 (ред. от 02.09.2014 года) «Об утверждении Положения о департаменте по обеспечению деятельности мировых судей Вологодской области»// Красный Север. 2010. № 110. Ст.12.

86

компетенцию исполнительного органа, научные организации, работников государственных и иных органов, организаций, специалистов и экспертов229;

организация профессиональной переподготовки, повышения квалификации, а также стажировки мировых судей в установленном законом порядке230;

оплата труда адвокатов, оказывающих бесплатную юридическую помощь гражданам в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и компенсация их расходов на оказание бесплатной юридической помощи231;

осуществление сбора, обработки, обобщения, хранения, анализа статистических сведений гражданских, уголовных, административных дел и других материалов мировых судей, а также обеспечение достоверности и своевременности представления статистической отчетности о работе мировых судей в Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации232;

планирование капитального и текущего ремонта зданий и помещений,

занимаемых мировыми судьями233;

осуществление функций заказчика при размещении заказов на

поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования234;

229Постановление Администрации Приморского края от 31.10.2012 года № 306-па (ред. от 01.04.2014 года) «Об утверждении Положения о департаменте по координации правоохранительной деятельности, исполнения административного законодательства и обеспечения деятельности мировых судей Приморского края» // Приморская газета от 31 окт. 2012 года, С.3.

230Постановление Правительства Калининградской области от 25.12.2012 года № 1054 (ред. от 24.09.2014 года) «Об Агентстве по обеспечению деятельности мировых судей Калининградской области» // Калининградская правда. 2013. № 11. (вкладыш «Официальный вестник Правительства Калининградской области»)..

231Постановление Правительства Красноярского края от 14 авг. 2008 года № 43-п (ред. от 27.08.2014 года) «Об утверждении Положения об агентстве по обеспечению деятельности мировых судей Красноярского края» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2008. № 42(263).

232Постановление Губернатора Новосибирской области от 18 сент. 2012 года № 162

(ред. от 24.02.2014 года) «Об утверждении Положения об управлении по обеспечению деятельности мировых судей Новосибирской области»// Советская Сибирь. 2012. № 183. Ст.21..

233 Постановление Правительства УР от 22 дек. 2014 года №539 «Об утверждении Положения об Управлении по обеспечению деятельности мировых судей Удмуртской Республики при Правительстве Удмуртской Республики». Электронный ресурс - Официальный сайт Главы Удмуртской Республики и Правительства Удмуртской Республики http://www.udmurt.ru, дата обращения: 13.02.2015 года.

87

организация составления (изменения и дополнения) списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции235;

мероприятия кадрового, финансового, материально-технического,

информационного и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия236.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации устанавливают пределы полномочий в рамках материально-технического обеспечения деятельности мировых судей. В некоторых субъектах Российской Федерации устанавливаются полномочия именно по организационному обеспечению (например, в Тульской области, Свердловской области,

Ставропольского края и пр.). Под организационным обеспечением деятельности судов понимаются мероприятия кадрового, финансового,

материально-технического и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия237.

Следовательно, при наделении органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации полномочиями по организационно-правовому и кадровому обеспечению деятельности мировых судей, субъект Российской Федерации выходит за пределы своей компетенции.

Исполнительная власть в Российской Федерации обладает относительной самостоятельностью. Сложности функционирования исполнительной власти сопряжены ее системной организацией, основанной на сочетании принципов субординации и самостоятельности. Единство функционирования проявляется посредством различных компонентов: в соблюдении традиций в названиях

234 Постановление администрации Тульской области от 22 сент.2004 года № 624 (ред. от 07.03.2014 года) «Об утверждении Положения о Службе по организационному обеспечению деятельности мировых судей в Тульской области»// Электронный ресурс - Официальный сайт Портал Правительства Тульской области http://tularegion.ru/tula/celevprogr/slujba/, дата обращения: 13.02.2015 года.

235Постановление Правительства Свердловской области от 15 фев. 2012 года № 127-ПП (ред. от 24.09.2014 года) «Об утверждении Положения и структуры Департамента по обеспечению деятельности мировых судей Свердловской области» // Собрание законодательства Свердловской области. 2012. № 2-2 (2012). Ст. 255..

236Постановление Губернатора Ставропольского края от 3 окт. 2001 года № 569 (ред. от 14.07.2014 года) «Об утверждении Положения об управлении по обеспечению деятельности мировых судей Ставропольского края»// Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2001. № 10 (88). Ст. 1318.

237Определение Верховного Суда РФ от 12 апр. 2006 года № 55-Г06-1 «Об оставлении без изменения решения

Верховного Суда Республики Хакасия от 23.12.2005». Электронный ресурс - http://www.resheniyasudov.ru/menu/802/, дата обращения: 13.02.2015 года.

88

структурных единиц и в названиях органов; установления строгого принципа организации на уровне законов; установление моделей систем исполнительной власти; сохранения единства в кадровой политике исполнительной власти;

осуществления взаимодействия.

89

Глава 3. Правотворческая практика по реализации механизма разграничения предметов ведения и полномочий

3.1 Договорные основы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти

Одним из основных показателей эффективности федеративных отношений в государстве является наличие работающего механизма реализации конституционных положений по разграничению предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Четкое разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации служит средством обеспечения самостоятельности. Пределы разграничения предметов ведения содержатся в Конституции Российской Федерации. Согласно ч.3 ст. 11

Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации,

федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Пределы предметов ведения по Конституции Российской Федерации определены статьями 71, 72, 73, которые реализовали положения Федеративного договора от 31 марта 1992 года. Современный механизм заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, как источник регулирования механизма федеративных отношений между Российской Федерации и субъектом Российской Федерации, предусматривает обязательное условие утверждение федеральным законом после его подписания сторонами (ст. 26.7 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Таким образом, ведущую роль при заключении договора между органами государственной власти по

90