Механизм правового регулирования федеративных отношений. Монография

государственной власти субъектов Российской Федерации»). Формирование кандидатуры на должность судей конституционных (уставных) судов осуществляется в рамках соблюдения принципов федерализма.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации принимает только процессуальное решение в виде постановления.

Представление кандидатур на должность конституционного (уставного)

судьи в субъекте Российской Федерации осуществляется различными категориями участников федеративных отношений и иных публичных лиц:

органами публичной власти субъекта Российской Федерации:

на основе равного представительства кандидатов в судьи от законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти субъекта Российской Федерации (в Республике Адыгея)152;

по представлениям Главы субъекта Российской Федерации и Председателя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в равном количестве (в Республике Татарстан153);

по представлениям: Главы субъекта Российской Федерации в количестве не более шести кандидатов при назначении на должности судей первого состава и не более одного кандидата на каждую вакансию при последующих назначениях на должности судей; и группы депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в составе не менее семи депутатов, при этом каждый депутат может входить в состав только одной группы, выдвигающей не более одного кандидата (в городе Санкт-Петербург154);

152Закон Республики Адыгея от 17 июня 1996 года № 11 (ред. от 04.04.2013 года) «О Конституционном Суде Республики Адыгея» : принят ГС - Хасэ РА 22.05.1996 года // Ведомости ГС - Хасэ Республики Адыгея. 2006. № 6. Ст. 22.

153Закон РТ от 22 дек.1992 года N 1708-XII (ред. от 03.12.2009 года) «О Конституционном суде Республики Татарстан»// Республика Татарстан. 1998. № 240. Ст. 28.

154Закон Санкт-Петербурга от 5 июня 2000 года № 241-21 (ред. от 23.04.2014 года) «Об Уставном суде СанктПетербурга» : принят ЗС СПб 24.05.2000 года // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2000. № 9. Ст.25.

61

по представлениям Главы субъекта Российской Федерации155, и 1/3 от установленного числа депутатов регионального парламента; при этом предложения о кандидатах на должность судьи могут вноситься органами местного самоуправления или высшими судебными органами субъекта Российской Федерации (в Калининградской области);

Главой субъекта Российской Федерации (высшим должностным лицом):

Во-первых, без указания на орган, уполномоченный вносить кандидатуры Главе субъекта Российской Федерации (в Республике Коми156, в Кабардино-

Балкарской Республике157, в Республике Бурятия158, в Республики Северная Осетия-Алания159);

Во-вторых, с учетом установленного круга лиц, уполномоченных вносить кандидатуры на должность судьи главам субъектов Российской Федерации:

депутатами регионального парламента (в Республике Марий Эл160, в

Чеченской Республике161, в Республике Башкортостан162, в Республике Тыва163,

в Республике Ингушетия164, в Свердловской области165), или депутатскими

155 Закон Калининградской области от 2 окт..2000 года № 247 (ред. от 22.12.2009 года) «Об Уставном Суде Калининградской области» : принят Калининградской областной Думой 07.09.2000 года // Дмитрия Донского. 2000 года. №№ 83, 86, 89.

156Закон Республики Коми от 31 окт.1994 года № 7-РЗ (ред. от 05.05.2014 года) «О Конституционном Суде Республики Коми»: принят ВС РК 12.10.1994 года // Ведомости Верховного Совета Республики Коми. 1994. №

11.Ст. 160.

157«Конституция Кабардино-Балкарской Республики» от 01 сент.1997 года) № 28-РЗ (ред. от 23.04.2014 года: принята Парламентом КБР 01.09.1997 года // Кабардино-Балкарская правда. 2006. № 175. Ст. 227.

158Конституция Республики Бурятия от 22 фев. 1994 года (ред. от 04.07.2014 года) : принята Верховным Советом РБ 22.02.1994 года // Бурятия. 1994.№ 43. Ст. 10.

159Закон Республики Северная Осетия-Алания от 15 июня 2001 года № 17-РЗ (ред. от 14.07.2011 года) «О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания» // Северная Осетия. 2001. № 127. Ст. 55.

160Закон Республики Марий Эл от 11 марта 1997 года № 14-З (ред. от 23.10.2013 года ) «О Конституционном суде Республики Марий Эл» : принят Госсобранием РМЭ 27.02.1997 года //Марийская правда. 1997. № 51. Ст.

161Конституционный Закон Чеченской Республики от 24 мая 2006 года № 2-РКЗ (ред. от 31 .12.2010 года) «О Конституционном Суде Чеченской Республики» : принят Народным Собранием ЧР 20.04.2006 года // Вести Республики. 2006. № 43 (405). Ст. 30.

162Закон Республики Башкортостан от 27 окт.1992 год № ВС-13/7 (ред. от 29.04.2014 года) «О Конституционном Суде Республики Башкортостан»// Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 1997. № 7(61). Ст. 424.

163Конституционный закон Республики Тыва от 4 янв. 2003 года № 1300 ВХ-1 (ред. от 11.01.2014 года) «О Конституционном суде Республики Тыва» : принят ВХ РТ 30.01.2002 года и ЗП ВХ РТ 18.11.2002 года // Тувинская правда от 14 января 2003 года, С. 3.

164Конституционный закон Республики Ингушетия от 28 дек. 2001 года № 10-РКЗ (ред. от 09.04.2013 года) «О Конституционном Суде Республики Ингушетия» : принят Народным Собранием РИ 15.11.2001 года // Ингушетия. 2002. № 5. С16.

165Областной закон от 6 мая 1997 года № 29-ОЗ (ред. от 06.06.2014 года) «Об Уставном Суде Свердловской области» : принят Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области 22.04.1997 года // Собрание законодательства Свердловской области. 1997. № 5 (1997) Ст. 930.

62

объединениями (в Республике Дагестан166); в том числе указывается определенное число депутатов: в составе не менее семи депутатов (в

Республике Саха (Якутия)167, или в составе депутатской группы численностью не менее 1/3 установленного числа депутатов регионального парламента (в

Карачаево-Черкесской Республике168);

представительными органами местного самоуправления (в Республике Марий Эл, в Чеченской Республике, в Республике Башкортостан, в Карачаево-

Черкесской Республике, в Свердловской области);

высшими судебными органами субъекта Российской Федерации (в

Республике Марий Эл, в Чеченской Республике, в Карачаево-Черкесской Республике), или органы судейского сообщества (в Республике Башкортостан);

органами государственной власти субъекта Российской Федерации (в

Республике Башкортостан), в том числе указывается определенный государственный орган: Управление Министерства юстиции субъекта Российской Федерации (в Карачаево-Черкесской Республике);

юридическими научными и учебными заведениями (в Республике Марий Эл, в Чеченской Республике, в Республике Башкортостан, в Республике Саха (Якутия), Республике Дагестан, в Свердловской области);

общественными объединениями профессиональных юристов (в

Республике Саха (Якутия), в Карачаево-Черкесской Республике, в

Свердловской области);

органами юридического сообщества (в Республике Дагестан) или юридических ведомств и сообществ (в Республике Тыва, в Республике Ингушетия) ;

166 Закон Республики Дагестан от 2 фев. 2010 год № 8 (ред. от 30.12.2013 года) «О Конституционном Суде Республики Дагестан» : принят Народным Собранием РД 21.01.2010 года // Собрание законодательства Республики Дагестан. 2010. № 3. Ст. 54.

167Конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 года 16-з № 363-II (ред. от 09.10.2014 года) «О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве»: принят постановлением ГС (Ил Тумэн) РС(Я) от 15.06.2002 года № 364-II// Ил Тумэн. 2002. № 29. Ст. 197.

168Закон Карачаево-Черкесской Республики от 21 июня 2004 года № 5-РЗ (ред. от 05.07.2011 года) «О Конституционном Суде Карачаево-Черкесской Республики»: принят Народным Собранием (Парламентом) КЧР 05.03.2004, 04.06.2004 года // День республики. 2004. № 104-105(16499). Ст. 244.

63

квалификационной коллегии судей (в Республике Карелия169).

Отсутствие во многих регионах конституционных (уставных) судов называют институциональной проблемой170. В ходе реформирования системы осуществления государственной власти остается незавершенным процесс формирования системы государственных институтов, способных обеспечить эффективное развитие государства, общества, экономики171. Процесс становления конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации охватывает двадцатилетний период. Отмечается, что конституционный

(уставной) суд в регионе является единственным механизмом, способным препятствовать узурпации власти172.

Диспозитивная норма федерального законодательства о создании конституционного правосудия позволяет считать субъектам Российской Федерации, что создание конституционного (уставного) суда является ненужной мерой. Не все субъекты Российской Федерации считают необходимой мерой по созданию института, способного ограничить незаконные действия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и их должностных лиц, решать вопросы специфики регионального законодательства. Вместе с тем, профессор Юрий Альбертович Дмитриев утверждает, что именно уставный суд - это признак цивилизованных взаимоотношений между ветвями власти173.

В большинстве субъектов Российской Федерации работа по созданию конституционных (уставных) судов ограничивается включением норм о них в учредительные акты субъектов Российской Федерации. Так, в Уставе Оренбургской области (как и во многих регионах) урегулированы следующие

169Закон Республики Карелия от 7 июля 2004 года № 790-ЗРК (ред. от 07.06.2013 года) «О Конституционном Суде Республики Карелия» : принят ЗС РК 17.06.2004 года // Собрание законодательства РК. 2004. № 7. Ст.20.

170Безруков А.В. О необходимости формирования и месте конституционных (уставных) судов субъектов РФ в механизме разделения властей // Журнал конституционного правосудия. 2013. N 1. С. 9 - 13.

171Барциц И.Н. Реформа государственного управления в Российской Федерации: правовой аспект. М.: Формула права, 2008. С. 35.

172Иванин А.А., Павликов С.Г. Обеспечение законности в деятельности исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации с участием конституционных (уставных) судов //Конституционное и муниципальное право. 2007. № 22. С.56.

173Известков, А. Почему Владимирской области нужен уставный суд?// Владимирские ведомости от 28 января

2014 года. [Электронный ресурс] - http://www.vedom.ru/news/2013/12/05/11952-pochemu. - дата обращения 28.01.15 г.

64

вопросы в отношении уставного суда: право создания Уставного суда; процесс финансирования уставного суда; полномочия и порядок образования и деятельности уставного суда; отсутствие возможности пересмотра решений,

принятых уставным судом; процедура назначения на должность судьи уставного суда. Законодательством Оренбургской области предусмотрены нормативы распределения доходов в виде госпошлины по делам,

рассматриваемым Уставным судом Оренбургской области174, процедура возврата излишне уплаченной перечисленной госпошлины по делам,

рассматриваемым в уставном суде субъекта Российской Федерации175.

Уставной суд как орган региональной судебной власти в Оренбургской области отсутствует. Принятие в регионе норм, регулирующих отношения, связанные с данным «отсутствующим» органом, позволяет сформулировать вывод о том,

что в регионе принимаются «нерабочие» (то есть не используемые в практике)

нормативные правовые акты.

Конституционный (уставный) суд является необходимым атрибутом конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации как государственно-правового образования и придает завершенный, полноценный характер системе органов государственной власти176. По своей юридической природе конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации представляют собой органы государственной власти, значение которых сопоставимо со значением законодательных и исполнительных органов этих субъектов.

Практика (конституционных) уставных судов во всех субъектах Российской Федерации направлена на высвобождение судов общей юрисдикции и арбитражных судов от излишней нагрузки. Вместе с тем, за двадцатилетний период конституционного развития Российского государства конституционные (уставные) суды признаются неэффективными. Так, самый

174Закон Оренбургской области от 10 дек. 2013 год № 2070/574-V-ОЗ (ред. от 12.08.2014 года) «Об областном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» // Оренбуржье. 2013. № 207. Ст. 9.

175Информация Управления Федеральной налоговой службы по Оренбургской области от 17 июля 2009года «Порядок возврата государственной пошлины». // Оренбуржье от 31 июля 2009 года , С. 3.

176Цалиев А.М. Об актуализации проблемы образования конституционных (уставных) судов //Российская юстиция. 2007. № 5. С. 12.

65

молодой уставный суд в Челябинской области упразднен. Одной из причин упразднения указывается «невысокая загруженность»: за 2013 год было вынесено всего 13 итоговых решений, и ни одного в 2012 году.177

Создание (конституционных) уставных судов во всех субъектах Российской Федерации не должно стать федеративной мерой. Субъекты Российской Федерации должны самостоятельно стремиться к созданию к такой категории судов. Вместе с тем, федеральное стимулирование должно ощущаться регионами. Российской Федерация должна создать условия и стимулы для формирования таких судов в субъектах Российской Федерации.

К судебной власти в субъектах Российской Федерации наряду с конституционными (уставными) судами относятся мировые суды. Указывается,

что в Российской Федерации не выработана концепция построения судебной системы по федеративному признаку178. Судебная система единая, создание автономных судебных систем недопустимо. Таким образом, в компетенции субъекта Российской Федерации находятся вопросы формирования и функционирования судов, установленных федеральным законодательством Российской Федерации в рамках единой судебной системы в России179.

Конституция Российской Федерации относит вопросы формирования кадров судебных органов к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «л» ч. 1 ст. 72). Состав мировых судей формируется субъектами Российской Федерации. Принцип федерализма означает, что суды субъектов Российской Федерации должны обладать самостоятельностью и определенной независимостью от федеральной судебной системы. Таким образом, мировые суды при формировании мировых судов учитываются принципы федерализма.

Мировые суды являются судами первой инстанции – низового звена судебного разбирательства. Они не участвуют в полной цепи судебного

177Карасев, А.Т. и Савоськин А.В. К вопросу об упразднении уставного суда Челябинской области./ А. Т. Карасев, А. В. Савоськин // Проблемы права 2014. № 2 (45) С. 36.

178 Александрова Р. Единство судебной системы - важнейший принцип судоустройства в Российской Федерации/ Р.Александрова // Арбитражный и гражданский процесс. – 2006. № 11. – С.23 179 Федеральный конституционный закон от 31 дек. 1996 года № 1-ФКЗ (ред. от 05.02.2014 года) «О судебной системе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 1. Ст. 1.

66

судопроизводства, а их решения могут быть обжалованы в первой и второй инстанции. Поэтому статус мировых судов не уравнен со статусом конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Оба вида суда объединяют процедура создания и вопросы функционирования в субъектах Российской Федерации.

Статус мировых судов по законодательству до конца не определен. Они одновременно отнесены и к региональным судам (суды субъектов Российской Федерации180), и к федеральным судам (суды общей юрисдикции субъектов Российской Федерации181). Мировые суды являются обязательным государственным органом судебной власти в отличие от конституционных

(уставных) судов, которые являются факультативным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (создаются на усмотрение субъекта Российской Федерации). Вопрос о создании мировых судей субъектом Российской Федерации не определяется, это обязательный орган государственной власти. Законодатель предусмотрел обязательное участие мировых судей в судопроизводстве на уровне федерального законодательства (см.: ГПК182).

Формирование мировых судов осуществляется законодательной властью Российской Федерации. Полномочия по определению численности мировых судей находится в компетенции федерального законодателя (ст.4 ФЗ «О

мировых судьях Российской Федерации»). Назначение мировых судей является полномочием законодательного (представительного) органа государственной власти Российской Федерации (ст. 6 ФЗ «О мировых судьях Российской Федерации»).

Полномочия региональных парламентов позволяют самостоятельно определять собственную национальную, историческую местную специфику к статусу мирового судьи. Высказывается мнение о том, что наличие каких-либо

180Федеральный конституционный закон от 31 дек.1996 года № 1-ФКЗ (ред. от 05.02.2014 года) «О судебной системе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 1. Ст. 1.

181Федеральный закон от 17 дек. 1998 года № 188-ФЗ (ред. от 04.03.2013 года) «О мировых судьях в Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 1998. № 51. Ст. 6270.

182Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 нояб. 2002 года № 138-ФЗ (ред. от

21.07.2014 года) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.

67

особых «региональных» признаков у мировых судей в практике субъектов Российской Федерации нет183. Вместе с тем, сама процедура назначения на должность мирового судьи в каждом субъекте Российской Федерации индивидуальна.

Традиционно, при назначении на должность мирового судьи региональный парламент опирается на представление Председателя суда субъекта Российской Федерации и решение квалификационной коллегии. Но региональный законодатель вправе устанавливать дополнительные требования и ограничения к рассмотрению кандидатуры. Такие ограничения рассматриваются как вторжение в пределы полномочий законодательных

(представительных) органов государственной власти в субъектах Российской Федерации в рамках установленных принципа федеративных отношений о самостоятельности органа184. Вместе с тем, формирование судебной власти в субъектах Российской Федерации должно характеризоваться сочетанием принципов централизации и децентрализации185.

Децентрализация проявляется в полномочиях субъектов Российской Федерации по регламентации процедуры формирования должности мирового судьи. Принятие решения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по утверждению кандидатуры на должности мировых судей осуществляется совместно с другими органами власти субъекта Российской Федерации. Но процессуальный порядок назначения на должность мирового судьи устанавливается в законодательных актах. Значит, решение об ограничении пределов полномочий принимаются законодательным (представительным) органом власти субъекта Российской Федерации.

Практика осуществления наделения статусом мирового судьи в субъектах Российской Федерации индивидуальна. Так, кандидатуры на должности

183Павликов С.Г. Система судов субъектов Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 33.

184Тхабисимова Л.А. О некоторых аспектах развития судебного федерализма и региональной политики в Российской Федерации / Л.А. Тхабисимова // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 6. С. 42 - 46.

185Нелюбина А.А. Мировые судьи в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006. С19.

68

мировых судей Калужской области могут быть рассмотрены на заседании Законодательного Собрания только при наличии согласования или соответствующего заключения Губернатора Калужской области о возможности финансового и материально-технического обеспечения деятельности аппарата мирового судьи Калужской области186. В Чеченской Республике судьи назначаются Парламентом по представлению главы Чеченской Республики187.

В Калининградской области мировые судьи назначаются на должность Думой по представлению руководителя соответствующего органа исполнительной власти области188.

Назначению на должность мирового судьи предшествует работа соответствующего комитета законодательного (представительного) органа.

Формами работы комитета регионального парламента по рассмотрению кандидатур на должность мирового судьи являются:

индивидуальное собеседование с кандидатом (проводится председателем или заместителем председателя комитета)189;

открытое голосование по кандидатурам о рекомендации для назначения на должности мировых судей, проводимое на заседании профильного комитета с приглашением кандидатов190;

кандидатура рассматривается на заседании профильного комитета при наличии отзыва депутата (депутатов) законодательного (представительного)

органа власти субъекта Российской Федерации от соответствующей территории

186 Постановление Законодательного Собрания Калужской области от 16 июня 2005 год № 204 (ред. от 19.06.2014 года) «О Регламенте Законодательного Собрания Калужской области»// Весть. 2005. № 234-235. С.

7.

187Закон Чеченской Республики от 20 июля 2012 г. N 20-РЗ ( в ред от 03.06.2013 года) «О мировых судьях Чеченской Республики» Электронный ресурс - http://docs.cntd.ru/document/906803632- 15.01.2014г.

188Постановление Калининградской областной Думы от 28 апреля 2011 года № 42 (ред. от 22.03.2012 года) «Об

утверждении Регламента Калининградской областной Думы». – Электронный ресурс: http://lawsrf.ru/region/documents/337539/ , дата обращения 13.01.2015 г.

189 Закон Хабаровского края от 27 мая 2009 года № 244 (ред. от 25 июня 2014 года) «О мировых судьях в Хабаровском крае»: обнародован распоряжением Губернатора Хабаровского края от 15.06.2009 N 380-р. // Собрание законодательства Хабаровского края. 2009. № 6(83). Ст. 42.

190 Постановление Архангельского обл. Собрания депутатов от 21 июня 2005 года № 182 (ред. от 24.09.2014 года) «О регламенте Архангельского областного Собрания депутатов»// Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов четвертого созыва. 2005. № 4. Ст.21.

69

на предложенную кандидатуру, а затем вопрос о назначении на должность мирового судьи вносится на очередное заседание парламента191;

предусматривается присутствие Председателя Суда, заместителя Председателя Суда для обеспечения возможности задавать вопросы Председателю Суда, заместителю Председателя Суда, кандидату для назначения на должность мирового судьи и высказывать свое мнение по обсуждаемым кандидатурам192;

и др.

Работу комитета могут заменять другие структурные единицы законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В Томской области основная работа по рассмотрению кандидатуры на должность мирового судьи сосредоточена в Совете. При этом рассмотрению кандидатуры на должность мирового судьи предшествует три этапа. Во-первых, документы, представленные в Думу о кандидатуре направляются в органы местного самоуправления и депутатам Думы того избирательного округа, на территорию которого распространяется юрисдикция соответствующего мирового судьи. Указанные лица вправе представить свои мотивированные возражения относительно возможности назначения предложенной кандидатуры (кандидатур) на должность мирового судьи. Во-

вторых, вопрос о кандидатуре рассматривается на расширенном заседании Совета Думы, где учитываются подготовленные доводы органов местного самоуправления. В-третьих, рассмотрение кандидатуры (кандидатур)

передается на собрание Думы193.

Практика Томской области вовлечения органов местного самоуправления в процесс рассмотрения органами законодательной власти кандидатуры на

191 Закон Приморского края от 30 апр. 2002 года № 215-КЗ (ред. от 03.12.2013 года) «О мировых судьях в Приморском крае»: принят Законодательным Собранием Приморского края 18.04.2002 // Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. 2002. № 115. Ст. 28.

192 Постановление Государственного Совета Удмуртской Республики от 25 ноября 2008 года № 183-IV

(ред. от 22.04.2014 года) «О Регламенте Государственного Совета Удмуртской Республики»: Зарегистрировано в Управлении Минюста России по УР 25.10.2010 N RU18000200800517 //Собрание законодательства Удмуртской Республики. 2008. № 20. Ст.12 193 Постановление Законодательной Думы Томской области от 26.07.2012 года № 460 (ред. от 27.03.2014 года )

«О Регламенте Законодательной Думы Томской области»// Официальные ведомости Законодательной Думы Томской области. 2012. № 11(187). Ст. 124.

70