Механизм правового регулирования федеративных отношений. Монография

Российской Федерации и органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Договоры являются основой к подписанию в последующем соглашений по конкретным вопросам, касающимся взаимного сотрудничества в вопросах развития культуры, образования, относящимся к сфере правотворчества и правоприменительной деятельности. Примером такого договора является Соглашение о сотрудничестве в законотворческой деятельности между Законодательным Собранием Оренбургской области и Государственным Собранием - Курултаем Республики Башкортостан79.

Согласно ч.1 раздела 2 Конституции Российской Федерации положения Конституции Российской Федерации доминируют над положениями Федеративного договора. Конституция указывает на верховенство своих положений по отношению к положениям Федеративного договора и соответственно определяет преимущественно конституционный, а не договорный характер разграничения предмета компетенции Российской Федерации. Договоры и соглашения как правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти должны использоваться как дополнительная форма в том случае, если федеральный закон явно недостаточен для урегулирования отношений. Цель договорных отношений состоит в дополнении конституционного разграничения предметов ведения и полномочий. Поэтому ученые заявляют о необходимости заключении эксклюзивных договорных федеративных отношениях80.

Итак, под федеративными отношениями понимают урегулированные нормами права публичные государственные отношения, возникающие между Российской Федерацией и ее субъектами (их органами государственной власти)

79Постановление Законодательного Собрания Оренбургской области от 18.02.2009 года № 2778 «О заключении соглашения о сотрудничестве в законотворческой деятельности между Законодательным Собранием Оренбургской области и Государственным Собранием - Курултаем Республики Башкортостан» (вместе с «Соглашением между Законодательным Собранием Оренбургской области и Государственным Собранием - Курултаем Республики Башкортостан о сотрудничестве в законотворческой деятельности») // Бюллетень Законодательного Собрания Оренбургской области. .2009. (27 заседание, II часть). С. 4.

80Ягудин Ш.Ш. Проблемы договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 12. С. 34 - 37.

31

по поводу разделения государственной власти81, объединяющие субъекты Российской Федерации в федеративное государство. Поэтому они представляются исходными, базовыми в структуре федеративной системы, на основе которых формируются все остальные системные связи и отношения.

Принципы построения федеративных отношений не зафиксированы в непосредственном виде (т.е. в виде каких-то установленных формулировок) в

Конституции Российской Федерации, поэтому перечень их остается открытым.

Существует разные подходы к числу таких принципов, хотя определяются основные.

Федеративные отношения имеют сложносоставной характер и несут в себе содержательный (фактический) аспект помимо формально-юридического понимания. Будучи государственно-правовыми отношениями, федеративные отношения характеризуется публичностью, они носят динамичный характер.

Именно поэтому на практике в нормативно-правовых актах федеративных государств отражены лишь некоторые принципы федеративных отношений.

Вместе с тем, правовое закрепление основ государственного устройства той или иной страны позволяет оценить нормы, регулирующие конституционно-

правовые отношения с точки зрения способов урегулирования взаимоотношений между органами публичной власти.

1.3 Модернизация правовых основ регулирования

федеративных отношений в Российской Федерации

Основой любого взаимодействия является норма права. Нормативное регулирование основ взаимодействия органов государственного управления определяет характер федеративных отношений. Ключевым условием к развитию сбалансированных отношений называют формирование единой системы организации органов государственной власти в субъектах Российской

81 Черепанов В.А. О системной модели федеративного государства//Государственная власть и местное самоуправление». 2006. N 8. С.3.

32

Федерации82. Составным компонентом равенства субъектов федеративных отношений является обеспечение равноправия в полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации в механизме федеративных отношений. Такое равенство в некоторой степени обеспечено Законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Современное развитие российской модели федеративных отношений предполагает динамичную модернизацию законодательства в сфере системной организации органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. Двойственная конституционная модель государственной власти: власти федеральной и власти субъектов Российской Федерации порождает необходимость научных исследований в сфере построения механизма правового регулирования федеративных отношений в России. Развитие правовых основ, регламентирующих построение современных федеративных отношений, позволяет говорить о сужении пределов суверенитета субъектов Российской Федерации.

Жесткая форма структурирования Конституции Российской Федерации не позволяет изменить ее нормы, которые в свое время были направлены на сохранение России в период «парада суверенитета». Поэтому современная модель реализации федеративных отношений подвергнута изменению через российское законодательство. В первую очередь изменяется законодательство, регулирующее системную организацию государственной власти в Российской Федерации. Проявлением суверенности субъектов Российской Федерации стали законы, уточняющие восприятие норм Конституции Российской Федерации в сфере построение новой модели федеративных отношений.

Приняты ключевые изменения в Федеральный закон № 184 – ФЗ по порядку определению статуса и формирования высшего должностного лица

82 Стародубцева И.А. Влияние коллизий на правовую систему России: конституционно-исторический аспект // История государства и права. 2013. № 1. С. 54.

33

субъекта Российской Федерации. В мае 2012 года принят закон83,

возвращающий порядок избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права. Принят Закон84, уточняющий наименование высшего должностного лица: исключена возможность по содержанию слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства -

Президента Российской Федерации. Этот закон называют важным шагом по пути совершенствования государственной терминологии85.

Изменены условия формирования законодательных (представительных)

органов власти. Законом введены ограничения предельной численности состава депутатов регионального парламента. Ставится в зависимость численность депутатов региональных парламента от численности избирателей,

зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации86.

Подвергается активному обсуждению перспектива установления на федеральном уровне условий функционирования депутатов на постоянной профессиональной основе. Данную меру считают эффективной для обеспечения равенства «возможностей в осуществлении деятельности народных избранников в рамках региональных представительных органов»87.

Такое заявляемое требование обосновано в связи с трансформацией современных требований, предъявляемых к депутату, как лицу, замещающему государственную должность субъекта Российской Федерации.

83Федеральный закон от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 2012 № 19 Ст. 2274.

84Федеральный закон от 28 дек.2010 года № 406-ФЗ «О внесении изменения в статью 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ.2011. №1. Ст. 18.

85Чиркин В.Е. Слово о конституционной терминологии // Журнал российского права. 2013. N 12. С. 13 - 19.

86Федеральный закон от 05 апр.2010 года № 42-ФЗ «О внесении изменений в статью 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с установлением требований к числу депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 2010, № 15. Ст. 1738.

87Кальяк А.М. Условия осуществления деятельности депутатами законодательных (представительных) органов субъектов РФ в правовых позициях Конституционного Суда РФ // Российский юридический журнал. 2014. N 2. С. 44.

34

Требования, предъявляемые к депутатам, различаются по основаниям осуществления полномочия на непрофессиональной основе и непрофессиональной основе. Депутат является лицом, занимающим государственную должность органа государственной власти. По Указу Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 года должность депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации включена в Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации88. Статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации характеризуется правовым статусом должностного лица, замещающего должность в органе государственной власти субъекта Российской Федерации.

Для осуществления полномочий депутата, как представителя коллегиального государственного органа – участника федеративных отношений, необходимо урегулировать его правовой статус. Региональный парламентарий должен соответствовать требованиям, предъявляемым к должностному лицу органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Государственную должность определяют как обязательный элемент организационно-должностной структуры государственного органа, с

регламентированным объемом обязанностей, полномочий, прав и ответственности, квалификационных требований к замещению должности,

правоограничений, обусловленных социальной сущностью и социальным предназначением организации и функционирования государственного органа89.

Законодательное закрепление правового статуса депутатов важно для обеспечения эффективного представительства интересов избирателей90.

Население должно иметь представление о категории должностного лица,

88Указ Президента РФ от 04 декабря 2009 года № 1381 «О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. 2009. № 49 (II ч.). Ст. 5921.

89Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / Н.И.Воробьев [и др.]. Электрон. текстовые данные: Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2011. [сайт]. URL: http://www.iprbookshop.ru/3149. ЭБС «IPRbooks», по паролю (дата обращения:

25.09.2014).

90Садовникова Г.Д. Представительная демократия: от идеи к реализации / Г.Д.Садовникова. - М., издательство гуманитарной литературы, 2008. – С.165.

35

которое оно избирает. Поэтому требования, предъявляемые к депутату законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации как лицу, занимающему государственную должность,

должны быть четко регламентированы.

Порядок регламентации государственных должностей в субъектах Российской Федерации устанавливается Конституциями/Уставами регионов.

Основные законы субъектов указывают на государственные должности субъекта Российской Федерации. Установление парламентариев в качестве лиц,

занимающих государственные должности в субъектах Российской Федерации,

осуществляется в законах регионов. Требования к депутату, как должностному лицу, устанавливаются в законах о государственных должностях.

Правовые нормы, устанавливающие правовой статус региональных депутатов должны содержать одинаковые установки для депутатов вне зависимости от условий занятия государственной должности (на профессиональной или не на профессиональной основе). Депутаты являются авторами законопроектов, они реализуют свою парламентскую деятельность в рамках собственного видения. Избирателям небезразлична личность кандидата в депутаты.

Законодательство Российской Федерации не регламентирует особые требования к личности депутата, характеризующего способность к законотворческой деятельности. Положение депутата усложнено избирательной системой партийного представительства. При применении пропорциональной избирательной системы выбор избирателя обосновывается не личностью кандидата, а авторитетом партии, от которой он выдвигается91.

При пропорциональной системе требования к характеристике личности депутата выдвигаются политической партией, основные направления которой определяются ее уставом и программой92. Основные требования к члену партии определены в федеральном законодательстве: гражданство; дееспособность;

91Макарцев А.А. Подписной лист как средство реализации пассивного избирательного права: проблемы формы и содержания / А.А.Макарцев // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 1. С. 28.

92О политических партиях: федеральный закон от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ (ред. от 28.06.2014 года) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.

36

запрет иностранных лиц и лиц без гражданства; активное участие в осуществлении идеологии партии; запрет ограничений по признакам профессиональной, социальной, расовой, национальной или религиозной принадлежности, а также в зависимости от пола, происхождения,

имущественного положения, места жительства (ст. 23 ФЗ «О политических партиях»). Таким образом, к депутату, как представителю от политической партии, система требований расширяется основными требованиями члена политической партии. Требования партии отражается на правовом статусе депутата, как личности.

Закон «Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» содержит запрет выхода депутата из фракции под угрозой прекращения мандата. Поэтому устанавливается сильная зависимость депутатов от партий, их превращение, в их крепостных93. Таким образом, идея закрепление единообразного порядка формирования законодательных (представительных) органов власти в субъектах Российской Федерации является перспективной.

Развитие конституционно-правовых основ регулирования федеративных отношений ведет к расширению практики унификации таких норм. Единство означает, что на всех уровнях осуществления власть государства обладает одинаковыми сущностью, формами и методами деятельности94. Такое единство должно сочетаться с расширением полномочий субъектов Российской Федерации в сфере организации вопросов деятельности по предметам собственного ведения. Регламентация статуса депутатов имеет ключевое значение в гармонизации федеративных отношений, поскольку от этих лиц зависит нормативное регулирование всех правоотношений через процесс законотворчества.

93 Алебастрова И.А. Фракционная организация парламента в свете демократических стандартов выборов/ И.А.Алебастрова // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 6. С. 75.

94 Андриченко Л.В., Юртаева Е.А. Конституционные основы российского федерализма // Журнал российского права. 2013. N 6. С.11.

37

Глава 2. Механизмы регламентации федеративных отношений

2.1Законодательная власть как орган контроля

вфедеративных отношениях

Практика федеративного строительства в каждом государстве имеет свои уникальные особенности, обусловливающиеся историческими, национальными,

экономическими, социальными, культурными и иными параметрами,

предопределяющими потребность использования наиболее подходящих для этого способов и форм95. Российская Федерация является правовым государством. На законодательную власть возлагается основная деятельность по формированию нормативной основы регулирования федеративных отношений. Конституция Российской Федерации учреждает право субъектов России на принятие собственного законодательства. Это конституционное положение является гарантией осуществления законодательной власти в субъектах Российской Федерации.

Основной функцией законодательной (представительной) власти является законотворчество. Осуществление в Российской Федерации законодательной

(представительной) власти означает право по установлению правил,

определяющих основы общественно значимого поведения и деятельности физических и юридических лиц, граждан, должностных лиц, органов и учреждений государства, общественных объединений96.

Современный статус парламентов в Российской Федерации позволяет выявить динамику в контрольных полномочиях регионального парламента97.

На парламент возлагается функция контроля, или право контролировать исполнение законов, что является обязательным элементом законодательной власти98. Функция контроля должна рассматриваться в рамках реализации

95 Ирхин И.В. Концепция федерализма и практика ее воплощения в современном мире // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 3. С. 51 - 55.

96Чиркин В.Е. Государствоведение. М.: Юристъ, 2000. С. 260.

97 Ишеков К.А. Некоторые направления парламентского контроля: уровень субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 5. С. 60 - 63.

98См.: Гранкин И.В. Основные признаки законодательных органов//Конституционное и муниципальное право. 2007. N 5. С.19.

38

главного элемента механизма федеративных отношений – системы сдержек и противовесов. Этот механизм устанавливается между ветвями власти:

законодательной, исполнительной и судебной. В случае наделения функцией контроля на законодательную власть, употребляется термин парламент, а не законодательный орган.

Сформировано утверждение, что парламент – это орган власти,

осуществляющий законодательную функцию. Действительно, Конституция Российской Федерации установила, что парламентом является представительный и законодательный орган - Федеральное Собрание Российской Федерации. Таким образом, Конституция в термине парламент объединяет оба понятия: законодательный и представительный орган.

В связи с отсутствием единообразного понимания концепции парламента,

необходимо: определить соотношение категорий «парламент»,

«законодательная власть» и «представительная власть» с точки зрения правовой регламентации; установить необходимость применения термина

«парламент» к органам представительной или законодательной власти в России; определить общую концепцию правовой категории «парламент».

Обратимся к определениям термина «парламент», указанных в словарях.

Общее понимание термина «парламент» сводится к органу законодательной или представительной власти, осуществляемой в государствах, деятельность которых определяется его функциями99100101. Ключевой функцией парламента является то, что этот орган должен «объединять народ и представлять его интересы»102. Такое понимание парламента объединяет термины: «парламент»,

«законодательная власть» и «представительная власть», неразрывно связаны между собой. Исходя из общих определений понятия «парламент»

99Толковый словарь живого великорусского языка В. И. Даля под ред. И. А. Бодуэна де Куртенэ: Издательство: АСТ, Вече, ЭТС , 1998 г. – 1100с.

100Толковый словарь русского языка С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой : Издательство: ИТИ Технологии, 2010. -

944с.:

101Электронные словари: Электронный ресурс : dic.academic.ru. – 11.01.2014 г.

102Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. курс. 2-е изд., перераб. и доп.: В 2 т. Т. 2. М.: Юристъ, 2006. С. 385.

39

законодательная власть и представительная власть являются составными компонентами рассматриваемого понятия.

Раскроем подробно понимание термина «парламент» и выявим признаки данного понятия.

Во-первых. Парламент – это орган коллегиальный.

Такой признак не вызывает сомнения в качестве обязательной характеристики категории «парламент». Парламент подвержен внутренней организации и структурированию, которая может быть осуществлена при условии множественности представителей. Так, Федеральное Собрание Российской Федерации состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Каждая из палат являются совокупностью создаваемых комитетов или комиссий, которые состоят из определенного числа депутатов

(членов). Молодежные парламенты, создаваемые на федеральном уровне: при Государственной Думе, на региональном уровне: при законодательном

(представительном) органе власти субъекта Российской Федерации, на уровне местного самоуправления: при представительном органе, являются коллегиальными органами из числа членов, объединяемых в комиссии

(комитеты).

Во-вторых. Парламент – это орган государства.

Орган государства – это образованное в установленном порядке публично-правовое лицо, наделенное государственно-властными полномочиями организационно-распорядительного характера по выполнению задач и функций государства (или субъектов федеративного государства)103.

Применение к понятию «парламент» обязательной характеристики как органа государства является не всегда верным.

Действительно, Федеральное Собрание Российской Федерации является государственным органом законодательной власти. Не все парламенты подпадают под эту обязательную характеристику. Молодежный парламент не

103 Воробьев Н.И., Галкин В.А., Мокеев М.М., Осипова И.Н., Юдина А.Б. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»/ Воробьев Н.И., Галкин В.А., Мокеев М.М., Осипова И.Н., Юдина А.Б.// СПС «Гарант», 2012.

40