Механизм правового регулирования федеративных отношений. Монография

направлений деятельности, относящихся к исключительному решению соответствующим уровнем публичной власти18.

В предмет ведения включается и компетенция, и полномочия. От предмета ведения следует отличать «компетенцию» органа государственной власти, под которой понимается совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения19, тогда как полномочия органа государственной власти - это его права и обязанности в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.

Понятие «полномочия» является практическим (а не теоретическим)

проявлением «компетенции», как отношения властвующего к отведенной ему области - «предмету ведения». Компетенция государственного органа – это совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения.

Таким образом, компетенция государственного органа раскрывается через два составляющих элемента: предмет ведения и полномочия202122. В данном смысле

«предмет ведения» рассматривается как элемент «компетенции» в

совокупности с «полномочиями». Под разграничением предметов ведения и полномочий следует понимать разграничение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации. Разграничение компетенции определяется уровнем власти, на котором наиболее эффективно, быстро, полно, с учетом местных особенностей и интересов всего населения Российской Федерации могут быть решены те или иные задачи.

Пределы компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Конституция России содержит исчерпывающий

18 Плотникова Г.Н. Становление и развитие института совместного ведения в Российском государстве // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 10. С. 31.

19 Штурнев А.Е. Понятие, принципы и виды нормотворческой компетенции. // Сибирский юридический вестник. 1998. №2. С.74.

20Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М.,1986. С.23-31.

21Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С.253255.

22Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1996. С.85-86.

11

перечень вопросов, входящих в компетенцию органов государственной власти Российской Федерации. К исключительному ведению Российской Федерации относятся только те полномочия, которые необходимы для реализации Российской Федерацией своих суверенных прав как единого целостного государства, субъекта международного права, для обеспечения суверенитета и независимости государства, охраны прав и свобод человека и гражданина.

По Конституции Российской Федерации федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляется возможность передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам (ч. 2, 3 ст. 78). Такая передача оформляется соглашением органов исполнительной власти двух уровней, пределы такого договорного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий, а также основания и порядок заключения соглашений установлены Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее Закон №

184-ФЗ)23. Наличие в Конституции Российской Федерации возможности взаимно передавать осуществление полномочий позволяет говорить лишь о передаче полномочий в отношении предметов ведения, а не об изъятии этих предметов из ведения Российской Федерации или из ведения субъектов Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации устанавливаются основания к реализации части полномочий Российской Федерация только совместно с субъектами Российской Федерации. Это вопросы природопользования, охраны окружающей среды, воспитания, образования, науки, культуры, социальной защиты и др. Разграничение компетенции федеральных и региональных государственных органов власти происходит с учетом экономических,

23 Федеральный закон от 06 окт.1999 года № 184-ФЗ (ред. от 21.07.2014 года) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ.1999. № 42. Ст. 5005.

12

политических, национальных и других важных особенностей регионов. Такие полномочия не могут осуществляться исключительно федеральными государственными органами или только государственными органами власти субъектов, для их реализации необходимы объединение полномочий всех государственных органов.

Составным компонентом в механизме правового регулирования является правовые гарантии и ограничения. Правовым средством по регламентации федеративных отношений, особенно в сфере вторжения государственных органов субъектов Российской Федерации в предметы ведения федерального уровня власти, является деятельность Конституционного Суда Российской Федерации. Гарантии о рассмотрении споров по разграничению пределов самостоятельности между субъектами федеративных отношений предусмотрены ч.3 ст. 125 Конституции Российской Федерации и нормами Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ч. 1 ст. 3, ст. ст. 84, 85, 92, 9324).

Гарантии в федеративных отношениях установлены в определении пределов самостоятельности субъектов федеративных отношений. Основные гарантии провозглашаются в Конституции Российской Федерации исходя из федеративной природы устройства государства (ст.ст. 10,11 Конституции Российской Федерации). Полномочия органа государственной власти должны быть согласованы с пределами правового регулирования федеративных отношений. Компетенция органа государственной власти должна быть четко регламентирована в рамках предмета их ведения. Разграничение полномочий в Российской Федерации осуществляется соответствии с Конституцией: между законодательными, исполнительными, судебными органами и властью Президента Российской Федерации.

ВКонституции Российской Федерации закреплены предметы

совместного ведения Федерации и ее субъектов, но не осуществляется

24 Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ (ред. от 04 июня 2014 года) «О Конституционном Суде Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

13

разграничение полномочий в конкретных сферах. Одновременно с наличием объемного перечня предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Конституцией Российской Федерации не предусмотрен механизм его реализации. Механизм правовой регламентации федеративных отношений является основным проблемным, даже конфликтным моментом в регулировании федеративных отношений.

Полномочия, как один из элементов системы механизма правового регулирования федеративных отношений, называют «ориентиром для формирования органов государственной власти в Российской Федерации»25.

Следует согласиться с учеными, которые считают, что круг полномочий определяет элемент правового статуса любого органа публичной власти26.

Полномочия органа неразрывно связаны с предметами ведения. Предметы ведения устанавливаются в нормах права. Нормы права должны быть адаптированы под орган государственной власти соответствующего уровня управления и ориентированы на компетенцию соответствующего органа.

Нормы права устанавливают функции государственных органов власти.

Законотворческой функцией в Российской Федерации наделены парламенты:

Федеральное Собрание Российской Федерации и законодательные

(представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Следовательно, основная нагрузка по регламентации федеративных отношений должна быть возложена именно на законодательные органы государственной власти. Вместе с тем, Конституция Российской Федерации не называет федеральные законы в качестве актов, разграничивающих полномочия. Конституционный Суд Российской Федерации, как орган государственного контроля, определяет федеральный закон в качестве

25 Овсепян Ж.И. Законодательные полномочия и интересы субъектов Российской Федерации: к вопросу об обеспечении реализации конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ. К 20-летию Конституции РФ 1993 года // Журнал конституционного правосудия. 2014. N 1. С. 24.

26 Белоусова Е.В. О соотношении категорий «компетенция», «полномочия» и «предметы ведения» в системе местного самоуправления // Административное и муниципальное право. 2013. № 2. С. 124-131.

14

источника разграничения компетенции в России27. Конституционный Суд Российской Федерации указывает и на другие органы государственной власти, которые вправе осуществлять правовое регулирование по предметам ведения ст.ст. 71,72,73 Конституции Российской Федерации. Указывается на возможность издания не только законов, но и иных федеральных нормативных правовых актов.

Основные ориентиры по разграничению полномочий между органами государственной власти содержатся в Законе № 184-ФЗ. Пределам компетенции органов государственной власти посвящены многие нормы российского законодательства. Конституция Российской Федерации устанавливает вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Законодатель разграничивает полномочия в данной сфере среди органов государственной власти. Так, на законодательном уровне к полномочиям Правительству Российской Федерации определена сфера регулирования государственной поддержки инновационной деятельности28.

Распределены полномочия между Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Прокуратурой Российской Федерации по оказанию бесплатной юридической помощи29.

Проблема разграничения компетенции законодательной и исполнительной ветвей власти в сфере нормотворчества является слабо разработанной во многих сферах жизнедеятельности общества, особенно в вопросах экологии30. Механизм правового регулирования федеративных отношений является важным институтом исследования, который будет всегда обсуждаться в науке. В качестве одного из пути решения проблем по разграничению полномочий между органами государственной власти

27 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 09.01.1998 года N 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного Кодекса Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации.1998. N 3. Ст. 429.

28 Федеральный закон от 23 авг. 1996 года № 127-ФЗ (ред. от 02.11.2013 года) «О науке и государственной научно-технической политике» // Собрание законодательства РФ.1996. № 35. Ст. 4137.

29Федеральный закон от 21 нояб. 2011 года № 324-ФЗ (ред. от 28 дек.2013 года) «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ.2011. № 48. Ст. 6725.

30Муртазалиев А.М. Конституционные принципы правового государства как основа для развития экологического права и практики в сфере охраны окружающей среды.// Экологическое право. 2009. № 4. С. 14-

15

возникают предложения о необходимости возродить основы законодательства как вид федерального закона, осуществляющего рамочное правовое регулирование по предметам совместного ведения31. Для эффективного функционирования органов власти необходимо рассмотреть данное предложение в качестве перспективного.

1.2 Теоретико-правовые основы федеративных отношений

Составным ключевым элементом механизма правового регулирования федеративных отношений является содержание правоотношений. Для определения сущности механизма регулирования федеративных отношений необходимо раскрыть содержание понятия «федеративные отношения».

Реализация механизма федеративных отношений базируется на теоретических принципах федерализма. Активное развитие исследований федерализма с момента создания современного федеративного государства позволило сформировать теоретические и конституционные модели понятия федерализма. Механизм федеративных отношений реализуется посредством сформированных принципов. Базовым концептуальным принципом механизма реализации федеративных отношений является принципы, провозглашенные теоретической концепцией «федерализм».

Сущность федерализма заключается одновременно в объединении частей целого и сохранении их автономии. Это определение сформулировано Р.Уоттсом, которое помогает объяснить многоаспектную природу федерализма.

Во-первых, федерализм (или его элементы) может присутствовать в государствах, которые с правовой точки зрения не являются федеративными

(например, Испания – унитарное децентрализованное государство). Во-вторых,

акцентируется территориальный аспект федерализма (региональное самоуправление в пределах большого политического союза). В-третьих,

федерализм является не только дескриптивным или позитивным термином, но

31 Черепанов В.А. О проекте Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» // Журнал российского права. 2014. N 3. С. 105 - 111.

16

и нормативным. Он связан с установлением условий соединения частей

(многообразие) в единое целое (единство). Отсюда и формула федерализма e pluribus Unum (единство в многообразии).

Федерализм в переводе с латиницы (foederatio) означает союз,

объединение. Словарь определяет федерализм как форму государственного устройства, «форма государственности»32, в основе которой лежат объединяющие конструктивные элементы. Раскрываются эти элементы у разных авторов не однозначно.

Федерализм рассматривается как принцип, теория, идеология,

выражающаяся в конструировании общественных отношений на основе децентрализации, учета интересов всех сторон этих отношений33. Такой же концепции склонны П. Прудон34, М.А. Бакунин35. Федерализм российскими учеными рассматривается его как демократический механизм регулирования отношений между народами, национальными сообществами внутри одного государства по формированию общих и защите собственных интересов36.

Как правовая категория «федерализм» проявлен через принцип построения не только государственного устройства, но и государственно-

правовых, или федеративных отношений внутри государства, основанных на децентрализации и самоуправлении, независимо от формы политико-

территориального устройства государства. Федерализм обозначает определенный характер взаимоотношений между государством и его составными частями, а также органами государственной власти различных территориальных уровней. В данном смысле из требований федерализма вытекает необходимость нормативного, конституционного закрепления предметов ведения, в рамках которых органы государственной власти осуществляют полномочия. Четкое закрепление конституционных механизмов

32Федерализм: Энциклопедический словарь. - М: Инфра - М., 1997. - С. 244.

33Чиркин В.Е. Территория и организация федеративного государства // Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. - М.: Юристъ, 2001. С. 28.

34См.: Ященко А. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. - Юрьев: Типография К. Маттисена, 1912. С. 474.

35Бакунин М.А. Федерализм, социализм и антитеологизм. // Бакунин М.А. Философия. Социология. Политика. -

М.: Наука, 1989. С. 11.

36См.: Абдулатипов Р.Г. О федеративной и национальной политике Российского государства. - М.: 1995. С. 57.

17

предотвращают споры о компетенции между центральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации.

Федерализм как форма государственного устройства смешивается с теоретическим понятием «федерация». Федерализм может совпадать с федеративной формой государственного устройства, но это не обязательный признак, поскольку «федерализм... может существовать без федерации, но невозможно существование федерации без федерализма»37. Федерация — это простой термин, который означает сложное государство, состоящее из государств-членов или государственных образований (субъектов Российской Федерации). Понятие «федерация» рассматривается в конституционном праве не только как федеративное государство, но и как форма политико-

территориального устройства государства. Не следует сводить федеративную форму устройства государства лишь к указанному признаку федерации.

Федерация как правовое понятие есть не только государство, но и форма его устройства, характеризующаяся совокупностью признаков.

На этапе провозглашения в России федерализма определялись составные его элементы:

определение государственности как федеративной;

осуществление государственной власти на основе договорного или договорно-конституционного распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

самостоятельность субъектов федеративных отношений в осуществлении принадлежащих им полномочий;

формальное равноправие субъектов Российской Федерации относительно к федеральным органам государственной власти;

право участников федеративных отношений на двустороннее регулирование государственно-властных полномочий;

37 Гоптарева И.Б. Политический анализ концепции федерализма. - Оренбург: ИПК «Южный Урал». 2002. С.1415.

18

право выбора субъектом Федерации формы своей политической организации;

системообразующее единство и неразрывная связь субъектов Российской Федерации;

обязанность субъектов Российской Федерации сохранять целостность

ееисторически сложившейся территории;

непреложность права исключительно федерации вступать в более крупные союзы;

невозможность для субъектов Российской Федерации вступать в какие-

либо государственные союзы за ее пределами38.

В процессе исследования федеративных отношений федерализм был дополнен сущностными признаками и базовыми принципами. Оптимальной модели содержания признаков федерализма нет. Анализ содержаний исследований в данной сфере конституционного института позволяет выделить главные теоретические признаки федерализма:

1.разделение полномочий между федеральным центром и регионами (субъектами)39;

2.бикамерализм40 - где одна палата должна представлять общенациональные (федеральные) интересы, а другая – интересы федеративных единиц;

3.наличие письменной федеральной конституции - конституция является федеральной при условиях: два уровня правительства управляют единой территорией и единой федеральной нацией, каждый из этих уровней имеет одну область автономного действия, конституция хотя бы в виде принципа-

декларации обеспечивает автономию правительства каждой федеративной единицы41;

38Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М: Республика, 1994. С.20.

39Кеня И.А. Институт местного самоуправления с позиции оптимального соотношения федерального и регионального правового регулирования // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 7. С. 14.

40Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник для вузов. 17-е изд., испр. и доп. М.: Статут, 2013. - С 47.

41Riker, W H. Federalism - Origin, Operation, Significance. Boston and Toronto, Little, Brown & Company, 1964.

С.11.

19

4.закрепление в основных документах национальных начал в полинациональных федерациях42;

5.наличие особого порядка, специально регламентированного способа установления правотворческой компетенции органов власти субъектов43;

6.гетерогенное общество, социальное взаимодействие, согласованные действия, гражданское общество и федеративную политическую культуру44;

7.право всех федеративных единиц на внесение изменений в федеральную конституцию, но в то же время признание самостоятельное формирование субъектами Федерации своих органов государственной власти45;

8.принцип автономии - заключается в том, что федеральная конституция фиксирует компетенцию федерального центра и уточняет, что все, что не является его компетенцией, составляет компетенцию субфедеральных органов власти46;

9.право вето меньшинства47.

Конституция Российской Федерации учреждает федерализм и предполагает дальнейшее его конкретизацию в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Принципы федерализма должны закрепляться в форме нормативного регулирования комплексных многоуровневых отношений, возникающих в различных сферах жизнедеятельности людей. Конституция Российской Федерации имеет

«высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации» (ч. 1 ст. 15). Поэтому большое значение получают основные конституционно-правовые принципы федерализма:

42 Родионова А.К. Организационные и функциональные признаки федерализма // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 1. С. 24.

43Липатов Э.Г. Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества / под ред. В.В. Володина. Саратов: Изд-во Саратовского университета, 2009. С.37.

44Родионова А.К. Организационные и функциональные признаки федерализма // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 1. С. 23.

45Стародубцева И.А.Коллизии в регулировании организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации// Конституционное и муниципальное право. 2007. № 12. С.29.

46Бутенко А.В. К вопросу о современной модели российского федерализма // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 10. С. 26.

47Лейпхарт А. Со-общественная демократия //Полис, 1992, №3. С.86.

20