Механизм правового регулирования федеративных отношений. Монография

Большая доля деятельности по контролю над Правительством Российской Федерации осуществляется именно Государственной Думой. Закон не указывает на контрольные функции Совета Федерации в отдельности. Закон не устанавливает закрепление в чистом виде «парламентского контроля» как конституционно – правовой установке по совместной деятельности контроля обоих палат над деятельностью органов государственной власти.

Таким образом, следует в действительности говорить о функции контроля, которой наделяется отдельная палата Федерального Собрания, а не о функции контроля всего федерального парламента. При реализации контроля парламентом следует говорить о контроле структурной единицы парламента (палаты, комитета, депутата и пр.), а не о контроле «законодательным органом» над исполнительным органом власти. Необходимо обратить внимание законодателя к условиям применения термина «парламент» в законодательстве.

В субъектах Российской Федерации законодательный орган парламентом не называется. Как субъект федеративных отношений формируется и функционирует на основе принципов федерализма. В соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и Федеральным законом от 06.10.1999 года № 184-ФЗ формирование законодательных (представительных) органов осуществляется на основе принципа самостоятельности.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации состоит из депутатов, избираемых гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта Российской Федерации. Условия осуществления депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации депутатской деятельности, а также численность депутатов в законодательном органе субъектов устанавливаются конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации в рамках численности жителей, определенных законом № 184-ФЗ.

Депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно определяют

51

внутреннюю структуру регионального парламента: вправе избирать из своего состава Председателя, заместителя Председателя и секретаря легислативного органа, самостоятельно структурировать собственный аппарат. Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с п. 2 ст. 14, п. 6 ст. 18 Закона № 184-ФЗ года устанавливается с учетом исторических, национальных и иных традиций его субъекта.

Законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации обладает самостоятельностью и независимостью от других ветвей власти в области финансовой и материально-технической обособленности.

Расходы на обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации предусматриваются в бюджете субъекта отдельно от других расходов. Право управления и распоряжения указанными средствами принадлежит самому региональному парламенту.

Финансовая независимость регионального парламента обуславливается предоставлением материальных гарантий депутатской деятельности. Материальная составляющая депутатов региональных парламентов неоднородна, устанавливается законами субъектов Российской Федерации исходя из собственных нужд. Основными гарантиями депутата регионального парламента являются:

денежное содержание депутата, его право на бесплатный проезд125;

страхование жизни и здоровья депутата126;

на возмещение расходов, связанных с осуществлением депутатской деятельности127;

125Закон Оренбургской области от 08 июня 1998 года № 47/6-ОЗ (ред. от 03.10.2014 года) «О статусе депутата Законодательного Собрания Оренбургской области» // Южный Урал от 3 авг. 2001 года, С. 2 - 3.

126Областной закон Ленинградской области от 24 апр. 2007 год № 62-оз (ред. от 02.07.2014 года) «О статусе депутата Законодательного собрания Ленинградской области» (принят ЗС ЛО 11.04.2007)// Вести. 2007.№ 85. С

127Закон Хабаровского края от 27 нояб.1996 года № 86 (ред. от 25.06.2014 года) «О статусе депутата Законодательной Думы Хабаровского края» (с изм. и доп., вступающими в силу с 19.09.2014 года)// Приамурские ведомости. 1997. № 11-12. С 21.

52

наем жилого помещения и дополнительные расходы, связанные с проживанием вне места постоянного жительства (суточные)128;

оплачиваемый ежегодный отпуск129;

средства на оплату помощников депутата130;

обеспечение портативным персональным компьютером с возможностью использования электронной почты и доступа в сеть Интернет131.

Функция контроля в региональных парламентах осуществляется в рамках установленных законодательством Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации полномочий. Распространенными видами контроля законодательной власти называют контроль над исполнением законов132, или правовой мониторинг133.

В субъектах Российской Федерации приняты специализированные законы о парламентском контроле. Таким образом, в региональных законах применяется термин «парламент» в отношении контрольной функции законодательной власти. Указываются различные формы парламентского контроля. Так, в Волгоградской области в законе о парламентском контроле134

контроль называется парламентским, а функция контроля возлагается на Волгоградскую областную Думу. По Уставу Волгоградская областная Дума учреждается законодательным и представительным органом государственной

128Закон Архангельской области от 29 нояб.1995 года № 22-18-ОЗ (ред. от 26.09.2014 года) «О статусе депутата Архангельского областного Собрания депутатов» (принят Архангельским областным Собранием депутатов 29.11.1995 года) // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов. 1995. №9. С. 1-2

129Закон Алтайского края от 4 дек. 2000 года № 76-ЗС (ред. от 31.12.2013 года) «О статусе депутата Алтайского краевого Законодательного Собрания»(принят АКСНД 30.11.2000 года) // Сборник законодательства Алтайского края. 2000. № 56, ч. 1.С . 16.

130Закон Пензенской обл. от 28 июня 2005 года № 829-ЗПО (ред. от 04.07.2014 года) «О статусе депутата Законодательного Собрания Пензенской области» (принят ЗС Пензенской обл. 24.06.2005года ) // Пензенские губернские ведомости. 2005. № 16.С. 108.

131Закон Калужской области от 28 марта 2011 года № 124-ОЗ (ред. от 25.10.2013 года) «О статусе депутата Законодательного Собрания Калужской области» (принят постановлением Законодательного Собрания Калужской области от 17.03.2011 года № 263) // Весть. 2011. № 117-119. С. 14.

132Чертков, А.Н. и Азаров, Д.В. Правовое регулирование регионального парламентского контроля, осуществляемое субъектами Российской Федерации/ А.Н. Чертков и Д.В.Азаров // Адвокат. 2014. № 1. С. 59.

133Чертков, А.Н. Цели, принципы парламентского контроля и специфика их реализации в субъектах Российской Федерации / А.Н. Чертков // Законодательство и экономика. 2013. № 8. С.5-14.

134Закон Волгоградской области от 20 дек.2013 года № 176-ОД (ред. от 09.04.2014 года) «О парламентском контроле» : принят Волгоградской областной Думой 12.12.2013 года // Волгоградская правда. 2013. № 244. Ст.

53

власти субъекта Российской Федерации, а не парламентом135. Парламентом в Волгоградской области называется Молодежный парламент Волгоградской области136. Таким образом, терминология законов не соответствует фактическому применению терминов в законах.

Законами субъектов Российской Федерации вводятся формы контроля,

которыми в действительности не являются парламентскими. Так, закон Волгоградской области о парламентском контроле вводит форму контроля -

проведение публичных (депутатских) слушаний. Термин публичные

(депутатские) слушания применяется в практике представительных органов местного самоуправления в качестве формы участия населения в местном самоуправлении. В теории конституционного и муниципального права указывается, что понятия публичные и депутатские слушания не равнозначны137. Таким образом, вопрос применения публичных (депутатских)

слушаний к форме парламентского контроля регионального парламента является дискуссионным.

Более четко сформулированы контрольные полномочия законодательного органа в Карачаево-Черкесской Республике. Законодательный орган в данном субъекте в Конституции называется Парламентом138. Закон Карачаево-

Черкесской Республики о наделении контрольными полномочиями называется не парламентским контролем, а контрольными функциями139. В Свердловской области полномочиями по контролю наделяется Законодательное Собрание Свердловской области и в законе контрольные полномочия получают название

135Устав Волгоградской области от 24 фев.2012 года № 1-ОД (ред. от 23.10.2014 года): принят Волгоградской областной Думой 14.02.2012// Волгоградская правда. 2012. № 35. Ст. 20.

136Закон Волгоградской области от 7 авг.2014 года № 125-ОД «О Молодежном парламенте Волгоградской области»: принят Волгоградской областной Думой 28.07.2014 года // Волгоградская правда. 2014. №147. Ст. 13.

137Бабичев, А.Г. и др. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / А.Г. Бабичев, П.П. Беликов, С.Ю. Зюзин и др.; под ред. А.Г. Бабичева, С.Ю. Наумова. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2010. – С. 107.

138Конституция Карачаево-Черкесской Республики : принята Народным Собранием КЧР 5 марта 1996 года) (ред. от 27.12.2013 года) // Сборник Законов и Постановлений КЧР 1995-1999 гг.Часть I.

139Закон Карачаево-Черкесской Республики от 9 окт.1998 года № 479-XXII (ред. от 13.11.2006 года) «О контрольных Функциях Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики в сфере бюджета и финансов» : принят Народным Собранием (Парламентом) КЧР 9 окт.1998 года // Сборник Законов и Постановлений КЧР 1995-1999 гг. Часть I.

54

«контрольных мероприятий»140. Во Владимирской области141, Кировской области142, Тверской области143 контрольные полномочия названы

«контрольной деятельностью».

Контрольная функция законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации закрепляется в Конституциях и уставах, которые дублируют положения п. 4 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и

исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Это полномочия по соблюдению и исполнению законов субъекта Российской Федерации; контроль над исполнением регионального бюджета,

контроль над исполнением бюджетов региональных территориальных государственных внебюджетных фондов; контроль над соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Федерации;

контроль по реализации программ социально-экономического развития.

Аналогичные полномочия прописываются в регламентах региональных парламентов144.

Законы субъектов Российской Федерации дополняют формы контроля законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации следующими полномочиями:

согласование назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в

140 Закон Свердловской области от 19 фев2010 года № 1-ОЗ (ред. от 17.10.2013 года) «О контрольных полномочиях Законодательного Собрания Свердловской области» : принят Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области 26.01.2010 года //Собрание законодательства Свердловской области. 2010. № 2 (2010). Ст. 83.

141 Закон Владимирской области от 5 ноября 2009 года № 145-ОЗ (ред. от 06.06.2014 года) «О контрольной деятельности Законодательного Собрания Владимирской области» : принят постановлением ЗС Владимирской области от 28.10.2009 года № 309 // Владимирские ведомости. 2009. № 269. Ст. 11.

142 Закон Кировской области от 26 фев.2013 года № 262-ЗО (ред. от 09.12.2013 года) «О контрольной деятельности Законодательного Собрания Кировской области» : принят постановлением Законодательного Собрания Кировской области от 14.02.2013 года № 21/39// Сборник основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области. 2013. № 2(146). Ст. 5179.

143 Закон Тверской области от 2 июля 2014 года № 52-ЗО «О контрольной деятельности Законодательного Собрания Тверской области» : принят Законодательным Собранием Тверской области 25.06.2014 года // Тверские ведомости. 2014. № 27 . Ст.4.

144 Постановление ЗС Краснодарского края от 25 мая 2011 год № 2572-П (ред. от 22.01.2014 года) «О Регламенте Законодательного Собрания Краснодарского края»// Информационный бюллетень ЗС КК. 2011. № 43(173). Ст. 10.

55

случаях, предусмотренных федеральным законодательством (в Волгоградской

области);

рассмотрение вопроса о выражении недоверия высшему должностному лицу (в Волгоградской области и в Кировской области);

осуществление взаимодействия с контрольно-счетной палатой,

уполномоченным по правам человека, уполномоченным по правам ребенка,

Избирательной комиссией (в Волгоградской области);

контроль по исполнению договоров, заключенных от имени области как субъекта Российской Федерации (в Вологодской области145);

проведение «правительственных часов» (в Кировской области, в

Тверской области);

согласование назначения кандидатур на должности заместителей и первого заместителя Председателя органа исполнительной власти,

руководителей финансового органа и органа по управлению государственной собственностью, уполномоченного по защите прав предпринимателей,

назначение Уполномоченного по правам человека, Уполномоченного по правам ребенка (в Кировской области);

и пр.

Законодательная власть в Российской Федерации осуществляет контрольные полномочия. Порядок осуществления таких полномочий требует адекватного обновления терминологии. Исходя из положения ст. 10

Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную,

исполнительную и судебную. Парламентская власть в Конституции Российской Федерации не указывается. Поэтому правовая регламентация контрольной деятельности законодательных органов в Российской Федерации должна иметь единообразную формулировку и четкие пределы.

145 Закон Вологодской области от 5 июня 2007 года № 1607-ОЗ (ред. от 25 окт. 2012 года) «О контрольных полномочиях Законодательного Собрания Вологодской области»: принят Постановлением ЗС Вологодской области от 30.05.2007 года № 375// Законодательство Вологодской области. 2007. № 3 (часть 1). Ст. 68.

56

2.2 Судебные органы в механизме федеративных отношений

Российская Федерация является правовым государством, где закон обладает наивысшей силой. Одновременно с этим правовые позиции судебной власти занимают особое место в регулировании федеративных отношений. Так,

указывается, что правовые позиции Конституционного суда Российской Федерации способствуют преодолению правовых проблем во взаимодействии Российской Федерации и ее субъектов и построению самой модели современного российского федерализма146. Они действуют, когда отсутствует норма закона по урегулированию возникающих отношений между субъектами права. Поэтому необходимо уяснить в какой степени подзаконное нормативное регулирование судебной власти учитывается при регламентации федеративных положений.

В ранних источниках доктринального толкования о месте правовой позиции в системе российского права устанавливалось приоритетность законов.

Все акты судебных органов, которым зачастую придается правотворческое значение, остаются в рамках правоприменительной (и правотолковательной)

деятельности, если последнюю трактовать не в духе легизма, а в соответствии с присущим Конституции Российской Федерации юридическим правопониманием147.

Современный подход к иерархии российской правовой системы нормативным правовым позициям Конституционного Суда устанавливает новое «подконституционное» место, поскольку они производны от конституционного текста; эти решения следуют за Конституцией и законами о поправках к ней, но находятся выше федеральных конституционных законов148.

146 Чертков А.Н. Практика Конституционного Суда РФ и динамика федеративных отношений // Журнал российского права. 2011. N 10. С. 109 .

147 Нерсесянц В.С. Суд не законодательствует и не управляет, а применяет право (о правоприменительной природе судебных актов) // Судебная практика как источник права / под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1997. С. 38. 148 Аширова, М.С. и др. Взаимосвязь конституционного и уголовного судопроизводств: Сборник статей по материалам Всероссийской научно-практической конференции: 22 марта 2013 г. / Л.М. Аширова, М.С. Белоковыльский, С.В. Бурмагин и др.; сост. К.Б. Калиновский, Т.В. Соколов. СПб.: Северо-Западный филиал ФГБОУ ВПО «Российская академия правосудия», 2013. – С. 18.

57

Чтобы уяснить место правовой позиции в системе российского права и,

как следствие, в регламентации федеративных отношениях; необходимо обратиться к практике реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации.

Конституционным Судом Российской Федерации устанавливаются нормы законов субъектов Российской Федерации, противоречащие федеральному законодательству. Следствием противоречия должны стать санкции по конституционному законодательству в силу действующего принципа федерализма. При установлении Конституционным судом противоречий с федеральным законодательством на законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации возложена обязанность по исполнению судебного решения и устранению установленных противоречий ( п. 2, 4 ст. 9 и п. 2 ст. 29.1 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных)

исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации»).

Устанавливается, что Конституционный Суд Российской Федерации должен своевременно вмешиваться в процесс регламентации неправомерного законодательного регулирования субъектами Российской Федерации;

указывается необходимость работы Конституционного суда «на опережение»149. Так, своевременное вмешательство Конституционного суда Российской Федерации в практику законодательного регулирования статуса депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти в Омской области и Республике Ингушетия должно было привести к санкциям, применяемым к органам государственной власти в рамках принципа

«сдержек и противовесов». Тем не менее, несмотря на выявленные Конституционным Судом противоречия, санкции к органам государственной

149 Кальяк А.М. Условия осуществления деятельности депутатами законодательных (представительных) органов субъектов РФ в правовых позициях Конституционного Суда РФ // Российский юридический журнал. 2014. N 2. С. 38 - 49.

58

власти рассматриваемых субъектов Российской Федерации применены не были

(исходя из исследования А. М. Кальяка).

Таким образом, правовая позиция Конституционного Суда занимает

«подконституционное» положение в иерархии источников права. Решения Конституционного Суда указывают на формирование правовой базы в субъектах Российской Федерации на уровне законодательного регулирования. Отсутствие норм законодательного регулирования по надлежащему контролю над исполнением решений, принимаемых Конституционным Судом Российской Федерации, влечет неэффективность правовых позиций в функционировании механизма федеративных отношений.

Исключению подобной практики будет способствовать результативная работа конституционных (уставных) судов Российской Федерации в субъектах Российской Федерации. Создание и функционирование конституционных (уставных) судов в Российской Федерации является важным звеном в механизме федеративных отношений. Важная роль в функции конституционных (уставных) судов отводится защите прав и свобод лиц, проживающих на территории региона. Институт конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации необходимо поддерживать на федеральном уровне государственного управления. В Государственную Думу вносился законопроект № 516143-6» О конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации», но 10 апреля 2015 года был отклонен по причине отсутствия специфики предмета правового регулирования в законопроекте150.

Тем не менее, идея федеративной поддержки законодательного регулирования конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации должна прорабатываться и в дальнейшей перспективе. На элемент необходимости

функционирования конституционных (уставных) судов указывает

150 Проект Федерального закона № 516143-6»О конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации»150 (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 08.05.2014)// Электронный ресурс - http://asozd2.duma.gov.ru..516143-6&02 : дата обращения 16.04.2015 г.

59

законопроект, внесенный Президентом Российской Федерации и принятый в марте 2015 года151.

Формирование уставных судов в субъектах Российской Федерации осуществляется полновластно регионами. Субъекты Российской Федерации самостоятельно принимают решение о создании конституционного правосудия в регионах. Вместе с тем, современное конституционное (уставное) правосудие является редким явлением.

Региональное конституционное правосудие осуществляется в 18 % от всех субъектов Российской Федерации. Республики более активизированы к установлению конституционного правосудия, нежели другие виды субъектов Российской Федерации. В настоящее время конституционные суды функционируют в следующих пятнадцати из двадцати двух республиках:

Республика Коми, Республика Башкортостан, Республика Марий Эл,

Республика Саха (Якутия), Карачаево-Черкесская Республика, Кабардино-

Балкарская Республика, Республика Татарстан, Республика Дагестан,

Республика Бурятия, Республика Северная Осетия, Республика Тыва,

Республика Ингушетия, Республика Карелия, Чеченская Республика,

Республика Адыгея. Уставные суды созданы в трех субъектах Российской Федерации: город Санкт-Петербург, Свердловская область, Калининградская область, Челябинская область (Челябинский уставный суд создан 27 сентября

2011 года и упразднен 1 марта 2014 года).

Судебная власть в субъектах Российской Федерации формируется с учетом принципа федерализма. Решение о назначении судей конституционных

(уставных) судов принимается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в форме постановления (подп. «з» п. 3 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов

151 Проект Федерального закона № 246960-6 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (регулирование порядка осуществления судами общей юрисдикции административного судопроизводства)// Электронный ресурс - http://asozd2.duma.gov.ru..246960-6&02: дата обращения 14.05.2015 г.

60