Механизм правового регулирования федеративных отношений. Монография
.pdfРоссийской Федерации, вопросы установления системы органов власти и
организации государственной гражданской службы в субъекте Российской
Федерации;
собственность субъекта Российской Федерации и управление ею;
бюджет;
налоги и сборы;
определение основ политики, разработка, принятие и реализация программ субъекта Российской Федерации в области государственного,
экономического, экологического, социального, культурного развития субъекта
Российской Федерации;
территориальное устройство субъекта Российской Федерации;
назначение и проведение референдума выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
установление символики и порядка ее использования;
учреждение наград (почетных званий, премий, стипендий);
организация государственной гражданской в субъекте Российской Федерации;
регулирование отдельных вопросов муниципальной службы в субъекте Российской Федерации;
межрегиональные связи;
иные вопросы, находящиеся вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также не отнесенные к вопросам местного значения.
Такой вид регламентации предметов исключительного ведения субъектов Российской Федерации избран в г.СанктПетербург, в Калужской области, в
Приморском крае, в Новосибирской области, в Свердловской области, в
Вологодской области, в Чувашской Республике, в Челябинской области, в
Воронежской области, в Ростовской области, в Ивановской области, в
Забайкальском крае, в Самарской области, в Костромской области, в
111
Курганской области, в Камчатском крае, в Республике Мордовия, в
Хабаровском крае, в Астраханской области, в Саратовской области, в
Смоленской области, в Курской области, в Тверской области, в Чукотском автономном округе, в Республике Адыгея, в Ямало-ненецком автономном округе.
В дополнение к перечисленным предметам исключительного ведения,
субъекты Российской Федерации устанавливают специфические сферы предметов собственного ведения:
устанавливаются предметы ведения местного самоуправления315;
финансовое, валютное, кредитное регулирование в части, не отнесенной к ведению Российской Федерации; экономические службы субъекта Российской Федерации316
транспортные, информационные, инженерные и иные системы жизнеобеспечения317318;
регулирование в соответствии с федеральными законами правовых отношений в сфере административного, административно-процессуального,
трудового, семейного, жилищного, земельного, водного, лесного
законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды319;
согласие на изменение статуса320;
утверждение заключения и расторжения договоров субъекта Российской Федерации321;
315«Устав Архангельской области»: принят Архангельским областным Собранием депутатов 23.05.1995 года (ред. от 14.02.2014 года ) // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов третьего созыва. 2001. № 4.
316Устав (Основной Закон) Алтайского края» от 05.06.1995 года № 3-ЗС : принят Алтайским Краевым Законодательным Собранием 26.05.1995 года (ред. от 03.12.2014 года)// Алтайская правда. 1999. № 235. Ст.20.
317Устав (Основной Закон) Омской области(ред. от 08.04.2013 года) : принят Постановлением ЗС Омской области от 26.12.1995 года № 193//Ведомости Законодательного Собрания Омской области». 1999. № 6. Ст.
318Закон Белгородской области от 31.12.2003 года № 108 (ред. от 05.12.2014 года) «Устав Белгородской области» : принят Белгородской областной Думой 24.12.2003 // Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2004. № 56 (часть I). Ст.21.
319«Устав Пензенской области» :принят ЗС Пензенской обл. 10.09.1996 года (ред. от 05.09.2014 года) //Пензенские вести. 1996. № 133-134. Ст.3.
320«Устав Тюменской области» от 30.06.1995 года № 6: принят Тюменской областной Думой 15.06.1995 года (ред. от 07.11.2014 года)//Тюменские известия.1995. № 133. Ст. 15.
321«Устав Кемеровской области» : принят Законодательным Собранием Кемеровской области 09.04.1997 года (ред. от 04.02.2014 года) //Кузбасс. 1997. № 102. Ст. 11.
112
защита прав и законных интересов субъекта Российской Федерации322;
бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования субъекта Российской Федерации, организация бюджетного процесса и участие в регулировании межбюджетных отношений323;
вопросы образования, воспитания, здравоохранения, культуры,
физической культуры и спорта, туризма, молодежной политики, социальной защиты, труда и занятости населения, формирования и содержания архивных фондов, предоставления государственных гарантий и компенсаций лицам,
работающим и проживающим в районах Крайнего Севера324
осуществление права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, а также внесение на рассмотрение Президента и Правительства Российской Федерации проектов правовых актов, принятие которых находится в их компетенции325;
бюджетно-финансовая, организационная и иная поддержка территорий субъекта Российской Федерации, в особенности территорий, относящихся к районам Крайнего Севера326;
толкование законов субъекта Российской Федерации, контроль за их исполнением327
назначение на должность и освобождение от должности половины членов Избирательной комиссии субъекта Российской Федерации328;
322Закон Калининградской области от 18.01.1996 года № 30 (ред. от 25.04.2013 года) «О вступлении в действие Устава (Основного Закона) Калининградской области» (принят Калининградской областной Думой 28.12.1995)// Янтарный край. 1996. № 20. Ст. 26.
323Закон Амурской области от 13.12.1995 года № 40-ОЗ (ред. от 07.07.2014 года) «Устав (основной Закон) Амурской области»: принят Амурским областным Собранием 16.11.1995 года // Амурская правда. 1995. № 295-
296.Ст.12.
324«Устав Мурманской области» : принят Мурманской областной Думой 26.11.1997 года (ред. от 08.04.2014 года)// Мурманский Вестник. 1997. № 235.С. 6-7.
325«Устав (Основной Закон) Томской области» : принят решением Томской областной Думы от 26.07.1995 года № 136 (ред. от 19.06.2014 года) // Томский вестник. 1995. № 154. Ст.8.
326Устав Красноярского края от 05.06.2008 N 5-1777 (ред. от 04.04.2013 года) : подписан Губернатором Красноярского края 10.06.2008 года// Краевой вестник. 2008. № 1. Ст. 11.
327Конституция Республики Башкортостан» от 24 дек.1993года № ВС-22/15 (ред. от 04.03.2014 года) Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1994. № 4 (22). Ст. 146.
328Устав Волгоградской области от 24.02.2012 года № 1-ОД (ред. от 23.10.2014 года) : принят Волгоградской областной Думой 14.02.2012 года // Волгоградская правда.2012. №35. Ст. 29.
113
обеспечение самобытного развития народов Хакасии, сохранение культуры коренного этноса, обеспечение прав национальных меньшинств329;
создание представительств при федеральных органах власти330;
решение вопросов владения, пользования и распоряжения землей,
недрами, водными и другими природными ресурсами в соответствии с законодательством331;
принятие, обустройство соотечественников, в том числе репатриантов,
прибывших из-за рубежа, в соответствии с законодательством Российской Федерации332;
правовое регулирование вопросов формирования и организационно-
финансового обеспечения деятельности Конституционного суда субъекта Российской Федерации333;
осуществление полномочий в области занятости населения, социальной защиты населения334«;
учреждение средств массовой информации в соответствии с федеральным законодательством, взаимодействие со средствами массовой информации335.
Установление предметов исключительного ведения субъектов Российской Федерации сопровождается недостаточной четкостью. Так,
осуществление права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации принадлежит только
329Конституция Республики Хакасия (ред. от 27.06.2012 года) : принята на XVII сессии ВС РХ (первого созыва) 25.05.1995 года // Вестник Хакасии.2005. № 56. Ст.14.
330Закон Оренбургской области от 20.11.2000 года № 724/213-ОЗ (ред. от 26.12.2014 года) «Устав (Основной Закон) Оренбургской области» : принят решением Законодательного Собрания Оренбургской области от 25.10.2000 года № 724 // Южный Урал от 22 декабря 2000 года, с. 2-4.
331«Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия)» (ред. от 08.06.2012 года) : принята на внеочередной одиннадцатой сессии Верховного Совета Республики Саха (Якутия) двенадцатого созыва постановлением от 04.04.1992 года № 908-XII) // Сборник законов Республики Саха (Якутия) за 1992 год. Ст.
332«Конституция Кабардино-Балкарской Республики» от 01 сент.1997 года) № 28-РЗ (ред. от 23.04.2014 года: принята Парламентом КБР 01.09.1997 года // Кабардино-Балкарская правда. 2006. № 175. Ст. 227.
333Конституция Республики Тыва (ред. от 02.05.2014 года) : принята на референдуме Республики Тыва 06.05.2001 года// Тувинская правда от 15 мая 2001год, С.5.
334Устав (Основной закон) Тамбовской области Российской Федерации»: принят Постановлением Тамбовской областной Думы от 30.11.1994 года № 84 (ред. от 12.11.2014 года) //Тамбовская жизнь. 1994. № 233. Ст.6.
335«Устав (Основной закон) Ханты-Мансийского автономного округа - Югры» от 26.04.1995 года № 4-оз : принят Думой Ханты-Мансийского автономного округа 26.04.1995 года (ред. от 19.11.2014 года)// Новости Югры. 2005. № 44. Ст. 23.
114
законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации (ст.104 Конституции Российской Федерации).
Это право является компетенцией отдельного органа государственной власти, а
не всего субъекта Российской Федерации.
Традиционно законы субъектов Российской Федерации закрепляют право законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации за законодательным (представительным) органом власти как основное полномочие. Вместе с тем, субъекты Российской Федерации расширяют круг участников по подготовке законодательной инициативы в федеральном парламенте. Так, Уполномоченный по правам человека, как орган государственной власти субъекта Российской Федерации, наделяется правом по использованию предложений по законодательной инициативе в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации через региональный парламент (в Алтайском крае336). В некоторых субъектах Российской Федерации полномочием по обращению с законодательной инициативой в Государственную Думу наделяются все субъекты, наделенные законодательной инициативой, вносимой в законодательный
(представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (в Ставропольском крае337, Амурской области338, в г.Москве339, и
др.).
Следует отметить императивность нормы Тульского права, указывающей на реализацию законодательной инициативы в федеральном парламенте.
Тульская Дума по инициативе субъектов права законодательной инициативы вправе внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской
336Закон Алтайского края от 11.11.2002 года № 70-ЗС (ред. от 05.11.2014 года) «Об Уполномоченном по правам человека в Алтайском крае»: принят Постановлением АКСНД от 04.11.2002 года № 333 // Сборник законодательства Алтайского края. 2002. №79. С. 44.
337Постановление Думы Ставропольского края от 26.04.2012 года № 181-V ДСК (ред. от 24.04.2014 года) «Об утверждении Регламента Думы Ставропольского края» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2012. № 31. Ст. 9909.
338Постановление Законодательного Собрания Амурской области от 18.04.2008 года № 2/136 (ред. от 28.08.2014 года) О Регламенте Законодательного Собрания Амурской области» // Вестник губернатора Амурской области и Правительства Амурской области. 2008. № 18. Ст. 11.
339Закон г. Москвы от 14.12.2001 года № 70 (ред. от 24.12.2014 года) «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы»// Ведомости Московской городской Думы. 2002. № 2. Ст. 301.
115
Федерации проект федерального конституционного закона, проект федерального закона и поправки к законопроектам340. Исходя из установленного правила, Тульская Дума реализует право законодательной инициативы в Федеральном Собрании только по инициативе других субъектов.
Собственная инициатива о проекте федерального конституционного закона Тульской Думой не законодательством Тулы не предполагается.
В механизм реализации законодательной инициативы субъектами Российской Федерации вовлекается экспертная работа негосударственных образований. Так, общественная палата, как независимый орган по обеспечению взаимодействия граждан субъекта Российской Федерации с органами государственной власти региона наделяется полномочием по осуществлению экспертизы проектов федеральных законов (в Рязанской области341, в Краснодарском крае342). Экспертиза носит рекомендательный характер, но подлежат обязательному рассмотрению законодательным
(представительным) органом в пленарном заседании.
Полномочиями в сфере осуществления правовой экспертизы законопроекта о законодательной инициативе наделяются научные учреждения.
Так, в Свердловской области создан Уральский институт регионального законодательства. Научное учреждение осуществляет правовую экспертизу проектов федеральных законов, подготовленных для рассмотрения в Законодательном Собрании Свердловской области с целью направления их в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации343.
340 Постановление Тульской областной Думы от 27.06.2002 года № 29/736 (ред. от 23.10.2014 года) «О Регламенте Тульской областной Думы» // Вестник Тульской областной Думы. 2002. № 5 (74) - 7 (76). Ст. 12.
341 Закон Рязанской области от 13.01.2009 года № 1-ОЗ (ред. от 12.04.2013 года) «Об общественной палате Рязанской области»: принят Постановлением Рязанской областной Думы от 24.12.2008 N 820-IV РОД)//Рязанские ведомости. 2009. № 3. Ст. 14.
342 Закон Краснодарского края от 29.04.2008 года № 1459-КЗ (ред. от 02.04.2013 года) «Об Общественной палате Краснодарского края» (принят ЗС КК 16.04.2008 года) // Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. 2008 №6. Ст. 20.
343 Указ Губернатора Свердловской области от 14.10.2011 года № 904-УГ (ред. от 25.09.2013 года) «О создании государственного казенного учреждения Свердловской области «Уральский институт регионального законодательства» путем изменения типа государственного учреждения Свердловской области «Уральский институт регионального законодательства» // Собрание законодательства Свердловской области. 2011. № 10 (2011). Ст. 164.
116
Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации наделяются полномочиями по разработке и внесению проектов федеральных законов через законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Так, по решению Губернатора области в областную Думу, иным субъектам законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации могут направляться предложения о внесении проектов федеральных законов
(поправок к ним) в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Разработка проекта закона осуществляется самостоятельно в соответствии с правилами, установленными исполнительным органом власти344.
Таким образом, механизм правового регулирования реализации конституционного права законодательной инициативы органом законодательной (представительной) государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивается осуществлением полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации посредством вовлечения в такой процесс других органов государственной и общественной власти.
Институт реализации законодательной инициативы в федеральном парламенте предполагается обозначить предметом исключительного ведения субъектов Российской Федерации, как совокупной компетенцией всех органов и должностных лиц субъекта Российской Федерации, устанавливаемой законами субъектов Российской Федерации. Законотворческий процесс,
осуществляемый в процессе подготовки законодательной инициативы – это деятельность различных органов государственной власти. Механизм реализации предмета исключительного ведения субъекта Российской Федерации осуществляется в форме внесения законодательной инициативы региональным парламентом в Государственную Думу Федерального Собрании
344 Постановление Губернатора ЯО от 03.09.2008 год № 660 (ред. от 29.08.2014 года) «О Регламенте Правительства Ярославской области»// Губернские вести. 2009. 11 янв., С.3
117
Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации самостоятельно определяют процедуру и субъектов реализации законотворческого процесса.
Недопустимым является определение пределов регулирования права законотворчества на уровне субъекта Российской Федерации федеральным законодательством.
Законодательство субъектов Российской Федерации должно осуществлять четкие пределы регулирования. Необходимо отражать специфику по предметам совместного ведения только в той мере, в какой это необходимо для учета региональных особенностей данного субъекта Российской Федерации. Основная регулятивная нагрузка должна содержаться в федеральном законодательстве, в соответствии с которым субъекты Российской Федерации при необходимости осуществляют дополнительное региональное правовое регулирование общественных отношений. Реализация такого подхода может обеспечить необходимую степень единства, унификации,
согласованности и обозримости правовой системы Российской Федерации.
118
Заключение
Механизм правового регулирования федеративных отношений составляет совокупность правовых актов по реализации полномочий в сфере предметов ведения через компетенцию органов. Уяснение этих понятий будет способствовать их правильной регламентации в практике законодательства.
Интересы субъектов федеративных отношений должны раскрываться в совокупности юридических средств. Существующие препятствия на пути удовлетворения интересов общества должны преодолеваться через систему правового регулирования.
Двойственная конституционная природа организации государственной власти в России порождает смешение понятий предмета ведения и полномочий,
что приводит к неоднородности их восприятия. Существенная доля предметов ведения подвергается правовому закреплению субъектами Российской Федерации. Такой способ законодательной деятельности субъектов Российской Федерации позволяет обеспечить свободу механизма правового регулирования федеративных отношений.
Неправильная квалификация предметов ведения в полномочия приводит к нечеткой практике законодательства. Поэтому практика правового регулирования федеративных отношений требует единообразной формулировки законодателем предметов ведения как самостоятельной
(исключительной) и совместной компетенции органов государственной власти.
Развитие федеративных отношений сопровождается изменением механизмов их регламентации. Законодательная власть в Российской Федерации приобретает доминирующие функции контроля в федеративных отношениях. Конституционная модель федеративных отношений предусматривает формы контроля у законодательной власти. Современный механизм правового регулирования предусмотрел «парламентский контроль».
Такая формулировка контроля в системе федеративных отношениях вызывает сомнения в правильности ее применения законодательным органом как
119
федерального уровня, так и регионального уровня власти. Предполагается, что необходимо уточнение контрольной деятельности законодательных органов власти в Российской Федерации, которая должна иметь четкую формулировку.
Важным компонентом в механизме правового регулирования федеративных отношений следует отметить законодательное закрепление статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти Российской Федерации. Именно парламентарий осуществляет основную стадию процесса законотворчества и является представителем коллегиального государственного органа – участника федеративных отношений. Предполагается унификация правового статуса должностного лица для преодоления разногласий по эффективному представительству интересов избирателей.
Важная роль в механизме федеративных отношений отводится правовым позициям судебной власти, которые должны способствовать преодолению проблем при взаимодействии субъектов федеративных отношений.
Существующие коллизии права и пробелы права, отсутствие практики учреждения конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации влечет неэффективность функционирования судебной власти как органа конституционного контроля в механизме Российской Федерации.
Видится перспективным поддержание идеи федерального стимулирования по созданию судов конституционного контроля в субъектах Российской Федерации как элемента механизма правового регулирования федеративных отношений.
Практика правового регулирования механизма федеративных отношений по поводу формирования мировой юстиции в субъектах Российской Федерации отличается индивидуальностью. Способы регламентации законодательными органами власти по предоставлению кандидатур на должность мирового судьи
всубъектах Российской Федерации характеризуется разнообразием.
Приводятся примеры регламентирования способа формирования мировых
120