Механизм правового регулирования федеративных отношений. Монография

является органом государства, не входит в систему органов государственной власти в России. Молодежный парламент является новым политическим движением молодежи, посредством которого граждане Российской Федерации,

обладающие определенными характеристиками (возрастной ценз, гражданство,

дееспособность, отсутствие судимости, членство в общественной организации или политической партии), осуществляют представительную власть в России.

Молодежный парламент ориентирован на реализацию молодежной политики на местном, региональном и федеральном уровнях власти Российской Федерации при законодательных или представительных органах. Правовые нормативные акты как федерального104, так и регионального105 уровней законодательной власти называет данную организацию именно парламентом.

Государственными учреждениями молодежные Парламенты в России не являются и в систему государственной службы не входят. Это избираемый населением общественный коллектив, состоящий из молодежи. Для состоятельности доводов о том, что Парламент – это государственное учреждение необходимо преобразование системы органов государственной организации власти в России. Для этого необходимо соотнести молодежные Парламенты с системой государственной службы или с государственными должностями в Российской Федерации, и установить соответствие членов таких парламентов государственным должностям. Другим вариантом устранения противоречий видится исключить из названия молодежные парламенты слово

«парламент». Возможно, переименовать молодежные Парламенты, например, в

политические движения (партии) или др.

В Российской Федерации парламентами называют и представительные органы местного самоуправления106107. Конституция Российской Федерации

104 Постановление ГД ФС РФ от 27.06.2008 года № 688-5 ГД (ред. от 22.03.2011 года) «Об Общественной молодежной палате (Молодежном парламенте) при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ 2008. № 27. Ст. 3149.

105 Закон Оренбургской области от 24.08.2012 года № 1042/309-V-ОЗ «О Молодежном парламенте Оренбургской области при Законодательном Собрании Оренбургской области»: (принят постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 15.08.2012 года № 1042)// Бюллетень Законодательного Собрания Оренбургской области. 2012. 15 заседание, часть 2.

106 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 г. // Российская газета от 13 ноября 2009 года, С.3.

41

определяет, что местное самоуправление осуществляется самостоятельно и не входит в систему органов государственной власти. Таким образом, либо доводы о том, что Парламент – это учреждение государства являются не состоятельными, либо представительный орган местного самоуправления необходимо вывести в состав органов государственной власти. Для этого необходимо значительно переработать законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении. Данное предположение практически невыполнимо, так как местное самоуправление осуществляется без вмешательства государственных структур. Другим решением видится исключение представительного органа местного самоуправления из категории

«парламент» и установление ограничений о недопустимости употребления данного термина к этому органу.

Вывод по положению второму о парламентах: в нормах права России употребление термина «парламент» полностью исключает единообразного применения данного понятия, применяемого к органам государственной власти. Возможно применение к термину «парламент» признака структурирования в некую совокупность, или систему (Федеральное Собрание Российской Федерации). Но данный признак не может быть признан в качестве обязательной характеристики данного понятия.

В–третьих. Термин «парламент» может быть фактически не указан в названии.

В законе или нормативно-правовых актах слово «парламент» может не указываться при определении данного коллегиального объединения, но в целом отражает его характеристики. Конституция Российской Федерации учреждает парламент как высший законодательный и представительный орган.

Региональный законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации как парламент в Конституции Российской Федерации не устанавливается. Тем не менее, в юридической литературе региональный

107 Постановление Конституционного Суда РФ от 21.12.2005 года № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан»// Собрание законодательства РФ. 2006. № 3. Ст. 336.

42

орган законодательной (представительной) власти часто называют именно парламентом108109.

В федеральном законодательстве законодательный (представительный)

орган субъекта Российской Федерации «парламентом» не провозглашается. Но и запрета в его применении не содержит. Региональные законы определяют правовой статус законодательных органов самостоятельно. Законодательным

(представительным) органам государственной власти субъекта Российской Федерации предоставлено право по самоорганизации, которое проявляется,

прежде всего, в наименовании.

По определению наименования законодательного (представительного)

органа установлен запрет на содержание словосочетаний, составляющих основу наименований федеральных органов государственной власти (ч.ст. 4 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и

исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Название Парламент имеют законодательные (представительные)

органы власти в следующих субъектах:

в Кабардино-Балкарской Республике (Парламент);

в Чеченской Республике (Парламент);

в Карачаево-Черкесской Республике (Народное Собрание

(Парламент));

в Республике Калмыкия (Народный Хурал (Парламент));

в Республики Северная Осетия – Алания (Парламент);

в Республике Тыва (Верховный Хурал (Парламент)).

В законах субъектов Российской Федерации используется единая терминология, содержащая термин «парламент» в определении деятельности законодательных (представительных) органов власти. Законодательные

(представительные органы) субъектов Российской Федерации устанавливают

108 Хабриева Т.Я. К вопросу о месте российского парламентского права в системе права // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. М., 2003. С. 25.

109 Окулич И.П., Павлов П.В. Проблемы эффективности деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Челябинск, 2004. С. 20.

43

виды парламентской деятельности: парламентский запрос, парламентские расследования110, межпарламентское сотрудничество111, парламентские слушания112, парламентский контроль113 и др. Региональные законодатели прямо указывают на осуществление парламентской деятельности, не называя законодательный (представительный) орган власти субъекта Российской Федерации парламентом.

Вывод по третьему положению о парламентах: законодательное закрепление (или не закрепление) органа власти (или общественного объединения) в качестве парламента является не обязательным. Правовой статус и полномочия членов данного органа (общественного объединения)

отражают обязательные характеристики, позволяющим называть соответствующее коллегиальное образование Парламентом.

В-четвертых. Парламент - это представительство народа,

обеспечивающее реализацию политической или общественной воли определенного круга лиц.

Функция представительства в высшем законодательном органе регламентирована в двух формах. Первая представлена в Государственной Думе в форме определения мнения всего многонационального народа страны через политические партии. Вторая устанавливается в Совете Федерации через определение направления политики России с учетом мнения регионов Российской Федерации.

В субъекте Российской Федерации законодательный орган государственной власти назван представительным, имеет двойное название –

110Закон Республики Дагестан от 27.12.2011 года № 93 «О парламентском расследовании Народного Собрания Республики Дагестан» (принят Народным Собранием РД 15.12.2011 года) // Собрание законодательства Республики Дагестан. 2011. № 24. Ст. 1194.

111Постановление Законодательного Собрания Оренбургской области от 21.10.2008 года № 2554 «О заключении соглашения о сотрудничестве между Законодательным Собранием Оренбургской области и Государственным Советом Республики Татарстан» (вместе с «Соглашением о сотрудничестве между Законодательным Собранием Оренбургской области и Государственным Советом Республики Татарстан») / Бюллетень Законодательного Собрания Оренбургской области. 2008. 23 заседание, II часть .

112Закон Республики Бурятия от 19.04.1995 года № 111-I (ред. от 06.05.2013 года ) «О Народном Хурале Республики Бурятия» (принят Народным Хуралом РБ 19.04.1995 года)// Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия. 1995. № 4.

113Закон Республики Калмыкия от 27.09.2001 года № 133-II-З «О Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия» : принят Народным Хуралом (Парламентом) РК 21.09.2001 года // Известия Калмыкии. 2001. № 216.

44

законодательный (представительный). Представительские функции регионального парламента представлены в виде реализации принципа избрания - депутаты законодательного (представительного) органа власти избираются населением самостоятельно. Предусматриваются формы отчетности народу - депутат представляет сведения о своих доходах, расходах,

об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, соблюдение установленных ограничений.

Представительство народа обеспечивается и на уровне местного самоуправления. Равно как и региональные законодательные

(представительные) органы власти, представительные органы местного самоуправления «парламентами» не провозглашаются. Условия формирования и деятельности депутатов местного самоуправления определены как представительские114. Депутаты местного самоуправления избираются населением посредством использования выборов, представляют интересы населения муниципального образования, принимают от имени населения муниципального образования решения и несут перед ним ответственность.

Президент Российской Федерации является представителем всего народа.

Но нельзя применить термин «парламент» ни к представительному органу местного самоуправления, ни к Президенту Российской Федерации.

Выводом к четвертому положению о парламенте является: при определении понятия «парламент» необходимо использовать совокупность всех обязательных определяющие его понятие признаков. При этом признак представительства народа необходимо признать обязательным, но употреблять его в совокупности с другими.

В-пятых. Парламент – объединение граждан обладающих определенным правовым статусом.

114 Федеральный закон от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 27.01.2013 года) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

45

Парламент представлен определенным коллегиальным органом (или сообществом), в состав которого входят лица особой категории. Член Совета Федерации и депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации должны соответствовать основным критериям,

предъявляемым законодательством. Требования, предъявляемые к парламентариям федерального уровня власти имеют различную правовую природу. Требования первоначально учреждены в Конституции Российской Федерации, уточнены в законах Российской Федерации, сформулированы в Регламентах палат.

Общими требованиями к парламентариям федерального парламента являются: дееспособность, возрастной ценз, гражданство Российской Федерации, отсутствие судимости, и др. Парламентарии федерального уровня власти, равно как и парламентарии регионального уровня власти должны соблюдать ограничения, предусмотренные законодательством. Для обеспечения парламентской деятельности законодательством Российской Федерации установлены ограничения - запреты общего характера,

распространяющиеся на всех парламентариев:

1)совмещать государственной или муниципальной службы;

2)заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности;

3)состоять членом органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации;

4)входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

46

5) получать в связи с осуществлением соответствующих полномочий не предусмотренные законодательством Российской Федерации вознаграждения

(ссуды, денежное и иное вознаграждение, услуги, оплату развлечений, отдыха,

транспортных расходов) от физических и юридических лиц.

6)выезжать в связи с осуществлением соответствующих полномочий за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых

всоответствии с законодательством Российской Федераци;

7)использовать в целях, не связанных с осуществлением соответствующих полномочий, средства материально-технического,

финансового и информационного обеспечения, предназначенные для служебной деятельности;

8) разглашать или использовать в целях, не связанных с осуществлением соответствующих полномочий, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к информации ограниченного доступа, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с осуществлением соответствующих полномочий115.

Для парламентариев в субъектах Российской Федерации ограничения дополняются:

1) политической определенностью: депутат может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран

(во фракцию которой он входит и не вправе выйти из нее)116;

2) возможностью по осуществлению представительства по гражданскому или уголовному делу либо делу об административном правонарушении (кроме случаев законного представительства)117;

115 Федеральный закон от 08.05.1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ.1999. № 28. Ст. 3466.

116 Федеральный закон от 06.10.1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 27.01.2013 года) // Собрание законодательства РФ».1999. - N 42. - Ст. 5005.

117 Закон Воронежской области от 07.12.2006 года № 102-ОЗ (ред. от 27.12.2012 года) «О статусе депутата Воронежской областной Думы» (принят Воронежской областной Думой 22.11.2006 года) // Молодой коммунар. 2006. № 140. Ст.123.

47

3) соблюдением правил депутатской этики118.

Вывод по пятому положению о парламенте: парламентарии наделены особым правовым статусом. Совокупность прав и обязанностей, установленных законодательством Российской Федерации и региональными законами,

определяются для создания оптимальных условий к осуществлению их профессиональной деятельности. Совокупность таких прав сводится к полномочиям по общим вопросам статуса депутата (материального и процессуального характера) и гарантиям осуществления депутатской деятельности.

В-шестых. Парламент – это общенациональное представительное учреждение государства, осуществляющее законодательные функции119.

По вопросу определения парламента как учреждение государства уже приведены доводы о том, что не всегда парламент является государственным органом. Общенациональным объединением парламенты быть не могут,

поскольку создаются и в республиках, где сосредоточена единая нация.

Вторая часть данного утверждения содержит законодательные функции как обязательный признак парламента. В законодательстве часто встречаются формулировки отождествляющие понятие парламента с законодательной функцией. Конституция провозглашает федеральный орган законодательной власти Федеральное Собрание парламентом. Региональные законодательные

(представительные) органы власти по всем признакам подпадают под рассматриваемое понятие. Данные органы действительно являются парламентами, которые по Конституции Российской Федерации наделяются законодательными функциями.

Молодежный парламент законодательными полномочиями не наделен.

Законодательной функцией может быть наделен только орган государства и

118Закон Тюменской области от 27.06.1994 года № 1 (ред. от 04.04.2013года) «О статусе депутата Тюменской областной Думы» (принят Тюменской областной Думой 15.06.1994 года) Тюменские известия. 1994. № 151. Ст.14.

119Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. О.Е. Кутафин. М., 2003. С. 343; Популярный юридический энциклопедический словарь / Редкол.: О.Е. Кутафин, В.А. Туманов, И.В. Шмаров. М.: Большая российская энциклопедия, 2000. С. 484.

48

только законом. Поэтому законодательная функция является не обязательным квалифицирующим признаком понятия «парламент».

Парламентами называют и представительные органы местного самоуправления. Представительные органы на практике определяют процедуры, проводимые местными депутатами в качестве «парламентских»

(парламентские слушания вводятся правовыми актами муниципального образования120121122). Представительные органы местного самоуправления не наделены законодательными полномочиями, но они вправе осуществлять правотворческую функцию в форме подзаконного урегулирования вопросов местного значения. Поэтому законодатель не содержит запрета по установлению представительными органами местного самоуправления определять работу представительного органа как «парламентской деятельностью».

Вывод шестого положения о парламенте: осуществление законодательной функции является признаком парламента. Но этот признак не является обязательным. Осуществление парламентом законодательной функции является не обязательным квалифицирующим признаком, а

дополнительным (возможным). Более верным будет назвать функцию правотворчества, как объединяющий признак парламента.

В настоящее время понятие «парламент» остается не до конца изученным. Употребление данного термина не всегда является правильным, в

том числе в законотворческой и правотворческой практике деятельности публичных органов. Для единообразного использования термина «парламент» и в науке, и в структурировании системы управления государства, и процессе правовой регламентации, можно использовать сформулированные выводы.

120 Устав сельского поселения «Дульдурга» муниципального района Дульдургинский Забайкальского края: принят решением Совета сельского поселения «Дульдурга» от «02» сентября 2012 № 74. - Электронный ресурс : http://спдульдурга.дульдургинск.забайкальскийкрай.рф – 10.01.2015г.

121Устав Качканарского городского округа Свердловской области: принят Решением Качканарской городской Думы от 9 июня 2005 г. № 62. Электронный ресурс : http://17.admkgo.ru.- 10.01.2015г.

122Устав Ангарского муниципального образования (наделенного статусом муниципального района) : утвержден решением Думы Ангарского муниципального образования от 09.04.1996 года № 145) (ред. от 13.03.2013) (Зарегистрировано в Управлении Минюста России по Иркутской области 14.07.2010 года №

RU385010002010002). – Электронный ресурс : http://angarsk-adm.ru/city/ustav_amo.php - 11.01.2015г.

49

Функция контроля закрепляется в качестве «парламентской» функции, а

не в качестве функции, принадлежащей законодательной власти.

Парламентская власть по Конституции Российской Федерации не устанавливается. Поэтому необходимо уточнить какие именно структурные составляющие входят в понятие «парламентский» контроль в федеративных отношениях.

Закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ123

устанавливает контрольные полномочия парламента (а не законодательной власти!) над деятельностью Правительства Российской Федерации.

Одновременно с 2013 года контрольная функция закрепляется за парламентом в законе 124.

Нормы законодательства указывают на то, что основные полномочия по контролю возлагаются на Государственную Думу Российской Федерации.

Вместе с тем, парламентом в России является именно совокупность двух палат Федерального Собрания: Государственной Думы и Совета Федерации (ст.94

Конституции Российской Федерации).

Статья 5 рассматриваемого закона о парламентском контроле устанавливает следующие виды:

1) контроль Государственной Думы (пять форм из восемнадцати: пункты

1, 3, 4, 13, 14); 2) контроль совместный, где наделяются полномочиями контроля обе

палаты одновременно, но сам контроль осуществляется только соответствующей палатой (десять форм из восемнадцати: пункты 2, 7, 8, 9, 11,

12, 15, 16, 17, 18); 3) контроль неустановленным субъектом: либо палатой, либо

совместно – законодатель не указывает (три формы из восемнадцати: пункты 5,

6, 10).

123 Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 дек.2008 года № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 1.Ст. 2.

124 Федеральный закон от 07.05.2013 года № 77-ФЗ «О парламентском контроле»// Собрание законодательства РФ. 2013. 19. Ст. 2304.

50