Механизм правового регулирования федеративных отношений. Монография

должность мирового судьи является целесообразным примером для других регионов страны. Взгляд местного самоуправления более полно отражает мнение населения. Мировой судья обозначен в законодательстве как должностное лицо. Участие населения в процессе избрания государственных должностей является проявлением демократии в России. Таким образом, в

Томской области должность мирового судьи формируется при участии прямой и представительной форм демократии.

Итак, установление судебной власти в субъектах Российской Федерации осуществляется на основании норм федерального законодательства с учетом региональной специфики. Практика Конституционного Суда занимает особое место в механизме регулирования федеративных отношений. Вместе с тем,

становлению федеративных отношений препятствует неразвитость института конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации. Необходимо стимулировать субъекты Российской Федерации на создание конституционных

(уставных) судов. Порядок создания мировых судей в субъектах Российской Федерации отражает специфику субъектов Российской Федерации по вопросам участия органов государственной власти в представлении кандидатур. Следует отметить необходимость расширение практики вовлечения населения в процедуру избрания на должность мирового судьи. Целесообразно высказывание о том, что население должно доверять мировым судьям и знать мирового судью как человека и профессионального юриста194.

2.3 Системная организация исполнительной власти

Основной деятельностью органов исполнительной власти является организация и исполнение действующего законодательства. При этом предполагается, что полномочия между органами исполнительной власти должны быть распределены так, чтобы обеспечивалась сбалансированность в оказании государственных услуг. Единая система исполнительной власти

194 Черкашин В.А. Принцип разумности в мировой юстиции России // Мировой судья. 2014. N 7. С. 28.

71

осуществляется на основе принципа «власти – подчинения». Переплетение федерального и регионального уровней власти осуществляется посредством включения территориальных органов государственной власти. Взаимодействие территориальных и региональных органов власти предельно урегулированы нормами права на подзаконном уровне195196.

Организационная обособленность и независимость региональных органов исполнительной власти от других ветвей власти состоит в том, что система органов государственной власти устанавливается самостоятельно в соответствии с основами Конституции Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных

(представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Структура исполнительных органов государственной власти республик, краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального назначения определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации вправе устанавливать свою систему органов государственной власти путем принятия собственных нормативных актов. Нормативные акты исполнительных органов власти должны соответствовать основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти; опираться на принцип осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной власти и вытекающей из этого самостоятельности их органов197. Формирование

195 Указ Президента РФ от 2 июля 2005 года № 773 (ред. от 29 дек.2012 года) «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»// Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 27. Ст. 2730.

196 Постановление Правительства РФ от 5 дек.2005 года № 725 (ред. от 08 дек. 2008 года) «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»// Собрание законодательства РФ. 2005. № 50. Ст. 5311.

197Постановление Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 года № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений устава (основного закона) Алтайского края»//Российская газета от 01 февраля 1996 года. С.6

72

субъектом Российской Федерации своих органов исполнительной власти относится к его исключительному ведению и не может подвергаться федеральному вмешательству198.

По своей структуре исполнительная власть в субъектах Российской Федерации схожа со структурой Правительства Российской Федерации, что обеспечивается принципом единства и целостности системы государственной власти в Российской Федерации. Как и Правительство России, орган исполнительной власти субъектов Российской Федерации является постоянно действующим коллегиальным органом. Выбор названия исполнительной власти осуществляется самостоятельно субъектом Российской Федерации в соответствии со ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Высший исполнительный орган в субъектах Российской Федерации имеет три варианта названия:

1. Правительство (Москва, Московская область, Ленинградская область,

С.-Петербург, Оренбургская область, Пензенская область, Тюменская область,

Калужская область, Калининградская область, Новосибирская область,

Удмурдская Республика, Тульская область, Свердловская область, Рязанская область, Ульяновская область, Амурская область, Ярославская область,

Мурманская область, Республика Коми, Вологодская область, Красноярский край, Орловская область, республика Башкортостан, Омская область,

Новгородская область, Челябинская область, Волгоградская область,

Воронежская область, Ростовская область, Нижегородская область, Республика Хакасия, Брянская область, Сахалинская область, Республика Марий Эл,

Ивановская область, Кировская область, Республика Саха (Якутия),

Забайкальский Край, Самарская область, Карачаево-Черкесская Республика,

Курганская область, Камчатский край, Кабардино-Балкарская Республика,

198 Постановление Конституционного Суда РФ от 21 дек. 2005 года № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан»// Собрание законодательства РФ. 2006. № 3. Ст. 336.

73

Республика Мордовия, Астраханская область, Республика Дагестан,

Республика Бурятия, Саратовская область, Пермский край, Республика Калмыкия, Белгородская область, Иркутская область, Еврейская автономная область, Республика Северная Осетия – Алания, Республика Тыва, Тверская область, Магаданская область, Чукотский автономный округ, Республика Ингушетия, Республика Карелия, Ямало-Ненецкий автономный округ,

Республика Алтай, Ханты-Мансийский автономный округ, Чеченская Республика, Республика Крым, г.Севастополь);

2. Администрация (Алтайский край, Приморский край, Краснодарский край, Владимирская область, Ставропольский край, Томская область, Липецкая область, Костромская область, Кемеровская область, Псковская область,

Смоленская область, Курская область, Тамбовская область, Ненецкий автономный округ);

3. Кабинет Министров (Чувашская республика, Республика Татарстан,

Республика Адыгея).

Субъекты Российской Федерации в своих названиях исполнительных органов отражают единство с исполнительной властью федерального уровня. Законодатель исключает возможность дублирования в названиях законодательных (представительных) органов субъекта Российской Федерации словосочетаний, составляющих основу наименований федеральных органов государственной власти (ч.2 ст. 4 № 184 –ФЗ). Исключается возможность дублирования наименования высших должностных лиц субъекта Российской Федерации (по содержанию слов и словосочетаний «Президента Российской Федерации»199). Закон № 184 – ФЗ определяет общие принципы организации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, указывает на определение в наименовании исполнительного органа власти субъектами Российской Федерации исходя из национальных, исторических и иных традиций субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, наименование

199 Федеральный закон от 28 дек.2010 года № 406-ФЗ «О внесении изменения в статью 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ.2011. №1. Ст. 18.

74

органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в большинстве субъектов Российской Федерации дублирует наименование высшего органа исполнительной власти на федеральном уровне управления (Правительство).

Организационные основы исполнительной власти в субъектах Российской Федерации устанавливаются на законодательном уровне. Субъекты Российской Федерации обладают полной самостоятельностью в определении собственной системы исполнительной власти. В субъектах Российской Федерации приняты законы о системе органов исполнительной власти.

Механизм правовой регламентации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации предусматривает индивидуальные модели исполнительной власти.

Модель первая:

1.Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации,

2.Исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, формируемые высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

Данная модель системы построения исполнительной власти распространена в субъектах Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации либо указывают в качестве исполнительных органов видовые характеристики органов: департаменты, министерства, комитеты, управления.

Либо указывается формулировка «иные исполнительные органы». Такая модель закреплена в законодательстве Пензенской области, Алтайского края,

Калужской области, Калининградской области, Удмурдской Республики,

Тульской области, Владимирской области, Ульяновской области,

Ставропольского края, Амурской области, Ярославской области, Мурманской области, Томской области, Вологодской области, Орловской области,

75

Воронежской области, Ростовской области, Брянской области, Республики Марий Эл, Липецкой области, Оренбургской области, Кировской области,

Самарской области, Костромской области, Карачаево-Черкесской Республики,

Курганской области, Республики Мордовия, Республики Татарстан, Псковской области, Саратовской области, Республики Калмыкия, Белгородской области, Курской области, Республики Тыва, Республики Северная Осетия (Алания),

Тверской области, Магаданской области, Тамбовской области, Республики Карелия, Ямало-Ненецкого автономного округа, Ненецкого автономного округа, Республики Алтай, Ханты-Мансийского автономного округа.

Вариантом данной модели является дополнение системы высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации как самостоятельного звена системы исполнительной власти. Такая модель сформирована в Республики Дагестан, в Еврейской автономной области, в Республике Ингушетия. Закон № 184 – ФЗ устанавливает, что система органов исполнительной власти региона возглавляется высшим должностным лицом.

Это означает, что высшее должностное лицо является административным руководителем системы исполнительной власти, а не самостоятельным элементом системы исполнительной власти в субъекте Российской Федерации. Положение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в системе исполнительной власти субъекта Российской Федерации определяется как глава исполнительной власти, возглавляющий высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации200.

Еще одним вариантом первой модели – структурирование исполнительных органов в законодательстве. Указывается многоуровневая система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации: центральные исполнительные органы государственной власти,

территориальные, структурные исполнительные органы государственной власти, и пр.. Данная модель построения системы исполнительной власти

200 Демидов М.В. Законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации: особенности конституционно-правового статуса и организации деятельности // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 4. С. 35.

76

сформирована в Московской области, в Новосибирской области, в

Свердловской области, в Рязанской области, в Нижегородской области, в

Ивановской области, в Республике Саха (Якутия), в Пермском крае.

Модель вторая:

1.Высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации;

2.Администрация (аппарат) высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации;

3.Администрация (аппарат) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;

4.Исполнительные органы государственной власти в субъекте Российской Федерации.

Данная модель построения системы исполнительной власти сформирована в Архангельской области, в Республике Коми, в Красноярском крае, в Сахалинской области, в Забайкальском крае, в Камчатском крае, в

Республике Бурятия, в Чукотском автономном округе.

Усеченный вариант третьей модели:

1.Высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации субъекта Российской Федерации;

2.Администрация высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;

3.Исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии со структурой

Такая система построения исполнительной власти регламентирована в законах Чувашской Республики, Астраханской области, Иркутской области.

Усеченный вариант второй модели:

1. Высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации;

77

2.Администрация высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации,

3.Исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии со структурой.

Такая система построения исполнительной власти существует в Республике Хакасия, в Смоленской области.

Модель третья:

1.Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации;

2.Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации;

3.Органы исполнительной власти, формируемые высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации;

4.Органы исполнительной власти, формируемые высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации.

Такая модель построения исполнительной власти учреждается в Хабаровском крае, в Приморском крае.

Вариант третьей модели:

1.Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации;

2.Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации;

3.Органы исполнительной власти, формируемые высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации;

4.Органы исполнительной власти, формируемые по согласованию с федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации.

Такая модель построения исполнительной власти учреждается в

Кабардино-Балкарской Республике.

78

Модель четвертая:

1.Высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации;

2.Коллегия высшего исполнительного органа,

3.Исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии со структурой.

Такая модель построения исполнительной власти установлена в Кемеровской области. В эту модель встраивается уникальный управленческий аппарат, который включает заместителей высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Законодатель определил свободу по определению структуры исполнительного органа субъекта Российской Федерации. Наименования органов исполнительной власти разнообразны: министерства, департаменты, управления, инспекции, комитеты, отделы, комиссии, и пр.. Эти органы наделены общей функциональной или отраслевой компетенцией. Органы выполняют управленческие функции: принимают управленческие решения в порученной сфере, несут ответственность за состояние дел в ней и т.д.

В соответствии с положением 4 ст.17 закона № 184-ФЗ формирование структуры исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации является полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Понятие «структура» включает «перечень» конкретных органов, входящих в систему органов исполнительной власти201.

Таким образом, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, как управляющий и возглавляющий исполнительную власть в субъекте Российской Федерации является единственным органом в данной сфере компетенции.

Вопросы определения структуры является пределами компетенции исполнительных органов власти. Вместе с тем, в некоторых субъектах

201 Постановление Конституционного Суда РФ от 27 янв. 1999 года № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 6. Ст. 866.

79

Российской Федерации определение структуры осуществляется законодательной (представительной) властью. Структура высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации определяется на уровне законов202. Или в субъектах Российской Федерации принимаются законы о системе исполнительных органов, в которых определяется одновременно и структура203. Такое распределение полномочий вступает в противоречие с ключевым принципом механизма федеративных отношений – разделение власти, как основы демократического общества.

Законодательный (представительный) орган власти субъекта Российской Федерации не должен вмешиваться в пределы полномочий исполнительной власти. Поэтому следует исключать из практики законодательное регулирование структуры исполнительной власти в субъектах Российской Федерации.

Кадровые полномочия исполнительной власти в субъекте Российской Федерации реализуются не только внутри исполнительной власти, но и в других органах и ветвях власти, в том числе в высшем законодательном органе страны. Высшее должностное лицо, возглавляющее исполнительную власть субъекта Российской Федерации, осуществляет кадровую расстановку своих представителей в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Формирование половины состава Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации осуществляется по решению высшего должностного лица каждого из субъектов Российской Федерации204.

Назначение кандидата в члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от исполнительной власти осуществляется

202Закон Краснодарского края от 7 июня 2001 года № 365-КЗ (ред. от 26.12.2014 года) «О структуре высшего исполнительного органа государственной власти Краснодарского края - администрации Краснодарского края и системе исполнительных органов государственной власти Краснодарского края» : принят ЗС КК 29.05.2001 года // Информационный бюллетень ЗС Краснодарского края. 2001. № 24. Ст. 20.

203Закон Оренбургской области от 16 нояб. 2005 года № 2706/470-III-ОЗ (ред. от 25.10.2013 года) «О системе исполнительных органов государственной власти Оренбургской области»: принят постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 09.11.2005 года № 2706 // Южный Урал от 18 ноября 2005 года, Ст. 3.

204Федеральный закон от 3 дек. 2012 года № 229-ФЗ (ред. от 01.12.2014 года) «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 2012. № 50 (часть 4). Ст. 6952.

80