женным вопросам) референдума соответствующей Конституции, Президент не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения Конституционного Суда назначает референдум. Если указанная инициатива признана не соответствующей Конституции, процедуры по ее реализации прекращаются с момента вступления в силу решения Конституционного Суда (ч.2, ст. 23). Аналогичное решение принимается по запросу Верховного Суда.
Тема 9. Конституционно-уставное правосудие в субъектах Российской Федерации
Вопросы лекции
1.Конституционно-правовые основы конституционного (уставного) правосудия в субъектах Российской Федерации.
2.Порядок формирования, состав и структура региональных конституционных (уставных) судов.
3.Компетенция региональных конституционных (уставных) судов.
4.Конституционное (уставное) судопроизводство.
Конспект лекции
1. Конституционно-правовые основы конституционного (уставного) правосудия в субъектах Российской Федерации
Становление системы конституционного правосудия в России, проходило одновременно с политическими изменениями в стране. В октябре 1991 года Съезд народных депутатов избрал 13 судей Конституционного Суда РФ, сформировав таким образом первый в истории Российского государства специализированный орган конституционного контроля. Создание федерального Конституционного Суда положило начало создания конституционных (уставных) судов в субъектах Федерации. В 1991 году Конституционный суд создается в Дагестане, в 1992 – в республиках Башкортостан, Саха (Якутия) и Кабардино-Балкарской Республике. После принятия в 1993 году Конституции РФ процесс формирования конституционных (уставных) судов получил правовое обоснование. Конституция закрепила принципы федерализма, разделения властей, признания за субъектами права иметь самостоятельные системы государственной власти и свое законодательство. Главное назначение конституционных (уставных) судов – осуществлять специализированный конституционный контроль на региональном уровне. Они стали правовым механизмом защиты основных законов субъектов Федерации – конституций и уставов.
Конституция РФ относит к совместному ведению РФ и ее субъектов «обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам» (п. «а» ч. 1 ст. 72). Реализация этих полномочий осуществляется как Конституционным Судом РФ, так и органами конституционной юсти-
82
ции субъектов Федерации. Кроме того, в соответствии со статей 73 Конституции РФ у субъектов Федерации есть полномочия, по вопросам, относящимся к их исключительному ведению. Осуществить проверку на предмет соответствия конституции (уставу) субъекта РФ нормативных правовых актов, принятых по предметам, относящимся к исключительному ведению субъектов, могут только органы конституционного (уставного) контроля субъекта РФ.
Таким образом, конституционные установления создают правовую основу создания в субъектах РФ органов конституционного правосудия – конституционных (уставных) судов. Правовая основа создания конституционных (уставных) судов заложена и в федеральном законодательстве. ФКЗ «О судебной системе РФ» включает данные органы в состав судебной системы РФ. Согласно закону конституционные (уставные) суды наряду с мировыми судьями являются судами субъектов РФ, которые создаются и упраздняются законами субъектов РФ для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации.25 Положения закона устанавливают предмет ведения органов конституционного правосудия субъектов Федерации, служат основой законодательного закрепления их компетенции нормативными правовыми актами самих субъектов (конституциями, уставами, специальными законами). Оно также служит критерием разграничения компетенции Конституционного Суда РФ и органов конституционного правосудия субъектов РФ.
Отдельные вопросы создания конституционных (уставных) судов регулируются и другими федеральными законами: «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»; «О статусе судей Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».26 Создание конституционных (уставных) судов предусмотрено также конституциями (уставами) большинства субъектов РФ, в половине из них уже приняты специальные законы о конституционных (уставных) судах. Тем не менее, на настоящий момент конституционные (уставные) суды созданы только в 17 субъектах РФ: 14 в республиках и 3 в других субъектах РФ. С организационной точки зрения, эти суды не находятся в иерархической связи с
25О судебной системе РФ: ФКЗ от 31.12.1996 № 1-ФКЗ (ред. от 05.02.2014) // «Собрание законодательства РФ». 1997. № 1. Ст. 1. (п. 4 ст. 4, ч. 2 ст. 17, ч. 1, ст. 27).
26Об органах судейского сообщества в РФ: ФЗ от 14.03.2002 № 30-ФЗ (ред. от 05.10.2015) // «Собрание законодательства РФ». 2002. № 11. Ст. 1022; О статусе судей
вРоссийской Федерации: закон РФ от 26.06.1992 № 3132-1 (ред. от 06.04.2015, с изм. от 14.05.2015) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1792; Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 03.11.2015) // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
83
Конституционным Судом РФ, который не является судебной инстанцией в отношении конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Конституционные (уставные) суды не образуют, в отличие от судов общей юрисдикции и арбитражных судов, единой системы, возглавляемой каким-либо судебным органом.
Формируются они самими субъектами, а их финансирование осуществляется за счет бюджетов субъектов РФ. При этом конституционные (уставные) суды входят в судебную систему России, т.е. на судей этих судов распространяются все гарантии и требования, предусмотренные Законом РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации», за исключением порядка назначения на должность и срока полномочий, которые регулируются законами субъектов РФ.
2. Порядок формирования, состав и структура региональных конституционных (уставных) судов
Все вопросы, связанные с формированием, составом и структурой региональных конституционных (уставных) судов, регулируются законодательными актами субъектов Федерации. Поэтому субъекты РФ самостоятельны в выборе той или иной организационной модели региональных конституционных (уставных) судов. Но при этом субъекты РФ должны осуществлять такое правовое регулирование без ущерба для принципов разделения властей и независимости судебной власти, а также с учетом правовой природы судов субъектов РФ как региональных органов конституционного (уставного) контроля.
Субъекты РФ самостоятельно определяют порядок формирования, состав и структуру конституционного (уставного) суда, их компетенцию и численность, статус судей, в том числе требований, предъявляемых к судьям конституционного (уставного) суда, определения порядка наделения полномочиями и прекращения полномочий судей, срока полномочий судей, предельного возраста для пребывания в должности судьи. Этим обусловливается разнообразие в подходах к порядку формирования, составу и структуре региональных конституционных (уставных) судов.
В формировании судов в большинстве субъектов участвуют нескольких ветвей власти. Так, Конституционный суд Республики Адыгея образуется на основе равного представительства от законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти (по одному от каждой). В республике Дагестан судьи назначаются Народным Собранием. Судей конституционного суда Республики Коми избирает Государственный Совет Коми. В Иркутской области судей утверждает Законодательное Собрание. Судьи конституционного суда республики Татарстан избираются Государственным Советом, а в Санкт-Петербурге назначаются на должности Законодательным Собранием. Таким образом, во всех субъектах в этом процессе в обязательном порядке участвует законодательный (представительный) орган субъекта. Но при этом различается порядок подбора и представления кандидатур. Так, например, в Санкт-Петербурге назначение судей Законодательным собрани-
84
ем Санкт-Петербурга осуществляется на конкурсной основе, по предложениям губернатора либо групп депутатов. В Татарстане Госсовет избирает судей из числа представленных Президентом Татарстана и Председателем Госсовета на паритетных началах. В Башкортостане Президент представляет к назначению Государственному Собранию отдельно кандидатов на должности Председателя Конституционного Суда Башкортостана, его заместителя и судей с учетом мнения Председателя. В республике Дагестан кандидатуры на должность судей представляет Государственный Совет. В Иркутской области кандидатуры представляет губернатор.
Субъекты РФ широко используют свои полномочия по регулированию статуса судей конституционных (уставных) судов, опираясь на общие принципы статуса судей в РФ, установленные федеральными законами. Требования к лицам, замещающим должности судей, основываются на общих конституционных требованиях, предъявляемых к судьям (ст. 119 Конституции РФ): гражданство РФ, достижение определенного возраста (30 – 35 лет), обладающие безупречной репутацией, глубокими знаниями в области права и имеющие опыт работы по юридической специальности. В то же время законы субъектов РФ о конституционных (уставных) судах устанавливают и дополнительные требования к претендентам на должность судьи. Например, исключение из числа кандидатов лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении преступления; лиц, находящихся в близком родстве или свойстве с председателем конституционного (уставного) суда или его заместителем (Республика Татарстан). Требования к состоянию здоровья: отсутствие заболеваний, препятствующих осуществлению полномочий судьи, и прохождение медицинского освидетельствования (Республика Татарстан, Республика Башкортостан).
Срок полномочий конституционных судов варьируется от 5–6 лет (Северная Осетия – Алания, Санкт-Петербург) до 10 – 12 (Башкортостан, Татарстан). Предельный возраст, до достижения которого допускается пребывание в должности судьи, также вариативен: либо 65 лет, либо 70 лет. Гарантии пребывания в должности судьи, основания и порядок досрочного прекращения полномочий судей, как и статус судьи в отставке также определяются законами субъектов РФ о конституционных (уставных) судах со ссылками на Федеральный закон о статусе судей. Им гарантируется несменяемость в течение срока полномочий, за исключением определенных в законах оснований (смерть, отставка, достижение предельного возраста, судебного признания недееспособным, нарушение порядка избрания судей Конституционного суда; вступивший в силу обвинительный приговор суда; совершение проступка, порочащего честь и достоинство судьи; занятие или совершение действий, не совместимых с его должностью; неспособность исполнять свои обязанности по состоянию здоровья или иным уважительным причинам в течение длительного времени). В большинстве республик полномочия судьи прекращаются по решению Конституционного суда, которое направляется президенту и парламенту. В случаях нарушения порядка избрания судьи или совершения им проступка, порочащего его честь и достоинство, прекращение полномочий производит парламент по представлению Конституционного суда.
85
Во всех судах установлены также некоторые ограничения в связи с занятием должности судьи. В частности, должность судьи несовместима с депутатским мандатом, с занятием или сохранением какой-либо оплачиваемой должности, предпринимательской деятельностью, принадлежностью к политическим партиям и движениям.
Организация работы в конституционных (уставных) судах субъектов РФ в основном схожа. Организационной формой деятельности конституционных (уставных) судов являются пленарные заседания, в которых принимают участие все судьи. Во многих судах предусматривается участие в их заседаниях представителей законодательной и исполнительной власти субъекта РФ. Заседание считается правомочным, если на нем присутствует большинство судей. Во всех судах предусмотрены должности председателя и заместителя с примерно одинаковым распределением обязанностей между ними. Непосредственной организацией работы судов занимается аппарат
3. Компетенция региональных конституционных (уставных) судов.
Компетенция конституционных (уставных) судов субъектов РФ закреплена в конституциях, уставах, а также в специальных законах субъектов Федерации. Правовой основой определения региональных конституционных (уставных) судов является федеральное законодательство. ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» устанавливает, что они могут «создаваться субъектом РФ для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта РФ (уставу) субъекта РФ, а также для толкования конституции (устава) субъекта РФ. Поэтому компетенция региональных судов в основном совпадает по своему содержанию и направлениям с компетенцией Конституционного Суда РФ. Согласно законодательству субъектов РФ конституционные (уставные) суды реализуют следующие функции:
–проверяют соответствие конституциям (уставам) субъектов РФ законов, нормативных актов президента (губернатора), законодательного органа, правительства, актов органов местного самоуправления. Они решают также дела о соответствии конституции (уставу) субъекта Федерации международных договоров субъектов РФ, договоров и соглашений с другими субъектами Федерации, между субъектом Федерации и Российской Федерацией;
–разрешают споры о компетенции между органами государственной власти субъекта Федерации, между органами государственной власти и органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления;
–выносят решения по жалобам граждан на нарушения конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов относительно конституционности закона субъекта Федерации, примененного в конкретном деле;
–дают толкование конституции (устава) субъекта РФ;
–участвуют в процессах по поводу отрешения от должности президента (губернатора) субъекта РФ;
–имеютправо законодательной инициативы впределах ихкомпетенции.
86
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» предоставляет возможность реализации конституционными (уставными) судами дополнительных полномочий, не предусмотренных нормами ФКЗ « О судебной системе Российской Федерации», при условии, что юрисдикция данных судов распространяется исключительно на отношения, возникающие и существующие в пределах регионального управления и не затрагивают пределов исключительного ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.
Кроме того, Конституционный Суда РФ отметил, что предоставление конституционным (уставным) судам полномочий вне указанных пределов ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» «не противоречит Конституции РФ, если эти полномочия соответствуют юридической природе и предназначению данных судов в качестве судебных органов конституционного (уставного) контроля и касаются вопросов, относящихся к ведению субъектов РФ в силу статьи 73 Конституции РФ. Таким образом, содержащийся в ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» перечень вопросов, для рассмотрения которых субъекты» Российской Федерации могут создавать конституционные (уставные) суды, нельзя считать исчерпывающими».27 Исходя из этого, в законодательстве субъектов закреплены и некоторые дополнительные компетенции региональных органов конституционного правосудия. В ряде субъектов они наделены правом контроля не только нормативных, но и ненормативных актов высших органов государственной власти (Бурятия, Карелия, Саха (Якутия), Адыгея и др.). В других субъектах в компетенцию не входит проверка актов местного самоуправления (Башкортостан, Адыгея, Татарстан). В Ка- бардино-Балкарии Конституционный суд участвует в решении вопроса о роспуске парламента Республики и т.д.
Общим правилом для всех органов региональной конституционной юстиции является решение исключительно вопросов права, отказ от исследования фактических обстоятельств, если это входит в компетенцию других судов или иных органов. Постановления органов конституционного правосудия субъектов РФ являются обязательными для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, всех физических и юридических лиц. Решение конституционного (уставного) суда субъекта РФ, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом.
Таким образом, в полномочиях органов конституционного правосудия субъектов присутствует немало различий и нюансов. Это естественно, по-
27 Определение Конституционного Суда РФ от 06.03.2003 № 103-О «По запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционности части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. № 4.
87
скольку вытекает из особенностей статуса субъекта, политической, экономической и национальной спецификой его развития, влиянием президентской илипарламентскоймодели государственногоустройстваидругимифакторами.
4. Конституционное (уставное) судопроизводство
Порядок конституционного (уставного) судопроизводства в субъекте РФ определяется законом субъекта РФ. Органы конституционного контроля в регионах действуют в рамках единого правового пространства государства, поэтому судопроизводство в региональных органах юстиции имеет общую родовую основу с другими видами судопроизводства, т.е. базируется на общих принципах судопроизводства. Ввиду этого конституционно-уставной процесс в основном аналогичен судебному конституционному процессу Конституционного Суда РФ. В то же время конституционно-уставное судопроизводство – это самостоятельный вид судебного процесса, имеющий свои особенности. Особенности вытекают из компетенции конституционных (уставных) судов, реализация которых требует и своих, специфических процессуальных форм разрешения конституционных споров. Особенности заключаются в особом предмете разбирательства, особом круге участников, особых процедурах судопроизводства, особых мерах ответственности и т.д.
Конституционное (уставное) судопроизводство состоит из последовательно сменяющих друг друга стадий. Они охватывают комплекс действий конституционного (уставного) суда и участников судебного конституционного процесса, направленных на разрешение конкретной правовой ситуации. Законодательством субъектов РФ об органах конституционного контроля предусмотрены восемь стадий судебного конституционного процесса:
–внесение обращения в конституционный (уставный) суд;
–предварительное рассмотрение обращения в конституционном (уставном) суде;
–принятие обращения конституционным (уставным) судом к рассмотрению либо его отклонение;
–подготовка к судебному разбирательству;
–судебное разбирательство;
–совещание, голосование и принятие конституционным (уставным) судом итогового решения;
–провозглашение, опубликование и вступление в силу решения конституционного (уставного) суда;
–исполнение решения конституционного (уставного) суда. Рассмотрим более подробно основные стадии конституционного (уставно-
го) судопроизводства. Под обращением в орган конституционной юстиции понимается требование субъекта обращения на рассмотрение того или иного вопроса, предъявляемое в установленной законом форме, в процессуальном судебном порядке в Конституционный (уставной) суд. В целом законы о конституционных (уставных) судах субъектов РФ выделяют, как правило, четыре категории субъектов обращения в конституционные (уставные) суды: специально уполномоченные органы государственной власти субъектов РФ; суды; граждане и их объединения; иные органы и лица, указанные в данных законах.
88
Вто же время в законах субъектов РФ о конституционных (уставных) судах присутствуют и различия в определении форм и видов обращений в суды. Они предопределяются конституционно-правовым статусом субъекта Федерации, формой правления (президентской или парламентской), структурой законодательного собрания, наличием некоторых специфических институтов в республиках и областях (например, уполномоченных по правам человека) и др. Различия заключаются, прежде всего, в определении перечня лиц, имеющих право (полномочие) на обращение в конституционные (уставные) суды. Следовательно, в одном субъекте Федерации лицо получает право на обращение, а в другом субъекте России это же лицо такой возможности не имеет. Например, правом на обращение в Уставный суд Санкт-Петербурга с запросом о соответствии Уставу Санкт-Петербурга законов, нормативных правовых актов органов государственной власти Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления обладают губернатор, Законодательное Собрание, группа депутатов Законодательного Собрания численностью не менее пяти человек, представительные органы местного самоуправления муниципальных образований. Круг субъектов обращения шире в республиках. Так, правом на обращение в Конституционный суд Республики Татарстан по аналогичной процедуре обладают Президент, Государственный Совет республики, его Президиум и комитеты, одна пятая от установленного числа депутатов Государственного Совета, Уполномоченный по правам человека, Кабинет Министров и органы местного самоуправления. В республике Северная Осетия – Алания помимо выше перечисленных субъектов, правом на обращение обладают Арбитражный Суд республики, прокурор и общественные объединения в лице их республиканских органов и граждане.
Обращения в конституционный суд могут быть отклонены, что будет означать отказ в возбуждении конституционного судопроизводства. Перечень оснований отклонения ходатайств в законах о конституционных судах стандартен: разрешение вопроса, поставленного в обращении, не подведомственного суду; обращение в соответствии с требованиями Конституционного закона не является допустимым; по предмету обращения судом ранее было вынесено постановление, сохраняющее свою силу.
Вконституционных судах субъектов Федерации при разрешении всех категорий дел в основном предусмотрена упрощенная форма судопроизводства, т.е. дела рассматриваются всем составом судей, для проведения заседаний конституционного суда необходимо присутствие простого большинства судей. Судья не имеет права отсутствовать на заседании. Дело рассматривается конституционным судом при неизменном составе судей. Во всех субъектах узаконен институт отвода (отстранения) судьи от участия в рассмотрении дела. Судья может быть отстранен от участия в рассмотрении дела в ряде случаях. Если в силу прежней профессиональной деятельности он участвовал
впринятии акта, являющегося предметом рассмотрения, объективность судьи в разрешении дела может быть поставлена под сомнение ввиду его родственных или супружеских связей с представителями сторон, судья публично высказался относительно конституционности оспариваемого акта, действий
89
должностного лица. Судья конституционного суда при наличии указанных обстоятельств обязан заявить самоотвод до начала слушания дела.
Предложение об отводе судьи может исходить и от сторон. Отвод должен быть мотивированным и заявлен при открытии заседания. Позднейшее заявление отвода допускается в случаях, когда основание для отвода стало известно в процессе рассмотрения дела. При этом стороны не могут заявлять отвод судьи по мотивам его необъективности, исходя, например, из субъективной оценки его политических взглядов, нравственного облика, характера задаваемых им вопросов.
По итогам рассмотрения дел по существу конституционные (уставные) суды субъектов РФ принимают решения в форме постановлений и заключений. Заключения имеют рекомендательный характер. Как правило, заключение выносится по вопросу об ответственности высшего должностного лица субъекта Федерации. Основным видом итоговых решений являются постановления, которые принимаются по делам о проверке конституционности актов, по разрешению споров о компетенции, по жалобам граждан на нарушения конституционных прав и свобод, по запросам судов, по толкованию конституции (устава). Общим для всех законов субъектов РФ о конституционных (уставных) судах является императивность постановлений судов. Следовательно, решение конституционного (уставного) суда субъекта обязательно и окончательно. Решение определяет действия полномочных органов, к которым они обращены, главным содержанием которых становится исполнение решений конституционного суда.
Констатация юридического несоответствия означает, что акт (либо его отдельные положения) утрачивает силу. Он не может применяться (исполняться) какими-либо органами, должностными лицами и иными субъектами. Подлежат отмене (изменению) и все иные правовые акты, основанные на неконституционном акте. В случаях, если признание нормативного акта неконституционным создало пробел в правовом регулировании, непосредственно применяется конституция субъекта Федерации. Такое положение логично вытекает из обязательности решений конституционных (уставных) судов.
В целом деятельность конституционных (уставных) судов субъектов РФ является аналогичной деятельности Конституционного Суда РФ. Она направлена на правовую защиту региональных конституций и уставов, обеспечение защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Разрешая публично-правовые споры, возникающие на региональном уровне власти, они способствуют реализации принципов правового государства и усиливают судебную власть в целом. Конституционные (уставные) суды субъектов РФ не составляют с Конституционным Судом РФ иерархической системы, а представляют собой систему институтов, объединенных общим конституционным пространством, в котором судебная власть распределена по вертикали в соответствии с федеративным устройством России. В целом «конституционное (уставное) уставное правосудие в субъектах РФ есть составная часть конституционного правосудия России, функционирование которого обеспечивает единство конституционности на основе федеральной Конституции, конституций и уставов субъектов Федерации на территории всей страны.
90