таковым в одном ряду с судами Президента Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации (п. 1, ст. 11).
Место судебных органов власти базируется также на механизмах системы сдержек и противовесов при разделении властей:
−Конституционный и Верховный Суды Российской Федерации обладают согласно Конституции правом законодательной инициативы по предметам их ведения (ст. 104);
−данные суды ведут судопроизводство по конкретным делам, сторонами которых являются другие органы государственной власти.
Особое место в системе сдержек и противовесов, роль арбитра и координатора правотворческой деятельности государства на федеральном уровне принадлежит Конституционному Суду РФ. Эта роль конкретизируется полномочиями, которые подразумевают разрешение им дел о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента, палат Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации, разрешение споров о компетенции между федеральными органами государственной власти, толкование Конституции (ст. 125). Также этот орган играет роль ключевого и единственного эксперта в процедуре импичмента Президента РФ.
Тема 2. Конституционное правосудие как высшая форма конституционного контроля в правовом государстве
Вопросы лекции
1. Принцип верховенства конституции, его действие. Охрана конститу-
ции.
2.Конституционный контроль как функция властей в правовом государстве. Виды конституционного контроля.
3.Судебный конституционный контроль как разновидность конституционного контроля
4.К истории развития судебного конституционного контроля
Конспект лекции
1. Принцип верховенства конституции, его действие. Охрана конституции.
Доктрина конституционного права предусматривает различные формы охраны конституционных положений.
Одним из свойств конституции как специфического нормативного правового акта является принцип верховенства в рамках иерархии правовых источников. Данное свойство также часто сочетается со свойством ее прямого, непосредственного действия.
Суть верховенства конституции проявляется в том, что ни один из нор- мативно-правовых актов, действующий на территории государства (за ис-
10
ключением случаев экстерриториальности), не может противоречить ее положениям.
Конституцией РФ устанавливает следующее: «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации» (ч. 2 ст. 4). В российском законодательстве, таким образом, признается верховенство не только федеральной Конституции, но федерального права вообще над правом субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Учитывая сложность федеральных принципов выстраивания правового поля РФ, это закрепление оправданно. Первая глава Конституции, сосредотачивающая нормы-основы конституционного строя и имеющая особый статус, утверждает: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации» (ч. 1 ст. 15).
Таким образом, очевидно, что республиканские конституции и иные конституционные акты субъектов не должны противоречить федеральной Конституции.
Принцип верховенства Конституции РФ распространяется и по отношению к тем нормам, что будут приниматься в будущем, так и по отношению к уже принятым до 1993 г. «Законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу [действующей Конституции 1993 г.], применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации» (п. 2 раздела 2).
По отношению к муниципальному правотворчеству действующая Конституция обеспечивает ряд его принципов:3
1)устанавливает общие для всех субъектов Российской Федерации подходы к вопросам формирования и развития правовой основы местного самоуправления, определяет основные понятия и термины, используемые при правовом регулировании муниципальных отношений;
2)разграничивает полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления;
3)определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия;
4)закрепляет общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации;
5)устанавливает общие принципы организации муниципальной власти,
атакже государственные гарантии осуществления местного самоуправления.
3 Еремейкина О. Л. Принцип верховенства Конституции Российской Федерации во взаимодействии органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления // Известия Алтайского государственного университета. 2010. Вып. 22.
11
Принцип непосредственного прямого действия Конституции конкретизируется Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 декабря 1995 года «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия», в котором говорится, что при разрешении дела суд может применять Конституцию непосредственно, если придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, либо принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей.
Принцип верховенства конституции вкупе с другими ее свойствами и нормативным материалом, который составляет ее суть, охраняется определенными правовыми механизмами.
Правовая охрана основного закона – это система юридических мер организационного, нормативного, государствообразующего характера, направленных на сохранение, применение, стабильность конституционных норм.
Кданным механизмам относятся:
1.Организация и формулировки норм самой Конституции – закрепление
вней норм, обеспечивающих ее особый статус (ст. 4, 15, 16, 18, 82, 103, 113, 120). К данной группе могут быть отнесены и нормы, обеспечивающие стабильность и неприкосновенность некоторых положений конституции, особый порядок пересмотра и внесения поправок в Конституцию.
2.Конституционный контроль – деятельность компетентных государственных органов по проверке, выполнению, констатации и устранению несоответствий нормативных актов и действий правоприменителей.
Конституционный контроль может осуществляться разными органами государственной власти. Мировая практика знает следующих субъектов конституционного контроля:
−глава государства, парламент, правительство;
−специализированные органы конституционного контроля (квазисудебные органы);
−судебные органы.
Президент РФ (ст. 80, 82): Статья 80 называет Президента – гарантом Конституции, который, вступая в должность, обязуется соблюдать и защищать ее положения. Одним из полномочий президента является право законодательной инициативы, что дает ему основания ставить вопрос о соблюдении конституционных положений, способствовать приведению текущего законодательства в соответствии с Конституцией. Данным возможностям также соответствует его право вето. Подзаконные акты, относящиеся к нормотворчеству Правительства, могут быть отменены Президентом на основе противоречия их Конституции, акты исполнительной власти субъектов РФ могут быть приостановлены Президентом. Президент полномочен направлять в Конституционный Суд РФ запросы о конституционности федеральных законов, нормативных актов Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нор-
12
мативных актов субъектов Федерации, обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросам толкования Конституции.
Органы прокурорского надзора и судебные органы также являются субъектами конституционного контроля. В частности, Конституционный суд (ст. 125). Конституционный суд – основной специальный орган власти, играющий значительную роль в процессе конституционного контроля.
2. Конституционный контроль как функция властей в правовом государстве. Виды конституционного контроля.
Конституционный контроль можно рассматривать как специальную функцию органов государственной власти, суть которой – в реализации особых свойств конституции – верховенства, прямого действия.
Близкими, но отличными являются понятия конституционного контроля и надзора. Контроль охватывает отношения отношений между органами публичной власти, основанные на возможности отмены (приостановлении) актов подконтрольного органа. Надзор предполагает такие отношения между органами публичной власти, пределами которых является лишь возможность обращения внимания, указания на несоответствие конституции акта, изданного поднадзорным органом.
Мировая и отечественная практика знает следующие виды конституционного контроля (надзора), выделяемые в соответствии с разными квалифицирующими основаниями:
во-первых, в зависимости от субъектов конституционного кнтроля, проводящих контролирующие мероприятия:
–общий конституционный контроль, т.е. осуществляемый главой государства, парламентом, правительством, другими государственными органами (исключая судебные) в процессе осуществления основных функций либо наряду с другими функциями. В рамках данного вида иногда создаются специальные вспомогательные органы и учреждения (комитеты, советы, комиссии и т.п.) либо специализированные органы, подобные парламентскому институту омбудсменов (уполномоченных по правам человека, народных защитников);
–конституционный контроль на постоянной основе. Его осуществляют органы конституционного контроля (надзора) – квазисудебные органы. Особенности их статуса таковы, что их решения, как правило, не являются
окончательными, а носят предварительный, консультативный характер (к таким органам, например, относятся Конституционный Совет Франции, Конституционный Трибунал Польши и др.);
– судебный конституционный контроль осуществляется судами общей юрисдикции (в том числе административными, арбитражными и др.) и специализированными судами – конституционными. Первый вариант связывают с американской моделью конституционного контроля, второй – с европейской.
Во-вторых, в зависимости от факта промульгации, вступления в силу законодательного акта:
13
–предварительный, проводимый на стадии законопроекта, до промульгации, но после принятия парламентом;
–последующий, проводимый после официального опубликования принятого закона.
В-третьих, по месту осуществления:
–внутренний – проводится самим органом, который издает акт (например, в парламенте в рамках работы специальной комиссии). Обычно такой контроль является предварительным;
–внешний – проводится иным органом. Часто является последующим. В-четвертых, в зависимости от правовых последствий контроля:
–консультативный. Правовых последствий может не иметь, имеет значение морального авторитета, экспертного мнения;
–постановляющий. Имеет силу обязательного решения, именно такой контроль в подавляющем большинстве случаев обозначается конституционным.
В-пятых, деление по обязательности проведения:
–обязательный. Необходим в силу закона, проведение его основано на императивной норме;
–факультативный. Проводится не по умолчанию, а в случае заявления субъекта конституционного контроля.
В-шестых, учитывая форму, конституционный контроль может быть:
–абстрактным (подразумевает проверку акта не в связи с конкретным делом, заявлением или требованием). Абстрактным выступает предварительный контроль;
–конкретным (проводимым по конкретному делу, связанному с нарушенным правом).
В-седьмых, по объему конституционный контроль может быть:
–полным (охватывает всю систему общественных отношений, регулируемых конституцией);
–частичным (распространяется некоторые сферы конституционноправовых отношений).
В-восьмых, выделяют формальный и материальный контроль:
–формальный связан с проверкой соблюдения процедуры принятия нормативного акта;
–материальный, или содержательный контроль – это контроль по сути, соответствию содержания акта конституции.
3. Судебный конституционный контроль как разновидность конституционного контроля.
Особую роль в правовой охране Конституции РФ играет Конституционный Суд РФ. Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе обратиться в Конституционный Суд РФ
14
с запросом о соответствии Конституции РФ любых видов нормативных правовых актов.
Всоответствии со ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ рассматривает дела о соответствии федеральных законов Конституции РФ; нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся
кведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ; договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; договоров между органами государственной власти субъектов РФ; не вступивших в силу международных договоров РФ.
Среди актов федерального уровня, конституционность которых Конституционный Суд РФ правомочен проверять, важное значение имеет контроль за законами, к которым относятся федеральные конституционные законы; обычные федеральные законы; не утратившие силу законы СССР и РСФСР; законы о конституционных поправках до их передачи на одобрение органам законодательной власти субъектов Федерации и вступления в силу. Как показывает современная практика, подавляющее число дел о конституционности посвящено контролю Конституционного Суда РФ за обычными федеральными законами, что адекватно реальным потребностям правовой охраны Конституции РФ.
Наряду с федеральными законами Конституционный Суд РФ правомочен разрешать дела о конституционности любых нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ независимо от их формы и наименования. В настоящее время Конституционный Суд РФ активно использует данное полномочие.
ВКонституционном Суде РФ проверяется конституционность широкого круга нормативных правовых актов субъектов Федерации. В первую очередь объектом конституционного контроля выступают конституции республик и уставы других субъектов РФ. Кроме того, Конституционный Суд РФ проверяет на соответствие Конституции РФ законы и иные нормативные акты субъектов Федерации, которые изданы по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и ее субъектов. Под нормативным актом субъекта Федерации подразумевается нормативный правовой акт, принимаемый органом законодательной или исполнительной власти субъекта Федерации.
Кправомочиям Конституционного Суда РФ относится также проверка договоров, заключаемых между органами государственной власти РФ и ее субъектов, между органами государственной власти двух и более субъектов РФ. К таким договорам в сфере конституционно-правовых отношений относятся, например, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.
По всем перечисленным выше нормативным правовым актам Конституционный Суд РФ осуществляет последующий конституционный контроль,
15
т.е. контроль за вступившими в силу актами, за исключением законов о конституционных поправках.
Вто же время Конституционный Суд РФ обладает полномочиями осуществлять предварительный конституционный контроль, связанный с разрешением дел о конституционности не вступивших в силу международных договоров РФ.
Под юрисдикцию Конституционного Суда РФ подпадают все договоры
синостранными государствами (государством) или международной организацией, независимо от того, заключаются ли они от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), Правительства РФ (межправительственные договоры) или федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера). По виду и наименованию это может быть договор, соглашение, конвенция, протокол и т.д.
Всоответствии с ч. 3 ст. 125 Конституционный Суд РФ разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, к которым, в частности, относятся Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, федеральные суды, федеральные министерства, федеральные службы и иные ведомства, Счетная палата РФ, Центральный Банк РФ и др.); между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Федерации. Рассматривая такие споры, Конституционный Суд РФ обеспечивает осуществление органами государственной власти компетенции исключительно с точки зрения соответствия нормам Конституции РФ.
Для правовой охраны Конституции РФ важное значение имеет полномочие Конституционного Суда РФ проверять конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов.
Правом на обращение с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в федеральном законе. Защита основных прав и свобод человека и гражданина стала одним из главных направлений в деятельности Конституционного Суда РФ в современный период.
Особое положение Конституционного Суда РФ в системе государственной власти в целом и в системе судебной власти в частности проявляется не только в его полномочиях, но и в юридической силе его решений, а также в правовых последствиях их принятия. По итогам рассмотрения дела Конституционный Суд РФ может признать нормативный акт или договор либо отдельные их положения соответствующими или не соответствующими Конституции, а по спорам о компетенции – подтвердить или, наоборот, не признать полномочие соответствующего органа, послужившее причиной спора о компетенции. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу, а не соответствующий Конституции РФ между-
16
народный договор не подлежит введению в действие и применению (ст. 125 Конституции РФ).
Решения судов или иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях. Кроме того, подлежат отмене в установленном порядке положения других нормативных актов, основанных на нормативном акте (договоре), признанном неконституционным, воспроизводящих его или содержащих такие же положения, какие были предметом обращения. Если признание нормативного акта неконституционным создало пробел в правовом регулировании, то применяется непосредственно Конституция РФ.
В соответствии со ст. 79 Закона о Конституционном Суде РФ решения Конституционного Суда РФ окончательны, обжалованию не подлежат и вступают в силу немедленно после их провозглашения; они действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами.
4. К истории развития судебного конституционного контроля.
Основными вехами развития конституционного контроля историками права считаются следующие события и явления, приведшие к складыванию основных его моделей.
Врамках англосаксонского права и американской модели конституционного контроля выделяют начало XVII в., когда в Великобритании Тайный совет имел полномочия признавать законы легислатур (законодательных собраний) колоний недействительными, если они противоречили английским законам, изданным Парламентом, по вопросам колониальной политики или общему праву.
Вначале XIX в. в США появилась форма конституционного контроля в судебном процессе. В деле У. Мэрбери против Дж. Мэдисона в 1803 г. Верховный суд США постановил, что Федеральная Конституция является высшим законом страны. Из этого проистекает вывод, что законы, принятые Конгрессом, могут быть признаны неконституционными судом. В целом в зарубежных странах идея конституционного контроля связана в первую очередь с правовыми идеалами эпохи Просвещения.
ВРоссии история конституционного контроля связана с новым временем советских и постсоветских государственных преобразований.
Впериод с 1923 по 1931 г., во время действия первой конституции
СССР, органом, проверявшим конституционность нормотворчества республик, был Верховный суд СССР. Он выполнял роль экспертного органа, давал заключения для Президиума ЦИК СССР, в сфере его полномочий были только акты исполнительных органов. С принятием Конституции СССР 1936 г. данная форма контроля была утрачена.
1декабря 1988 года в ст. 125 Конституции СССР были внесены изменения. Появился специальный орган Комитет Конституционного надзора
СССР. Предполагалось представительство от каждой из союзных республик
ивыборы данного органа Съездом народных депутатов СССР.
17