Конституционно-правовые ограничения пассивного избирательного права в Российской Федерации. Монография

ВВЕДЕНИЕ

Вдемократическом государстве выборы представляют собой основной институт, опосредующий формирование ключевых органов государственной власти. Всенародно избираются глава государства и депутаты законодательных (представительных) органов. Выборные органы оказывают непосредственное влияние на деятельность всех остальных элементов государственного механизма. Этим предопределяется высокая политическая и юридическая значимость вопросов избирательного права.

Всовременной России избирательное право — это часть другого политического права, а именно права на участие в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ). При этом право избирать (активное избирательное право) представляет собой форму участия в управлении государством через представителей, а право быть избранным (пассивное избирательное право) дает гражданину возможность непосредственного принятия социально значимых решений в составе коллегиального органа или на выборной единоличной должности.

Таким образом, пассивное избирательное право является необходимым условием для функционирования системы народного представительства, так как определяет состав лиц, имеющих возможность претендовать на участие в выборах и, следовательно, на завоевание голосов избирателей. От конструкции пассивного избирательного права напрямую зависит персональный состав высших органов государственной власти, а также (в условиях федеративного государства) важнейших органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Учитывая, что право быть избранным, как и право избирать,

всоответствии с исходной формулировкой Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 32) принадлежит всем гражданам Российской Федерации, конкретный объем пассивного избирательного права определяется путем введения ограничений, т. е. исключения определенных лиц из числа граждан, наделенных данным правом.

Ограничения пассивного избирательного права содержатся уже в тексте Конституции РФ (ч. 3 ст. 32, ч. 3 ст. 81). Однако это не исключает введения иных ограничений, основанием чего выступает ч. 3 ст. 55 Основного закона. Тот факт, что конституционный перечень ограничений пассивного избирательного

4

права не является исчерпывающим и может дополняться законодательством, подтвержден и правовой позицией Конституционного суда Российской Федерации1.

В результате избирательной реформы 2005—2006 гг. в России ограничения пассивного избирательного права подверглись существенному расширению по сравнению с ранее действовавшим законодательством. Это, в частности, создало ряд проблем и противоречий в практике избирательных комиссий и судов, связанной с регистрацией кандидатов.

Кроме того, при применении ограничений пассивного избирательного права необходимо учитывать, что они должны соответствовать международным стандартам, в частности принципу равной защиты прав и свобод человека и гражданина, принципу всеобщего избирательного права, а также требованиям правовой определенности и соразмерности.

Все это делает конституционно-правовые ограничения пассивного избирательного права актуальным объектом для монографических исследований.

1 См.: Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Леонова Владимира Николаевича на нарушение его конституционных прав положениями подпункта «г» пункта 3.2 статьи 4 и подпункта «ж» пункта 7 статьи 76 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: определение Конституционного суда РФ от 1 июня 2010 г. № 757-О-О // Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. 2010. № 7.

5

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ ОГРАНИЧЕНИЙ ПАССИВНОГО ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА

§ 1. Эволюция конституционно-правовых ограничений пассивного избирательного права

Выборы в современном обществе представляют собой важнейший способ формирования персонального состава органов публичной власти, основанный на идее народного представительства. Институт выборов выполняет функцию легитимации государственной власти, будучи, наряду с референдумом, высшим непосредственным выражением народовластия (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ).

Избирательное право в России, в соответствии с конституционно закрепленным принципом, является всеобщим. Несмотря на это, Конституция РФ и федеральное законодательство о выборах предусматривают ряд частных ограничений избирательных прав граждан, обусловленных необходимостью оптимальной организации выборов. Таким образом, всеобщность избирательных прав должна интерпретироваться конкретноюридически, в контексте легально установленных исключений из общего правила.

Пассивное избирательное право («право быть избранным») представляет собой проявление более общего конституционного права, а именно права на участие в управлении делами государства. Носитель пассивного избирательного права имеет возможность стать представителем интересов населения в составе коллегиального представительного органа или на единолично замещаемой должности, получив поддержку избирателей на голосовании, организованном в установленном порядке. Таким образом, ограничения пассивного избирательного права отражают представления законодателя о круге лиц, которым не следует предоставлять такой возможности.

Очевидно, что проблема ограничения пассивного избирательного права имеет реальное значение с точки зрения политикоюридической практики, поскольку напрямую затрагивает одно из основополагающих конституционных прав гражданина и влияет на процесс формирования важнейших органов государственной власти, а также местного самоуправления.

6

Возникновение института выборов, а также избирательного права как совокупности норм, регламентирующих эту процедуру, обусловлено потребностью общества в механизме формирования властных институтов. Альтернативами выборам являются назначение на должности или их передача по наследству.

Выборы, как уже указывалось, исторически связаны с идеей народного представительства: предполагается, что путем выборов граждане (подданные) государства определяют круг лиц, которым доверяют отстаивание своих интересов на соответствующем уровне власти (центральном, региональном или местном). Таким образом, избираемые лица наделяются полномочиями, при исполнении которых они должны учитывать интересы своих избирателей или народа в целом, в зависимости от того, какая система представительства сложилась в данном обществе.

В этих условиях чрезвычайно велика роль персонального отбора кандидатов. Помимо самого состязания на выборах, когда каждый из претендентов имеет возможность завоевать поддержку избирателей своей программой или личными качествами, существуют также требования, которым лицо должно удовлетворять, чтобы быть допущенным на сами выборы в качестве кандидата. Объем этих требований и определяется таким институтом, как пассивное избирательное право.

Первое общество с демократическим строем сложилось в Древних Афинах. Хотя идеи народного представительства в Древней Греции еще не существовало и народовластие осуществлялось в первую очередь при помощи институтов прямой демократии, выборы уже достаточно широко использовались в качестве способа замещения основных государственных (полисных) должностей. Выборы происходили путем голосования, но чаще — путем жеребьевки. Как правило (и этот принцип сохранился впоследствии во всех избирательных системах), для того, чтобы быть избранным на какую-либо должность, прежде всего необходимо было обладать всеми свойствами полноправного гражданина, к которым в ряде случаев добавлялся ряд специальных требований, в зависимости от характера должности. Например, кандидаты на должности архонтов и жрецов должны были являться гражданами не менее чем в третьем поколении, а также не иметь никаких телесных недостатков. Должность архонтацаря (басилея) не мог занимать гражданин, женатый на вдове. Стратегами (военачальниками) могли избираться только лица,

7

состоящие в законном браке и имеющие в собственности недвижимое имущество в Аттике. Для некоторых финансовых должностей устанавливался имущественный ценз. Кандидат на должность должен был достичь 30-летнего возраста, а кандидат на должность диэтета, эфета или посла — 50-летнего возраста. Не могли быть кандидатами государственные должники, а также лица, находящиеся на другой должности или покинувшие ее, но не отчитавшиеся о своей деятельности. Для проверки соблюдения этих условий существовала особая процедура — докимасия, которая заключалась в том, что претенденту задавались вопросы, направленные на установление его соответствия формальным требованиям, а также его гражданской благонадежности2.

ВДревнем Риме республиканского периода все основные должности (консул, претор, цензор, эдил и т. п.) носили выборный характер. Основным ограничением изначально выступала сословная принадлежность: доступ к государственным должностям (магистратурам) имели только представители патрициев. Впоследствии были созданы должности, на которые могли избираться плебеи (народный трибун, плебейский эдил). Постепенно плебеям было предоставлено право занимать все магистратуры. Минимальный возраст для занятия должности военного трибуна составлял 25 лет, квестора — 31 год, претора — 40 лет, консула — 43 года. Другими ограничениями являлись: запрет совмещения должностей, запрет на повторное избрание цензором, запрет на повторное избрание консулом в течение десяти лет.

Вэпоху Средневековья, как известно, появляются так называемые органы сословного представительства. Их задача — отстаивать интересы отдельных, наиболее крупных социальных групп на уровне верховной государственной власти, прежде всего в сфере налогообложения. Основными критериями, определяющими возможность участия в работе таких органов, становятся сословная принадлежность и прежде всего личная свобода (полноправность). В целом порядок выборов, в т. ч. требования

ккандидатам, как правило, не получали точного законодательного урегулирования, а скорее зависели от норм обычного права.

Буржуазные революции в Европе активизировали процесс законодательной формализации избирательных процедур и прежде всего повысили значение имущественного положения кан-

2 См. подробнее: Латышев В. В. Очерк греческих древностей. Ч. 1. Государственные и военные древности. СПб., 1888. С. 229; Бузескул В. Афинская демократия. Общий очерк. Харьков, 1920. С. 98.

8

зывают неимущим, и тому подобное. Никто не заинтересован в решении подобных вопросов, кроме собственников, из чего и следует, что они одни должны быть избирателями. Не имеющий собственности не составляет еще части государственного сообщества»5. Депутат Казалес высказался за то, чтобы наделить правом народного представительства только землевладельцев и установить для кандидатов в депутаты ценз в 1 200 ливров годового дохода. В числе противников имущественного ценза был, в частности, М. Робеспьер, который указывал, что тем самым сводится на нет идея равенства6.

Конституция Франции 1791 г. устанавливала одинаковые условия для активного и пассивного избирательного права — французское гражданство, 25-летний возраст, постоянное местожительство, внесение в список национальной гвардии, принесение гражданской присяги, уплата прямого налога в размере не менее стоимости трех рабочих дней; лишались избирательных прав лица, находящиеся в услужении, состоящие под судом или следствием, банкроты. Конституция 1793 г., отменившая имущественные цензы, не вступила в силу.

Впослереволюционную эпоху во Франции появляется теория «неравных прав», в соответствии с которой, наряду с естественными правами, которыми каждый обладает в силу принадлежности к человеческому роду, существуют и такие права, которые обусловлены наличием определенных способностей; к их числу относится и избирательное право, требующее соответствующей «избирательной способности». Согласно Б. Констану эта способность заключается в необходимой степени образования, наличии досуга, интересе к общественным делам, что, в свою очередь, возможно лишь при наличии имущественного достатка. По закону 1814 г. пассивным избирательным правом наделялись лица, достигшие 40 лет и уплачивающие не менее 1 000 фран-

ков прямого налога; в 1831 г. эти ограничения были несколько смягчены — до 30 лет и 500 франков7.

ВПортугалии по Конституционной хартии 1826 г. пассивным избирательным правом обладали лица с годовым доходом

в400 милрейсов, что в четыре раза превышало имущественный ценз, установленный для активного избирательного права.

5Цит. по: Ковалевский М. М. Происхождение современной демократии. М., 1895.

Т. 2. С. 340.

6Там же. С. 339—342.

7См.: Гессен В. М. Основы конституционного права. Пг, 1917. С. 208, 209.

10