Конституционно-правовые ограничения пассивного избирательного права в Российской Федерации. Монография

путаты Палаты представителей Законодательного собрания Свердловской области. Кандидаты Д. и Н. обратились в Свердловский областной суд с заявлениями об отмене регистрации кандидата И. И. Ковпака, указав в заявлении, что в предвыборной агитации последнего имеются признаки подкупа избирателей; использование преимущества должностного положения, нарушения законодательства об интеллектуальной собственности, что, по мнению заявителей, подтверждается проведением в период избирательной кампании льготной распродажи товаров в сети магазинов ЗАО «Супермаркет “Кировский”», президентом которого является И. И. Ковпак.

По мнению заявителей, об этом свидетельствует агитационный материал, опубликованный в газете «Комсомольская Правда» (2008. 7—14 февр.): «Уже много лет более 55 тысяч пенсионеров и ветеранов покупают в “Кировском” продукты по дисконтной карте “Ветеран” со скидкой 5 %. На эти цели нами ежегодно расходуется более 10 миллионов рублей»; в печатном агитационном материале (брошюре) говорится: «Уже много лет тысячи пенсионеров и ветеранов покупают в “Кировском” продукты по льготным ценам». На сайте ЗАО «Супермаркет “Кировский”» в сети Интернет опубликована информация: «В сети магазинов действует собственная программа Игоря Ковпака для пенсионеров. 47 000 пенсионеров Кировского... районов Екатеринбурга... приобретают товары по специальной цене. До конца года система дисконтных карт для пенсионеров будет распространена во всех городах Свердловской области, где присутствуют магазины».

Суд пришел к выводу, что указанные факты не свидетельствуют о проведении в период предвыборной агитации льготной распродажи товаров в сети магазинов ЗАО «Супермаркет “Кировский”». Действующая в магазинах сети ЗАО «Супермаркет “Кировский”» система дисконтных карт, как установлено судом, является постоянной, не ограниченной по времени. Подобная деятельность в силу своего характера не может рассматриваться в качестве льготной распродажи товаров, так как последняя предполагает проведение ограниченной по времени акции по продаже товаров с определенным снижением их цены; содержащиеся в вышеназванных агитационных материалах высказывания относительно существования в сети магазинов ЗАО «Супермаркет “Кировский”» системы дисконтных карт не содержат и обещаний избирателям установления в будущем каких-либо

91

скидок на товары либо проведения льготной распродажи товаров. Доказательств размещения на сайте ЗАО «Супермаркет “Кировский”» в сети Интернет сведений о льготной распродаже товаров в указанной сети магазинов в период предвыборной агитации суду представлено не было.

Суд также установил, что в сети магазинов указанной организации длительное время, а не только в период избирательной кампании действуют дисконтные карты, в т. ч. дисконтные карты «Ветеран». Суду представлены положения, утвержденные руководителем ЗАО «Супермаркет “Кировский”», «О предоставлении дисконтной карты в сети магазинов самообслуживания супермаркета “Кировский”» от 5 января 1999 г. и «О предоставлении дисконтной карты для ветеранов» от 2 апреля 2002 г. Из этих документов следует, что дисконтные карты разработаны в целях обеспечения дополнительными мерами социальной поддержки населения города Екатеринбурга и Свердловской области, включая малообеспеченные слои населения. Дисконтные карты в ЗАО «Супермаркет “Кировский”» введены задолго до начала избирательной кампании (5 января 1999 г. и 2 февраля 2002 г.) и их существование какой-либо связи с предвыборной агитацией не имеет. Срок действия дисконтных карт конкретным периодом, в т. ч. периодом избирательной кампании, не ограничен, что усматривается из пп. 3 и 4 вышеуказанных положений. Не ограничивается действие дисконтных карт и какой-либо территорией, поскольку они действуют во всех магазинах сети, а также независимо от того, проживают ли владельцы дисконтных карт на территории Кировского одномандатного избирательного округа № 6 или нет.

На этих основаниях суд оставил без удовлетворения требования об отмене регистрации кандидата И. И. Ковпака (определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации от 6 марта 2008 г. № 45-Г08-7).

Пленум Верховного суда РФ в своем постановлении от 31 марта 2011 г. № 5 рекомендует судам при рассмотрении дел о подкупе избирателей проводить проверку следующих обстоятельств:

— точно ли соответствуют выявленные деяния признакам подкупа избирателей, перечисленным в п. 2 ст. 56 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ, учитывая, что данный перечень расширительному толкованию не подлежит;

92

— совершены ли действия в период избирательной кам-

пании;

—свидетельствуют ли совершенные действия о том, что они побуждают избирателей голосовать за определенных кандидатов (списки) или против них;

—в отношении кого совершены деяния (Пленум Верховного суда РФ специально обращает внимание на то, что подкуп избирателей не обязательно направлен на лиц, имеющих активное избирательное право; например раздача подарков несовершеннолетним лицам может оказать влияние на родителей, поэтому может рассматриваться в качестве подкупа, если родители являются избирателями по соответствующему избирательному округу);

—кем совершены деяния (подкуп избирателей может совершаться как лицами, указанными в п. 2 ст. 56, — кандидатами, избирательными объединениями, их доверенными лицами и уполномоченными представителями, — так и по их поручению или с их ведома другими лицами).

Перечень обстоятельств, исключающих регистрацию кандидата избирательной комиссией, не допускает расширительного толкования. Вместе с тем в п. 31 рассматриваемого постановления Пленума Верховного суда РФ содержится следующая формулировка: «Исходя из пункта 6 статьи 76 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ решение о регистрации кандидата (списка кандидатов) может быть отменено судом, если будет установлено, что избирательная комиссия приняла это решение с нарушением требований законов, в том числе положений пунктов 24—26 статьи 38 указанного Федерального закона об обстоятельствах, которые имеются на момент рассмотрения избирательной комиссией вопроса о регистрации кандидата (списка кандидатов) и препятствуют регистрации кандидата (списка кандидатов)». Использованное в этом тексте выражение «в том числе» указывает на то, что решение о регистрации кандидата может быть отменено судом и в том случае, если оно было принято с нарушением каких-либо иных положений законодательства. Возникает вопрос: любое ли нарушение требований закона избирательной комиссией в процессе принятия решения о регистрации кандидата является основанием для отмены такого решения в судебном порядке?

Учитывая, что отказ в регистрации кандидата или отмена регистрации представляют собой косвенные формы ограничения

93

пассивного избирательного права, следует сделать вывод, что сами по себе нарушения избирательного законодательства, совершенные избирательной комиссией при регистрации кандидата, не должны становиться причиной для отмены решения о регистрации. Это правомерно только в том случае, если такие нарушения были сопряжены с нарушениями требований закона со стороны кандидата. В остальных случаях, когда кандидат полностью соблюдает предъявляемые требования, а избирательная комиссия при принятии решения о регистрации допускает те или иные отступления от предусмотренного законом порядка, судебная отмена регистрации кандидата означала бы, что права человека подвергаются ограничению на основании нарушения закона, совершенного другим субъектом, что противоречит принципу соразмерности ограничения и, по существу, представляет собой умаление права.

§ 4. Иные виды конституционно-правовых ограничений пассивного избирательного права

Помимо рассмотренных основных ограничений пассивного избирательного права действующее российское законодательство предусматривает и некоторые другие, дополнительные условия, которые не позволяют гражданам Российской Федерации реализовать свое право быть избранным.

Должностное положение, по общему правилу, не может являться основанием для ограничения прав и свобод человека. По смыслу ч. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации государство гарантирует равенство прав человека и гражданина независимо от должностного положения. Вместе с тем существует ряд случаев, когда именно должностное положение препятствует использованию лицом своего права на участие в управлении государством путем избрания в качестве народного представителя.

Позиция Европейского суда по правам человека состоит в том, что государства достаточно свободны в рамках своего конституционного строя устанавливать критерии избираемости. В их основе должно лежать стремление обеспечить независимость членов Парламента, а также свободное волеизъявление избирателей, но эти критерии различаются в зависимости от исторических и политических особенностей каждого государства. Как полагает Европейский суд, институт неизбираемости на-

94

правлен на то, «чтобы способствовать надлежащему функционированию и укреплению демократического строя, чтобы, с одной стороны, кандидаты различных ориентаций обладали равными возможностями влияния на избирателей, поскольку лица, занимающие государственные должности, могут в ряде случаев иметь преимущества перед другими кандидатами, и чтобы, с другой стороны, избирательный корпус был защищен от давления, оказываемого теми должностными лицами, которые в силу своего положения призваны принимать многие, в т. ч. важные, решения и в связи с этим пользуются значительным авторитетом у рядовых граждан, выбор которых в таких условиях может оказаться необъективным» (решение Европейского суда по права человека от 1 июля 1997 г. по делу «Гитонас (Gitonas) и другие против Греции»).

Однако не любая правовая норма, запрещающая лицу занимать какой-либо выборный пост в связи с уже имеющимся у него должностным положением, представляет собой ограничение пассивного избирательного права. В теории конституционного права различаются такие институты, как «неизбираемость» и «несовместимость». При неизбираемости лицам, замещающим определенные должности, не разрешается выдвигать свою кандидатуру на выборах. Несовместимость же означает, что не допускается выполнение функций народного представителя одновременно с сохранением той или иной должности и, соответственно, в случае избрания лицо должно уйти в отставку с этой должности либо отказаться от мандата, полученного в результате выборов. Основное отличие заключается в том, что во втором случае решение свободно принимается самим кандидатом, к тому же сам факт пребывания на должности не препятствует участию в выборах в качестве кандидата. Таким образом, институт несовместимости должностей не относится к ограничениям пассивного избирательного права.

Так, в соответствии со ст. 11 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. от 28 декабря 2010 г.) «О Правительстве Российской Федерации», члены Правительства Российской Федерации не вправе быть членами Совета Федерации, депутатами Государственной думы, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и депута-

95

тами выборных органов местного самоуправления86. Однако запрет «быть депутатом» не равнозначен отсутствию права быть избранным в качестве депутата. По смыслу п. 2 ст. 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» кандидат в депутаты на момент регистрации может заниматься деятельностью, несовместимой со статусом депутата или с замещением иной выборной должности, но в своем заявлении дает обязательство в случае его избрания прекратить эту деятельность. Согласно п. 6 ст. 70 указанного федерального закона после определения результатов выборов избирательная комиссия извещает об этом зарегистрированного кандидата, избранного депутатом, выборным должностным лицом, после чего он обязан в пятидневный срок представить в соответствующую избирательную комиссию копию приказа (иного документа) об освобождении его от обязанностей, несовместимых со статусом депутата, выборного должностного лица, либо копии документов, удостоверяющих подачу в установленный срок заявления об освобождении от указанных обязанностей. В случае если зарегистрированный кандидат, избранный депутатом либо выборным должностным лицом, не выполнит это требование, соответствующая избирательная комиссия отменяет свое решение о признании такого кандидата избранным (п. 6.1 ст. 70).

Таким образом, институт несовместимости выступает ограничением по отношению не к пассивному избирательному праву, а к исполнению выборных полномочий народного представителя; должностное лицо сохраняет свое право быть избранным, но не может после избрания приобрести новый статус, не отказавшись от ранее занимаемой должности.

Что касается неизбираемости, то она означает установленную законом невозможность баллотироваться на выборах и, следовательно, является ограничением пассивного избирательного права.

Так, на выборах Президента Российской Федерации не имеет права быть избранным лицо, которое на день официального опубликования решения о назначении выборов Президента Российской Федерации занимает должность Президента Российской Федерации второй срок подряд (ч. 2 ст. 81 Конституции

86 См.: Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 2010. № 5. Ст. 458.

96

Российской Федерации, п. 5 ст. 3 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации»).

Кроме того, гражданин Российской Федерации, замещавший должность Президента Российской Федерации и досрочно прекративший исполнение полномочий Президента Российской Федерации в случае отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами (п. 4 ст. 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Гражданин Российской Федерации, замещавший должность главы муниципального образования и ушедший с указанной должности в отставку по собственному желанию, в т. ч. в связи с избранием его депутатом либо на иную выборную должность, замещение которой несовместимо со статусом главы муниципального образования, либо отрешенный от должности главы муниципального образования высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами (п. 4 ст. 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

В результате реформы избирательной системы Российской Федерации полностью утратили право быть избранными депутатами Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации судьи и работники прокуратуры. В силу п. 1, 2 ст. 7 Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ (в ред. от 25 июля 2011 г.) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» выдвижение кандидатов в депутаты Государственной думы осуществляется политическими партиями в составе федеральных списков. Судья, в соответствии с действующим законодательством, не может принадлежать к политическим партиям, материально поддерживать указанные партии и принимать участие в их политических акциях и иной политической деятельности (подп. 2 п. 3 ст. 3 Закона РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-I «О статусе судей в Россий-

97

ской Федерации»)87; прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности (п. 4 ст. 4 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I (в ред. от 28 декабря 2010 г.) «О прокуратуре Российской Федерации»)88.

Поскольку выдвижение кандидатуры гражданина на выборах в составе списка какой-либо политической партии, безусловно, является формой участия в политической деятельности этой партии (даже при отсутствии членства в ней), то судьи и прокурорские работники в силу приведенных требований законодательства не могут быть включены в федеральные партийные списки и, следовательно, быть избранными в Государственную думу Федерального собрания РФ.

Рассмотренные ограничения пассивного избирательного права, несмотря на конституционное положение о равенстве прав граждан независимо от должностного положения, представляются юридически оправданными. Их правомерность помимо уже приведенной позиции Европейского суда по правам человека основывается на ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, которая допускает ограничение прав и свобод человека, в частности, для такой цели, как защита основ конституционного строя. Ограничения пассивного избирательного права по рассматриваемому признаку обусловлены именно конституционным строем Российской Федерации. В частности, предоставление пассивного избирательного права судьям противоречило бы такому принципу российского конституционного строя, как разделение властей (ст. 10 Конституции РФ). Что касается ограничения пассивного избирательного права лица, ранее занимавшего пост Президента Российской Федерации, то оно прямо вытекает из провозглашения России демократическим государством (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ), поскольку необходимость регулярной смены власти является одним из свойств демократического режима.

Партийная принадлежность стала одним из ограничений пассивного избирательного права в связи с принятием Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депута-

87См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 30. Ст. 1792.

88См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 8. Ст. 366; Собрание законодательства РФ. 2011. № 1. Ст. 16.

98

тов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и внесением соответствующих изменений в другие акты федерального законодательства.

По мнению некоторых авторов, ограничением пассивного избирательного права является сам по себе переход к формированию Государственной думы исключительно по партийному принципу и норма о выдвижении кандидатов лишь по федеральным партийным спискам (пп. 1, 2 ст. 7 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»). Так, Н. А. Боброва указывает: «…теперь для того, чтобы избираться в Государственную Думу, гражданин страны обязательно должен быть членом какой-либо партии. А если гражданин России не желает вступать ни в одну из партий?.. Так, п. 2 ст. 30 Конституции РФ гласит, что «никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем». А п. 1 ст. 19 Конституции РФ регламентирует, что «запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности». Между тем лишение граждан России, не состоящих в каких-либо партиях, права быть избранными в Госдуму, является ограничением прав граждан по социальной принадлежности — по признаку беспартийности»89. Аналогичную позицию высказал Н. И. Воробьев: «…все это — некая форма принуждения, запрещенная статьей тридцатой Конституции РФ, к вступлению в политическую партию для участия в выборах»90.

По этому поводу следует заметить, что действующее избирательное законодательство не содержит никаких положений, свидетельствующих о том, что в федеральный список кандидатов от политической партии может быть внесено лишь лицо, являющееся членом данной партии.

Ж. С. Фомина также полагает, что выдвижение кандидатов только политическими партиями является ограничением пассивного избирательного права для лиц, не являющихся членами тех или иных политических партий: «…фактически при реализации пассивного избирательного права применяется новый

89Боброва Н. А. Реформа избирательного права 2005 года и ее влияние на политическую систему России // Юридический аналитический журнал. 2006. № 1. С. 49, 50.

90Воробьев Н. И. Конституционность реформы избирательной системы // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3. С. 3.

99

избирательный ценз — зависимость от социального статуса граждан. Вступление в политические партии все более становится не правом, а фактической обязанностью гражданина России, желающего реализовать свое конституционно установленное право. Эта норма противоречит и ст. 19 Конституции, так как, по существу, вводит дискриминацию граждан по признаку принадлежности к той или иной партии»91.

Пункт 3 ст. 7 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предусматривает, что политическая партия вправе выдвинуть в составе федерального списка кандидатов граждан Российской Федерации, не являющихся членами данной политической партии. Однако, по мнению Ж. С. Фоминой, правоограничение сохраняется: «Установив в качестве “смягчающей меры” статью, определяющую порядок реализации пассивного избирательного права беспартийными гражданами, законодатель не

обеспечил никаких реальных гарантий реализации данного права»92.

Эти доводы, впрочем, не представляются убедительными. Обязательное требование быть членом политической партии для внесения в федеральный список кандидатов действительно являлось бы ограничением избирательного права, причем противоречащим Конституции РФ. Однако законодатель не предъявляет таких требований и вводит специальные нормы, дающие возможность лицам, не состоящим в партии, стать кандидатами в депутаты по партийным спискам (ст. 37 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»). Таким образом, ограничения пассивного избирательного права в отношении беспартийных граждан законом не устанавливаются.

Как отмечается в литературе, в ряде субъектов Российской Федерации, где в муниципальных образованиях применяется пропорциональная избирательная система (Псковская область, Республика Дагестан, Московская область, Волгоградская область, Чукотский АО, Республика Саха (Якутия)), не введены специальные гарантии реализации пассивного избирательного

91Фомина Ж. С. Проблемы реализации права избирать и быть избранным в свете реформирования избирательного законодательства Российской Федерации // Юристъ-Правоведъ. 2007. № 6. С. 32.

92Фомина Ж. С. Реформы электоральной системы Российской Федерации // Правовое обеспечение российских реформ: монография. Волгоград, 2008. С. 77.

100