Конституционно-правовые ограничения пассивного избирательного права в Российской Федерации. Монография

нарушение ст. 3 Протокола № 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (постановление от 19 июля 2007 г. по делу «Краснов и Скуратов (Krasnov and Skuratov) против Российской Федерации»)78.

5.Наличие среди подписей избирателей, представленных для регистрации кандидата, более 10 процентов подписей, собранных в местах, где в соответствии с законом сбор подписей запрещен, если иное не установлено федеральным законом (подп. «г» п. 24 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Согласно п. 6 ст. 37 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не допускается сбор подписей на рабочих местах, по месту учебы, в процессе и в местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, стипендий, иных социальных выплат, а также при оказании благотворительной помощи. Кроме того, запрещается собирать подписи с участием органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления организаций и учреждений, членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, а также с использованием вознаграждений или под принуждением.

6.Недостаточное количество достоверных подписей избирателей, представленных для регистрации кандидата, либо выявление 10 и более процентов недостоверных и (или) недействительных подписей от общего количества подписей, отобранных для проверки, если иное не установлено федеральным законом (подп. «д» п. 24 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Выявление 10 и более процентов недостоверных и (или) недействительных подписей от общего количества подписей, отобранных для проверки, не является основанием для отказа в регистрации кандидата в случае, когда для его регистрации требуется представить менее 200 подписей, если достоверных подписей достаточно для регистрации кандидата.

78 См.: Дело «Краснов и Скуратов (Krasnov and Skuratov) против Российской Федерации» (жалоба № 17864/04 и 21396/04) (Первая Секция): постановление Европейского суда по правам человека от 19 июля 2007 г. // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. Российское издание. 2008. № 4.

81

Признание подписей недостоверными не является вопросом усмотрения соответствующей избирательной комиссии. Судебная практика исходит из того, что недостоверность подписей должна быть доказана, что требует отражения в тексте решения избирательной комиссии. При этом доказательства должны носить такой характер, чтобы в случае необходимости они могли стать предметом судебной проверки. Если недостоверность подписей не подтверждена заключением специалиста, приложенным к решению, то само решение должно содержать признаки и критерии, по которым избирательная комиссия сделала такой вывод.

Недостоверность имеет место в тех случаях, если установлено, что подписи от имени другого лица сделаны другим лицом, или если подписные листы не содержат необходимой информации, предусмотренной законом.

Однако, как указывает Е. И. Колюшин, не сложилось устойчивой практики по вопросу о том, какова достаточная степень точности указания требуемых данных, в частности о месте жительства лиц, ставящих подпись. Так, по одним делам суды признавали подписные листы недействительными в связи с отсутствием в адресе места жительства у избирателей и сборщиков подписей наименования субъекта Российской Федерации либо наименования района, несмотря на аргумент заявителей, что отсутствие этих данных является допустимым сокращением, поскольку не препятствует установлению места жительства избирателей и сборщиков. Согласно решению Верховного суда РФ этот довод является необоснованным, поскольку отсутствие вообще каких-либо данных, предусмотренных законом, не может считаться сокращением (определение Верховного суда РФ от 28 ноября 2003 г. по делу № 16-Г03-15). В других случаях суды (в т. ч. Верховный суд РФ), напротив, принимали во внимание такой фактор, как необходимость тех или иных данных для идентификации места жительства лица. Так, в определении от 25 декабря 2003 г. (дело № 80-Г03-7) Верховный суд РФ констатировал, что подписные листы, где в сведениях о сборщике подписей в графе адреса места жительства не указан город Ульяновск, не могут быть признаны недействительными, так как в данном случае отсутствие наименования города является таким сокращением, которое не препятствует однозначному восприятию данных об указанных лицах. Аналогичная позиция высказана им в определении от 25 сентября 2006 г. (дело № 84-Г06-7). Верховный суд РФ

82

подтвердил правильность решения Новгородского областного суда, в соответствии с которым отсутствие в подписных листах названия субъекта Российской Федерации — «Новгородская область» — в качестве места жительства избирателей и сборщиков подписей не препятствует признанию данных сведений достоверными, поскольку исключает превратное понимание места жительства лиц, если учесть следующие обстоятельства: Великий Новгород является административным центром Новгородской области как субъекта Российской Федерации; другой город с таким же наименованием в Российской Федерации отсутствует; в подписных листах имеется указание, что сбор подписей проводится в поддержку кандидата в депутаты Новгородской областной Думы; указано также, что избиратели и лица, осуществлявшие сбор подписей, проживают в Великом Новгороде79.

Как представляется, вторая позиция судебных органов является более предпочтительной, поскольку основная задача сбора подписей — это подтверждение общественной поддержки кандидата. Поэтому оформление подписей должно быть достаточно корректным для того, чтобы при необходимости провести проверку их подлинности. Таким образом, при оценке достоверности и действительности подписных листов следует исходить из наличия в них информации, необходимой для точной идентификации лиц, поставивших подписи, а также осуществлявших их сбор. Требование любых других сведений (например, ненужных уточнений места жительства), по существу, является избыточным, и поэтому их отсутствие не должно становиться основанием для отказа в регистрации кандидата, т. е. фактически для ограничения одного из важнейших политических прав гражданина.

Именно такую позицию в итоге сформулировал Пленум Верховного суда Российской Федерации в постановлении от 31 марта 2011 г. № 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: «Адрес места жительства, который должен быть указан в подписном листе независимо от уровня выборов, референдума, может не содержать всех указанных выше реквизитов с учетом фактических особенностей

79 См. подробнее: Колюшин Е. И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. М., 2010. С. 206—212.

83

места жительства избирателя, участника референдума» (п. 14)

80.

7.Сокрытие кандидатом сведений о неснятой и непогашенной судимости, которые должны быть представлены в соответствии с законом (подп. «е» п. 24 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Под сокрытием понимается отсутствие упоминания об имеющейся судимости в заявлении кандидата о регистрации. Факт наличия судимости должен быть установлен и подтвержден официальными документами в результате проверки сведений о кандидате, предусмотренной п. 6 ст. 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

В данном случае при отказе в регистрации не подлежит учету, за какое преступление был судим гражданин, — тяжкое, особо тяжкое, преступление средней или небольшой тяжести. В первых двух случаях лицо лишается пассивного избирательного права в силу самого факта судимости; судимость за преступления средней и небольшой тяжести становится основанием для отказа в регистрации кандидата лишь в случае ее сокрытия. Снятая или погашенная судимость в избирательном праве никакого юридического значения не имеет.

8.Несоздание кандидатом избирательного фонда — кроме случаев, когда в соответствии с законом создание такого фонда необязательно (подп. «ж» п. 24 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). По прямому указанию закона отсутствие средств в избирательном фонде не является основанием отказа в регистрации кандидата.

Согласно определению Е. И. Колюшина, избирательный фонд — это денежные средства на специальном избирательном счете кандидата, зарегистрированного кандидата либо избирательного объединения, которые аккумулируются и расходуются

вустановленном законодательством порядке81. Как представля-

80См.: О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: постановление Пленума Верховного суда РФ от 31 марта 2011 г. № 5 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2011. № 6.

81См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / под ред. А. А. Вешнякова. М., 2003. С. 401.

84

ется, данное ограничение связано с контрольной функцией избирательного фонда, которая выражается в том, что этот институт позволяет как государству, так и общественности отслеживать источники доходов и направления расходования средств на нужды избирательной кампании, что, в частности, способствует обеспечению равного положении кандидатов, независимо от принадлежности к тем или иным политическим силам82.

9.Использование кандидатом при финансировании своей избирательной кампании помимо средств собственного избирательного фонда иных денежных средств, составляющих более 5 процентов от установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда (подп. «з» п. 24 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

10.Превышение кандидатом при финансировании своей избирательной кампании более чем на 5 процентов установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда (подп. «и» п. 24 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»);

11.Установленный решением суда факт совершения кандидатом в течение агитационного периода следующих деяний:

— призывы к экстремистской деятельности либо побуждение к таким деяниям иным способом;

— действия, направленные на обоснование или оправдание экстремизма;

— агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную рознь, унижающая национальное достоинство, пропагандирующая исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности;

— агитация, при проведении которой осуществляются пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики (подп. «к» п. 24 ст. 38, п. 1 ст. 56 Федераль-

82 См.: Рыжков Н. Е. Понятие, структура и значение избирательных фондов кандидатов и избирательных объединений в российском праве // Актуальные проблемы российского права. 2009. № 3. С. 172, 173.

85

ного закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»);

—иные злоупотребления свободой массовой информации при проведении предвыборной агитации;

—агитация, нарушающая законодательство об интеллектуальной собственности (п. 1.1 ст. 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

В постановлении от 31 марта 2011 г. № 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Пленум Верховного суда РФ разъяснил, что под нарушениями права интеллектуальной собственности имеется в виду, в частности, использование результатов интеллектуальной деятельности, средств индивидуализации без согласия автора или иного правообладателя, а в случае, когда допускается их использование без согласия автора или иного правообладателя, — несоблюдение условий такого использования. Так, нарушением требований ст. 1276 ГК РФ будет считаться такая предвыборная агитация, при которой в агитационных материалах без согласия автора или иного правообладателя и без выплаты вознаграждения воспроизводится, сообщается в эфир или по кабелю фотографическое произведение, произведение архитектуры или произведение изобразительного искусства, которые постоянно находятся в месте, открытом для свободного посещения, и изображение произ-

ведения таким способом является основным объектом этого воспроизведения, сообщения в эфир или по кабелю (п. 35)83.

12. Неоднократное использование кандидатом преимуществ своего должностного или служебного положения (подп. «л» п. 24 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Следует отметить высокую степень полноты нормативноправовой регламентации этого основания ограничения пассивного избирательного права. Законодательство подробно раскрывает содержание понятия «использование преимуществ должностного или служебного положения». В соответствии с п. 5 ст. 40 Феде-

83 См.: О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: постановление Пленума Верховного суда РФ от 31 марта 2011 г. № 5 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2011. № 6.

86

рального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», применительно к выборам оно включает в себя:

—привлечение лиц, находящихся в подчинении или в иной служебной зависимости, государственных и муниципальных служащих к осуществлению в служебное (рабочее) время деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов;

—использование помещений, занимаемых государственными органами или органами местного самоуправления, организациями независимо от формы собственности, за исключением помещений, занимаемых политическими партиями, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов, если иным кандидатам не будет гарантировано предоставление указанных помещений на таких же условиях;

—использование телефонной, факсимильной и иных видов связи, оргтехники и информационных услуг, обеспечивающих функционирование государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, организаций независимо от формы собственности, за исключением указанных видов связи, оргтехники и информационных услуг, обеспечивающих функционирование политических партий, для проведения предвыборной агитации, если их использование не оплачено из соответствующего избирательного фонда;

—использование на безвозмездной основе или на льготных условиях транспортных средств, находящихся в государственной или муниципальной собственности, собственности организаций, за исключением транспортных средств, находящихся в собственности политических партий, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов. Данное положение не распространяется на лиц, пользующихся указанными транспортными средствами в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной охране;

—сбор подписей избирателей, ведение предвыборной агитации лицами, замещающими государственные или выборные муниципальные должности, либо находящимися на государственной или муниципальной службе, либо являющимися главами местных администраций, либо являющимися членами органов

87

управления организаций независимо от формы собственности, за исключением политических партий, в ходе служебных командировок;

—доступ (обеспечение доступа) к государственным и муниципальным средствам массовой информации в целях сбора подписей избирателей, ведения предвыборной агитации, если иным кандидатам, избирательным объединениям для этих целей не будет гарантирован такой же доступ в соответствии с законом;

—агитационное выступление в период избирательной кампании при проведении публичного мероприятия, организуемого государственными и (или) муниципальными органами, организациями независимо от формы собственности, за исключением политических партий;

—обнародование в период избирательной кампании в средствах массовой информации, в агитационных печатных материалах отчетов о проделанной работе, распространение от имени гражданина, являющегося кандидатом, поздравлений и иных материалов, не оплаченных из средств соответствующего избирательного фонда.

Данное ограничение, как вытекает из содержания соответствующих статей закона, распространяется на лиц, занимающих государственные или выборные муниципальные должности, либо находящихся на государственной или муниципальной службе, либо являющихся членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, — членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий.

Так, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда РФ по делу Ч. установила, что, будучи должностным лицом

ивыдвинув свою кандидатуру на муниципальных выборах, Ч. использовал свое должностное положение, неоднократно публикуя в местной газете свои заявления в период агитационной кампании, в то время как другим кандидатам такая возможность не предоставлялась. Помимо этого, Ч. для организации встреч с избирателями привлекал лиц, находящихся у него в служебной зависимости, а также использовал в предвыборных целях различные виды связи и оргтехники, к которым имел доступ вследст-

88

вие своего должностного положения (определение от 25 декабря 1998 г. по делу № 56-Г98-20)84.

В качестве использования своего должностного положения квалифицируются лишь те деяния, которые совершены во время избирательной кампании кандидата; действия, совпадающие по содержанию с перечисленными выше, но совершенные за рамками этого периода, основанием для ограничения пассивного избирательного права не являются.

Неоднократность как признак использования преимуществ должностного положения означает, что суд или избирательная комиссия должны располагать доказательствами как минимум двух случаев совершения действий, подпадающих под вышеуказанные признаки.

Следует отметить также, что оценка данного деяния не должна зависеть от его мотива или от степени существенности допущенных нарушений. Так, суд первой инстанции посчитал сбор подписей в поддержку кандидата К., занимающего государственную должность, в помещениях государственных и муниципальных органов, без оплаты из избирательного фонда, несущественным фактом и не признал его основанием для отказа в регистрации. Это решение было отменено Верховным судом РФ на том основании, что законодательство не связывает ответственность кандидата с оценкой существенности допущенных им нарушений, а также с мотивами их совершения; это нарушало бы принцип равноправия кандидатов (определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации от 28 ноября 2003 г. № 7-Г03-14)85.

13. Внесение кандидатом избирательного залога в меньшем размере, чем это установлено законом, либо внесение кандидатом избирательного залога за счет средств, поступивших в его избирательный фонд с нарушением требований, предусмотренных законом (подп. «м» п. 24 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»);

84См.: Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда Российской Федерации (1995—2000). Т. 1 / отв. ред. О. Ю. Вельяшев. М., 2001. С. 516, 517.

85См. подробнее: Шин А. Г. Вопросы квалификации судами использования кандидатами на выборах преимуществ своего должностного положения как избирательного правонарушения // Академический юридический журнал. 2011. №

2.С. 43—45.

89

14. Установленный решением суда факт подкупа избирателей кандидатом, его доверенным лицом, уполномоченным представителем по финансовым вопросам, а также действовавшими по их поручению иным лицом или организацией (подп. «о» п. 24 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Содержание понятия «подкуп избирателей» раскрыто в п. 2 ст. 56 того же закона. К формам подкупа относятся следующие действия:

—вручение избирателям денежных средств, подарков и иных материальных ценностей, кроме как за выполнение организационной работы (за сбор подписей избирателей, участников референдума, агитационную работу);

—вознаграждение избирателей, участников референдума, выполнявших указанную организационную работу, в зависимости от итогов голосования или обещание такого вознаграждения;

—проведение льготных распродаж или бесплатного распространения товаров (кроме печатных материалов и значков, специально изготовленных для избирательной кампании);

—предоставление услуг безвозмездно или на льготных

условиях;

—обещание передачи избирателям денежных средств, ценных бумаг и других материальных благ (в т. ч. по итогам голосования) или оказания услуг иначе чем на основании принимаемых в соответствии с законодательством решений органов государственной власти, органов местного самоуправления.

Подкупом избирателей может считаться только такая деятельность, которая совершается в период избирательной кампании

инаправлена на то, чтобы склонить избирателей в пользу голосования за определенного кандидата. Судебная практика не квалифицирует в качестве подкупа избирателей такую деятельность, которая осуществляется на систематической основе, за рамками периода избирательной кампании, и лишена прямой связи с предстоящими выборами.

Так, решением Кировской районной территориальной избирательной комиссии города Екатеринбурга с полномочиями окружной избирательной комиссии по выборам депутата Палаты представителей Законодательного собрания Свердловской области по одномандатному избирательному округу № 6 от 25 января 2008 г. № 7/31 И. И. Ковпак был зарегистрирован кандидатом в де-

90