Конституционно-правовые ограничения пассивного избирательного права в Российской Федерации. Монография

3. Не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, подвергнутые административному наказанию за совершение следующих административных правонарушений:

—пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения, а также их изготовление, сбыт или приобретение в целях

сбыта, направленное на их пропаганду (ст. 20.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях)73;

—массовое распространение экстремистских материалов, включенных в опубликованный федеральный список экстремистских материалов, а равно их производство либо хранение

вцелях массового распространения (ст. 20.29 КоАП РФ). Ограничение пассивного избирательного права по этому

основанию действует, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию (подп. «в» п. 3.2 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), а этот срок, в соответствии со ст. 4.6 КоАП РФ составляет 1 год со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания.

Поскольку указанные статьи Кодекса РФ об административных правонарушениях предусматривают наказания в виде штрафа или административного ареста, то годичный срок ограничения пассивного избирательного права отсчитывается с момента завершения срока ареста или с момента полной выплаты назначенного административного штрафа.

4. Не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, в отношении которых вступившим в силу решением суда установлено, что в процессе предвыборной агитации или публичных выступлений, в т. ч. в сети Интернет, они призывали к совершению экстремистских деяний, оправдывали или обосновывали экстремизм, пропагандировали социальную, расовую, национальную или религиозную рознь, исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности и т. п. (п. 1 ст. 56, подп. «ж» п. 7, подп. «ж» п. 8 ст. 76 Федерального закона «Об основных гарантиях из-

73 См.: Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

71

бирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Пассивное избирательное право ограничивается, если указанные нарушения либо действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, в которые назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого назначены выборы (подп. «г» п. 3.2 ст. 4).

Как следует из редакции соответствующих положений избирательного законодательства, перечисленные деяния, подтвержденные судебным решением, являются основанием для ограничения пассивного избирательного права независимо от того, привлечено ли лицо, их совершившее, к административной или уголовной ответственности.

Так, 2 сентября 2009 г. Гатчинский районный суд Ленинградской области по заявлению прокурора рассмотрел гражданское дело о признании статьи «Новый Че Гевара?», опубликованной в газете «Трудовая Гатчина» (2008. № 80), экстремистской литературой. Автором статьи был главный редактор и учредитель газеты В. Н. Леонов, выступивший под псевдонимом В. Ксенофонтов. Прокуратура опиралась на результаты лингвистического исследования, по данным которого, в тексте статьи содержались языковые средства (сюжетные линии, сравнения, речевые обороты, публицистическая лексика и др.), оправдывающие и восхваляющие террористическую деятельность У. бен Ладена. Заголовок статьи ориентирует читателя на героизацию центрального персонажа публикации. Эксперты выявили в статье высказывания, оправдывающие У. бен Ладена как борца за справедливость. Суд признал статью «Новый Че Гевара?» экстремистским материалом.

5 октября 2009 г. муниципальная избирательная комиссия вынесла решение об аннулировании регистрации кандидата в депутаты представительного органа муниципального образования «Город Гатчина» Леонова Владимира Николаевича на основании решения Гатчинского городского суда и в соответствии с п. 3 ст. 76 и подп. «г» п. 3.2 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

В. Н. Леонов обратился в Конституционный суд РФ с жалобой, где оспаривал конституционность примененных в его деле законодательных положений на том основании, что они лишают

72

его пассивного избирательного права в дополнение к ограничениям, установленным ч. 3 ст. 32 Конституции РФ. Конституционный суд РФ, отказывая в принятии жалобы к рассмотрению, указал, в частности, что данное конституционное положение не дает оснований к такому его истолкованию, которое полностью исключало бы иные ограничения избирательного права74.

5. Не имеет права быть избранным гражданин Российской Федерации, в отношении которого имеется вступившее в силу решение суда о лишении его права занимать государственные и (или) муниципальные должности в течение определенного срока. Этот гражданин не может быть зарегистрирован в качестве кандидата, если голосование на выборах в органы государственной власти, органы местного самоуправления состоится до истечения указанного срока (п. 7 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Лишение занимать должности на государственной службе, в органах местного самоуправления либо заниматься определенной профессиональной или иной деятельностью может назначаться на срок от одного года до пяти лет в качестве основного вида наказания и на срок от шести месяцев до трех лет в качестве дополнительного вида наказания (ч. 2 ст. 47 УК РФ). При этом в качестве основного наказания оно может назначаться в случаях, предусмотренных соответствующими статьями Особенной части УК РФ, а в качестве дополнительного вида наказания — в тех случаях, если с учетом характера и степени общественной опасности совершенного преступления и личности виновного суд признает невозможным сохранение за ним права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (ч. 3 ст. 47 УК РФ).

Толкование п. 7 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» представляет определенные трудности в связи с тем, что статус народного представителя, как правило, не является государственной или муниципальной

74 См.: Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Леонова Владимира Николаевича на нарушение его конституционных прав положениями подпункта «г» пункта 3.2 статьи 4 и подпункта «ж» пункта 7 статьи 76 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: определение Конституционного суда РФ от 1 июня 2010 г. № 757-О-О // Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. 2010. № 7.

73

должностью. Исключением являются выборные должности в органах местного самоуправления (например, глава муниципального образования, в силу прямого указания п. 1 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», является должностным лицом муниципального образования)75. Однако из содержания п. 7 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» вытекает, что приговором суда лицо может быть лишено возможности быть избранным не только в органы местного самоуправления, но и в органы государственной власти, хотя статусы выборных лиц

вэтих органах (депутаты Государственной думы Федерального собрания РФ, депутаты законодательных органов субъектов Российской Федерации, Президент РФ) не являются государственными должностями.

Таким образом, нуждается в уточнении связь между приговором, запрещающим занимать государственные или муниципальные должности, и последствиями такого приговора в виде ограничения пассивного избирательного права.

Логическое и систематическое толкование п. 7 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

вконтексте других положений федерального законодательства позволяет сделать следующие выводы. В соответствии с ч. 1 ст. 47 УК РФ суд своим приговором может запретить лицу не только занимать государственные или муниципальные должности, но и заниматься определенной профессиональной или иной деятельностью. Исходя из этого, суд может прямо указать в приговоре, что осужденному запрещается выполнять функции народного представителя, т. е. быть избранным в определенные органы государственной власти или местного самоуправления.

Если же приговором суда лицу запрещено занимать должности в органах местного самоуправления, то это влечет невозможность быть избранным в качестве депутата представительного органа местного самоуправления в течение соответствующего срока; запрет занимать государственные должности аналогичным образом распространяется и на избрание в органы государственной власти.

75 См.: Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

74

Косвенные законодательные ограничения — это положения действующего избирательного законодательства, которые прямо не закрепляют отсутствие у гражданина пассивного избирательного права, но фактически делают невозможным его реализацию. Такого рода ограничения выражаются в том, что при наличии определенных оснований лицо формально не лишается права быть избранным, но его регистрация в качестве кандидата на выборах исключается. Иначе говоря, по своему юридическому эффекту эти обстоятельства равнозначны основаниям, влекущим прямое ограничение пассивного избирательного права.

По мнению П. А. Сазонова, общими основаниями для отказа в регистрации кандидатов или избирательных объединений являются: 1) неспособность кандидата или образовательного объединения управлять делами государства либо муниципального образования; 2) отсутствие подтверждений общественной состоятельности (известности среди избирателей и их доверия либо наличия самостоятельного дохода, достаточного для внесения избирательного залога); 3) отсутствие необходимых для регистрации документов; 4) утрата государством либо муниципальным образованием политического интереса в связи с совершением правонарушения76.

Невозможность регистрации лица в качестве кандидата, помимо отсутствия пассивного избирательного права (подп. «а» п. 24 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), наступает на основании следующих нарушений законодательства:

1. Несоблюдение предусмотренных законодательством требований к выдвижению кандидата политической партией или общественным объединением (подп. «б» п. 24 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Порядок выдвижения политической партией кандидатов на выборы определяется Федеральным законом от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»: согласно п. 1 ст. 25 выдвижение политической партией кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государст-

76 См.: Сазонов П. А. К вопросу об отказе в регистрации кандидата, списка кандидатов как мере конституционно-правовой ответственности и об особенностях такой ответственности избирательных объединений // Сибирский юридический вестник. 2006. № 4. С. 38.

75

венной власти и органах местного самоуправления осуществляется на съезде политической партии, в работе которого принимают участие делегаты от региональных отделений политической партии, образованных более чем в половине субъектов Российской Федерации77. Порядок проведения съездов, а также конференций и общих собраний региональных отделений и иных структурных подразделений политических партий, где происходит выдвижение кандидатов (списков кандидатов), регулируется уставом политической партии. В соответствии с п. 4 ст. 25 Федерального закона «О политических партиях» такие решения принимаются тайным голосованием.

2. Отсутствие среди документов, представленных для уведомления о выдвижении и регистрации кандидата, документов, необходимых в соответствии с требованиями законодательства (подп. «в» п. 24 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит следующий перечень документов, которые должны быть представлены в избирательную комиссию для выдвижения кандидата:

—письменное заявление выдвигаемого лица о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу с указанием: фамилии, имени, отчества; даты и места рождения; адреса места жительства; серии, номера и даты выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина; наименования или кода органа, выдавшего паспорт или документ, заменяющий паспорт гражданина; гражданства; образования; основного места работы или службы; занимаемой должности (в случае отсутствия основного места работы или службы — рода занятий); обязательства в случае избрания прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата или с замещением иной выборной должности (п. 2 ст. 33); сведений о неснятой или непогашенной судимости (при ее наличии) (п. 2.1 ст. 33);

—копия паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина;

77 См.: Собрание законодательства РФ. 2001. № 29. Ст. 2950; 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3104.

76

—копии документов, подтверждающих указанные в заявлении сведения об образовании, основном месте работы или службы, о занимаемой должности (роде занятий);

—сведения о размере и об источниках доходов кандидата,

атакже об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности (в т. ч. совместной собственности), о вкладах в банках, ценных бумагах (п. 3 ст. 33).

Положения закона о требуемых для регистрации документах носят императивный характер. Отсутствие хотя бы одного из документов является основанием для отказа в регистрации.

Трудность может возникнуть, в частности, с документальным подтверждением рода своих занятий для лиц, не имеющих основного места работы. Так, постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 22 декабря 2007 г. № 80/644-5 было отказано в регистрации группы избирателей, созданной для поддержки самовыдвижения Б. кандидатом на должность Президента Российской Федерации, и ее уполномоченных лиц, в связи с установлением нарушений Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации». Одним из оснований для отказа в регистрации послужило непредставление документального подтверждения того, что род деятельности кандидата Б., приносящей ему доход, — писатель.

Считая постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации незаконным, Б. обратился в Верховный суд Российской Федерации с заявлением об его отмене, где указал, в частности, что непредставление документов, подтверждающих получение дохода от писательской деятельности, не могло служить основанием отказа в регистрации группы избирателей, поскольку факт осуществления им этой деятельности общеизвестен, а дохода от нее он в последние годы не имеет.

Верховный суд РФ в своем решении указал, что отсутствие в последние годы доходов от писательской деятельности не освобождает кандидата от обязанности подтвердить любыми документами указанный им в графе род занятий — «писатель». При этом предъявленные суду книги, автором которых был Б., а также авторский договор, заключенный им с издательством «Захаров», не были приняты судом в качестве надлежащих документов. Верховный суд РФ отказал Б. в удовлетворении его заявления (определение Кассационной коллегии Верховного суда Российской Федерации от 15 января 2008 г. № КАС08-5).

77

Недействительность какого-либо из требуемых документов по своим правовым последствиям приравнивается к его отсутствию. Так, постановлением Избирательной комиссии Калужской области от 7 февраля 2010 г. № 66/13-IV Майзель Л. М. был исключен из заверенного списка кандидатов в депутаты Законодательного собрания Калужской области. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы Л. М. Майзеля, установила, что представленная в Избирательную комиссию копия указанного паспорта на странице двадцатой содержала рукописную запись «3612/07», которая в соответствии с Положением о паспорте гражданина Российской Федерации влечет его недействительность (п. 6 положения). При таких обстоятельствах суд пришел к выводу о правомерности исключения Майзеля Л. М. из заверенного списка кандидатов в депутаты Законодательного собрания Калужской области (определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации от 12 марта 2010 г. по делу № 85-Г 10-2).

Вместе с тем судебная практика исходит из того, что юридически значимым является наличие лишь тех документов и сведений, которые представляют собой необходимую информацию о кандидате. Так, своим определением от 27 февраля 2007 г. (дело № 46-Г07-8) Верховный суд РФ указал, что отсутствие в приложенной к заявлению о согласии баллотироваться копии первой и последней страниц паспорта не может рассматриваться как нарушение избирательного законодательства, поскольку эти страницы являются одинаковыми во всех паспортах граждан Российской Федерации и не содержат никаких сведений, которые являлись бы значимыми для целей регистрации кандидата.

3.Наличие на день, предшествующий дню заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации кандидата, среди документов, представленных для уведомления о выдвижении и регистрации кандидата, документов, оформленных с нарушением требований закона (подп. «в. 1» п. 24 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

4.Отсутствие на день, предшествующий дню заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации кандидата, в документах, представленных

78

для уведомления о выдвижении и регистрации кандидата, какихлибо сведений, предусмотренных законом (подп. «в. 2» п. 24 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Следует отметить, что избирательная комиссия должна обратиться в соответствующие органы с представлением о проверке достоверности полученных сведений о кандидатах. Если проверка показала, что сведения являются недостоверными, то избирательная комиссия извещает об этом средства массовой информации (п. 8 ст. 33).

С нашей точки зрения, в случае предоставления кандидатами ложных сведений о себе в избирательную комиссию последствия этих действий не должны ограничиваться обращением в СМИ. В том случае, когда сообщение ложных сведений сопряжено с утаиванием подлинных фактов, должен применяться подп. «в. 2» п. 24 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», поскольку «недостоверные сведения», по существу, вообще не являются сведениями и, следовательно, предусмотренные законом требования кандидатом не выполнены. Однако судебная практика, в т. ч. позиция Европейского суда по правам человека свидетельствует о том, что данное основание отказа в регистрации кандидата должно применяться дифференцированно.

Так, 27 октября 2003 г. окружная избирательная комиссия Бурятского одномандатного избирательного округа отказала кандидату в депутаты Государственной думы С. в регистрации на основании предоставления им недостоверной информации об основном месте работы и занимаемой должности. В своем заявлении С. указал в качестве основного места работы Московский государственный социальный университет, а занимаемой должности — исполняющий обязанности заведующего кафедрой конституционного, административного и международного права. Верховный суд РФ в своем решении отметил, что «исполнение обязанностей» по должности может носить лишь временный характер, т. е. до утверждения в этой должности либо возвращения к прежней и, соответственно, кандидату следовало указать должность профессора кафедры конституционного, административного и международного права, которая определяет содержание трудового договора заявителя и учебного заведения, соответст-

79

вует штатному расписанию и определяет характер его трудовой функции (определение от 29 ноября 2003 г. № 73-Г03-7).

Рассматривая данное дело по жалобе С., Европейский суд по правам человека сформулировал общую принципиальную позицию: требование предоставлять информацию о работе кандидата и его членстве в политической партии служит для того, чтобы предоставить избирателям возможность сделать обоснованный выбор с учетом профессионального и политического прошлого кандидата на выборную должность; кроме того, является законным просить кандидатов на выборную должность, чтобы предоставляемая ими информация максимально соответствовала действительности, чтобы избиратели не вводились в

заблуждение ложными заявлениями.

В этой связи Европейский суд отметил, что из буквального прочтения Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» не следует ни обязанность перечислять переводы с должности на должность и изменения места работы, ни обязанность проводить различия между постоянной и временной должностью, поскольку данный закон требует только указания «основного места работы», если оно есть у кандидата. Поэтому суд пришел к выводу, что решения российских властей не отвечали конвенционному стандарту «законности» и предвидимости обжалуемой меры — стандарту, который требует, чтобы закон был сформулирован достаточно точно, чтобы позволить лицу с надлежащей помощью в случае необходимости предвидеть последствия, которые может повлечь то или иное действие.

Европейский суд также подтвердил ранее высказанную позицию, что для оценки важно наличие разумного пропорционального соотношения между примененными властями государ- ства-ответчика мерами и поставленной законной целью (см.: Постановление Большой Палаты Европейского суда по делу «Лейла Шахин против Турции» (Leyla Sahin v. Turkey), жалоба № 44774/98). Как Европейский суд уже установил выше, законной целью являлось предотвращение такой ситуации, при которой избиратели оказались бы введенными в заблуждение ложной информацией кандидатов о себе. В связи с занятостью второго заявителя Европейский суд полагает, что нельзя утверждать, будто различие между должностью профессора кафедры и исполняющего обязанности заведующего этой же кафедрой могло бы ввести избирателей в заблуждение. Следовательно, имело место

80