Конституционно-правовые ограничения пассивного избирательного права в Российской Федерации. Монография

рации о возможности ограничения прав человека федеральным законом в данном случае применено быть не может.

2.Ссылки Конституционного суда РФ на практику Европейского суда по правам человека являются некорректными, поскольку обстоятельства сравниваемых дел принципиально различны, а позиции европейского правосудия недостаточно определенны, чтобы рассматривать их в качестве подтверждения принятого решения. Более того, они допускают и противоположное толкование.

3.По мнению А. Л. Кононова, Конституционный суд превратно интерпретировал ч. 2 ст. 62 Конституции Российской Федерации. В тексте — «наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав

исвобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации» — слова «если иное не предусмотрено…», как полагает А. Л. Кононов, могут относиться исключительно к обязанностям, а не к правам, поскольку в силу ст. 55 Конституции РФ законы, отменяющие или умаляющие права человека, приниматься не могут.

4.Конституционный суд РФ оправдывает гражданскую неполноценность лица, имеющего двойное гражданство, исходя из презумпции его неблагонадежности, что фактически основано на «объективном вменении», противоречит принципу равноправия и презумпции добропорядочности гражданина.

5.Суверенитет государства не отнесен Конституцией РФ к числу тех целей, ради которых возможно ограничение прав и свобод человека. Понимание суверенитета как полного всевластия государства является анахронизмом и противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права. Кроме того, ссылки на суверенитет в рассматриваемом деле неуместны, поскольку заявитель намеревался баллотироваться в законодательный орган субъекта Российской Федерации, заведомо не обладающего суверенитетом. Попытки суда представить политические права гражданина как публично-правовой институт суверенной государственности, по мнению А. Л. Кононова, напоминают советскую позитивистскую концепцию права.

С одной стороны, сама многочисленность аргументов, высказанных А. Л. Кононовым в своем особом мнении, несомненно, свидетельствует о серьезности затронутой им пробле-

51

мы, с другой — каждый из этих доводов по отдельности не является достаточно убедительным. Так, не совсем ясно, на что опирается утверждение А. Л. Кононова о том, что в данном случае не подлежит применению ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Представляется также весьма спорным предложенное им толкование ч. 2 ст. 62 Конституции РФ в совокупности с положениями ст. 55, поскольку при этом варианте толкования понятие «ограничение прав человека», по существу, отождествляется с «умалением и отменой прав человека». Очевидно, что Конституция РФ вкладывает в эти понятия различный смысл. Что касается аргументов, связанных с презумпцией добропорядочности гражданина и тем более с «советской позитивистской теорией», то подобные доводы явно выходят за рамки текста Конституции РФ.

Как представляется, в более наглядной коллизии с Конституцией Российской Федерации находится именно то положение п. 3.1 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», которое в данном деле не стало предметом рассмотрения Конституционного суда РФ, а именно ограничение пассивного избирательного права для лиц, имеющих вид на жительство в иностранном государстве. Это связано с тем, что «место жительства» прямо фигурирует в ч. 2 ст. 19 Конституции РФ, равно как и в международно-правовых документах, в качестве основания, по которому дискриминация запрещается. В указанном же случае явно происходит ограничение политических прав человека именно по признаку места жительства.

Так или иначе, рассмотренным определением Конституционного суда РФ это ограничение пассивного избирательного права вполне определенно признано соответствующим Конституции РФ, в силу чего оно подлежит безусловному применению.

Гражданин Российской Федерации утрачивает возможность быть избранным с момента принятия компетентными органами иностранного государства решения о принятии данного лица в гражданство (подданство) соответствующего государства.

Что касается формулировки второго основания для ограничения пассивного избирательного права, то она допускает двоякое толкование. С нашей точки зрения, слова «имеющие… вид на жительство или иной документ» означают не наличие данного документа на руках у гражданина, а сам факт существования такого документа.

52

«Вид на жительство» — это условное обобщенное наименование официального документа, выдаваемого органами государства иностранному гражданину и дающего ему право на постоянное проживание в данном государстве. Таким образом, любые документы, которые дают право на проживание в государстве в течение определенного (в т. ч. длительного) срока, не относятся к категории «вид на жительство» и, соответственно, не служат основанием для ограничения избирательного права. Что касается «иных документов, подтверждающих право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства», то характер и наименование подобных документов (например, «разрешение» и др.) определяются на основании законодательства соответствующего государства. Следует отметить, что речь идет о документе, который не просто дает право на постоянное проживание, а именно подтверждает его, т. е. является достаточным официальным удостоверением этого права. Например, по законодательству некоторых стран (Кипр и др.) факт наличия в собственности недвижимого имущества на территории данного государства дает иностранному гражданину право подачи заявления на постоянное проживание. В таком случае документ, подтверждающий право собственности на недвижимость, не будет являться основанием для ограничения пассивного избирательного права, поскольку он сам по себе не удостоверяет право на постоянное проживание в соответствующем государстве, а лишь создает для этого достаточные условия.

Рассматривая гражданское дело по заявлению Б. об отмене постановления Центральной избирательной комиссии РФ от 22 декабря 2007 г. № 80/644-5 «Об отказе в регистрации группы избирателей, созданной для поддержки самовыдвижения Б. кандидатом на должность Президента Российской Федерации, и ее уполномоченных представителей», Кассационная коллегия Верховного суда РФ приняла в качестве подтверждения наличия у лица вида на жительство в иностранном государстве такие документы, как регистрационная карточка гражданина, постоянно проживающего за границей, и письмо Министерства иностранных дел РФ (определение от 15 января 2008 г. № КАС08-5).

Утрата права быть избранным в органы государственной власти наступает у гражданина Российской Федерации с момента документального оформления принятого органами иностранного государства решения о предоставлении ему права посто-

53

янного проживания на территории данного государства. Соответственно, в случае отмены данного решения (аннулирования вида на жительство или аналогичного документа) пассивное избирательное право восстанавливается. Факт лишения права на постоянное проживание в иностранном государстве также требует надлежащего документального подтверждения.

Так, 15 августа 2009 г. гражданин Российской Федерации Чхатвал Харминдер Сингх представил в территориальную избирательную комиссию Пролетарского района города Твери документы, необходимые для выдвижения кандидатом в депутаты Законодательного собрания Тверской области. В числе прочего им было предъявлено удостоверение лица индийского происхождения, которое дает право на безвизовый въезд в Индию и на постоянное проживание в этом государстве. Территориальная избирательная комиссия отказала в регистрации на основании п. 3.1 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Чхатвал Харминдер Сингх немедленно сдал удостоверение в посольство Индии, однако присланная по факсу копия аннулированного удостоверения не была принята избирательной комиссией в качестве надлежащего документа, и решение об отказе в регистрации было повторно принято при новом обращении, а также оставлено в силе судом55.

Место жительства выступает как основание ограничения пассивного избирательного права в том случае, когда возможность выдвигать свою кандидатуру на выборах обусловлена проживанием лица в течение установленного законом срока на определенной территории, соответствующей уровню выборов (в истории избирательного права такое ограничение известно как «ценз оседлости»).

Наличие или отсутствие ценза оседлости в рамках конкретной избирательной системы связано во многом с тем, какая концепция народного представительства лежит в ее основании. Так, если предполагается, что депутат парламента представляет в нем интересы своих избирателей, то вполне логичным является требование, чтобы он сам постоянно проживал на территории данного избирательного округа. Если же считается, что каждый депутат является представителем всего населения страны, то

55 См.: Папуцкая И. Харминдер перестал быть «лицом индийского происхождения» и пишет Президенту // Тверские ведомости. 2009. 11 сент.

54

его собственное место проживания не имеет принципиального значения.

В Конституции Российской Федерации отсутствуют общие положения относительно такого условия пассивного избирательного права, как проживание на определенной территории. Вместе с тем существует вполне отчетливая формулировка ч. 2 ст. 19, где гарантируется равенство прав и свобод человека независимо от места жительства, что в полной мере соответствует стандартам международного права.

Современное российское конституционное право в этом вопросе основывается на правовой позиции, высказанной Конституционным судом РФ в постановлении от 24 июня 1997 г. № 9- П по делу о проверке конституционности положений статей 74 (ч. 1) и 90 Конституции Республики Хакасия. Поводом для рассмотрения дела стал запрос Президента РФ. Согласно Конституции Республики Хакасия депутатом Верховного Совета Республики Хакасия может быть избран гражданин Республики Хакасия, постоянно проживающий в Республике Хакасия не менее пяти лет (ч. 1 ст. 74), а Председателем Правительства Республики — гражданин Республики Хакасия, проживающий в Республике Хакасия не менее семи лет до выборов (ст. 90). Конституционный суд РФ поддержал заявителя и признал, что данные положения противоречат ч. 2 ст. 19, а также п. «в» ст. 71 Конституции РФ, которая относит права и свободы человека к исключительному ведению Российской Федерации. Судья Н. В. Витрук в своем особом мнении указал на то, что ч. 4 ст. 4 Федерального закона от 6 декабря 1994 г. «О гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» предоставляет возможность законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации своими законами и иными нормативными актами устанавливать дополнительные условия приобретения гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанные в том числе со сроком его проживания на определенной территории Российской Федерации (соответственно уровню проводимых выборов). Конституционный суд РФ не проводил проверки данного законодательного положения на предмет соответствия Конституции РФ, поскольку это выходило за рамки предмета обращения. Однако Конституционный суд РФ явно склонялся к отрицательной правовой оценке этой нормы56.

56 См.: По делу о проверке конституционности положений статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия: постановление Конституционного

55

Правовая позиция Конституционного суда РФ получила свое дальнейшее развитие в его постановлении от 27 апреля 1998 г. № 12-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ч. 1 ст. 92 Конституции Республики Башкортостан, ч. 1 ст. 3 Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан» (в ред. от 28 августа 1997 г.) и ст. 1 и 7 Закона Республики Башкортостан «О выборах Президента Республики Башкортостан». В соответствии с законодательством Башкортостана Президентом Республики Башкортостан может быть избран гражданин Республики, проживающий на территории Республики Башкортостан не менее десяти лет (в период подготовки дела к слушанию были приняты изменения в республиканское законодательство, сократившие этот срок до одного года). Конституционный суд РФ расценил это как нарушение принципа равенства прав граждан на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 6, ч. 2 ст. 19 Конституции РФ) и признал это требование, наряду с некоторыми другими, не соответствующим Конституции Российской Федерации57. По данному делу также выступил с особым мнением судья Н. В. Витрук, который утверждал, что положения законодательства Республики Башкортостан не противоречат Конституции РФ, а представляют собой конкретизацию условий реализации пассивного избирательного права граждан в рамках компетенции субъекта Российской Федерации.

В ходе последующей избирательной реформы соответствующие положения федерального законодательства были кардинально изменены. Если ранее Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. «О гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» своей диспозитивной нормой давал возможность субъектам Российской Федерации вводить дополнительные условия реализации пассивного избирательного права, связанные со сроком проживания на определенной территории, то в настоящее время п. 5 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на уча-

суда РФ от 24 июня 1997 г. № 9-П // Собрание законодательства. РФ. 1997. № 26. Ст. 3145

57 См.: По делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан» (в ред. от 28 августа 1997 г.) и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан «О выборах Президента Республики Башкортостан»: постановление Конституционного суда РФ от 27 апреля 1998 г. № 12-П // Собрание законодательства. РФ. 1998. № 18. Ст. 2063.

56

стие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит императивную норму: «Ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина Российской Федерации на определенной территории Российской Федерации, включая требования к продолжительности и сроку проживания гражданина Российской Федерации на данной территории, устанавливаются только Конституцией Российской Федерации».

Конституция Российской Федерации, в свою очередь, предусматривает только один случай, когда пассивное избирательное право обусловлено проживанием на определенной территории: Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет (ч. 2 ст. 81).

Любые другие условия реализации пассивного избирательного права, связанные с требованием проживания на определенной территории, являются незаконными. Это подтверждается и в п. 14 постановления Пленума Верховного суда РФ от 31 марта 2011 г. № 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: «Пассивное избирательное право в силу пункта 5 статьи 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ не связано с нахождением места жительства гражданина в пределах избирательного округа, продолжительностью и сроком проживания гражданина Российской Федерации на территории округа, кроме случаев, когда Конституцией Российской Федерации установлены такие ограничения пассивного избирательного права»58.

Следует отметить, что в данном случае имеет место сравнительно редкая ситуация, когда условия реализации пассивного избирательного права являются в целом более мягкими, чем в отношении активного избирательного права, поскольку, как указывает Пленум Верховного суда РФ в п. 14 того же постановления, наличие у гражданина активного избирательного права обусловлено, в числе прочих обстоятельств, и нахождением места жительства гражданина в пределах избирательного округа, кроме предусмотренных законом случаев, когда таким пра-

58 О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: постановление Пленума Верховного суда РФ от 31 марта 2011 г. № 5 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2011. № 6.

57

вом могут обладать и граждане, место жительства которых находится за пределами избирательного округа. Таким образом, в значительном числе случаев лицо, лишенное в пределах данной территории активного избирательного права, сохраняет свое пассивное избирательное право в полном объеме.

§2. Ограничения пассивного избирательного права, связанные с возрастом и состоянием здоровья

Помимо гражданства и места жительства, являющихся элементами социального положения лица, ограничения пассивного избирательного права могут быть связаны с сугубо личными качествами гражданина. К ним относятся, на наш взгляд, такие характеристики, как возраст и состояние здоровья.

Следует отметить, что ни возраст, ни состояние здоровья не фигурируют в Конституции Российской Федерации или международно-правовых актах в качестве оснований, по которым не допускается дискриминация. Равенство прав граждан независимо от возраста и состояния здоровья не относится к принципам российского права. Это позволяет законодателю вводить необходимую дифференциацию правового статуса личности с учетом данных признаков.

Возраст является одним из самых традиционных и распространенных ограничений как пассивного, так и активного избирательного права. Поскольку общая норма Конституции Российской Федерации гласит: «Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме» (ч. 2 ст. 32), — без какого-либо указания на возраст, то любые другие положения, связывающие возникновение пассивного избирательного права с наступлением определенного возраста, в т. ч. предусмотренные самой Конституцией РФ (ст. 81, 97), должны рассматриваться в качестве ограничений этого права.

Возрастные требования (цензы) в сфере выборов могут носить двоякий характер: они проявляются в установлении нижнего (минимального) или верхнего (максимального) возрастного порога для реализации пассивного избирательного права.

Законодательное определение возраста, с которого гражданин приобретает пассивное избирательное право, зависит от двух основных факторов: во-первых, от господствующих пред-

58

ставлений о возрастных особенностях индивидуального развития; во-вторых, от характера полномочий, которыми наделяется лицо в случае избрания.

Тот факт, что предоставление гражданам пассивного, как и активного, избирательного права обусловлено их возрастом, связан с идеей поэтапного формирования у человека интеллектуальных, духовных и иных качеств, необходимых для полноценного осуществления тех или иных социальных функций. Вместе с тем не существует никакого единого принципа, который позволял бы точно установить момент возникновения той степени социальной зрелости, которая необходима и достаточна для реализации избирательного права. Поэтому соответствующие возрастные ограничения довольно разнообразны и существенно различаются в зависимости от культурных и исторических условий, от характера выборной должности (как правило, серьезная разница существует между требованиями к кандидатам в депутаты представительных органов, с одной стороны, и на пост главы государства — с другой), а также неизбежно несут в себе и элемент случайности.

Как представляется, законодательные решения об установлении минимального возрастного порога для возникновения пассивного избирательного права в первую очередь должны основываться на научных данных психологии. С точки зрения возрастной психологии ведущим свойством личности, меняющимся по мере ее взросления, является степень независимости, напрямую связанная со способностью брать на себя ответственность. Начиная с раннего детства, постепенно ослабевает биологическая связь ребенка с матерью, в подростковый период происходит психическая «сепарация», т. е. осознание себя в качестве автономного субъекта. Переходом к взрослой жизни становится так называемый период юности. Критерием взросления является степень овладения культурой, освоения социально значимых знаний и ценностей, норм и традиций общества, подготовки к осуществлению трудовой деятельности. Для периода взросления характерны усвоение социальной роли, завоевание эмоциональной независимости, формирование социально ответственного поведения, гражданской активности, построение этического сознания. Условно считается, что ранняя юность длится с 15 до 18 лет, а поздняя — с 18 до 23 лет. Принципиально важно с точки зрения юридического понимания правоспособности и дееспособности, что вхождение в юношеский возраст связано с изме-

59

нением внутренней позиции: по мнению ряда специалистов, именно в юности происходит расширение временного горизонта

именяется отношение к будущему — оно становится основным

ориентиром, появляется устремленность в будущее, выражающаяся в построении жизненных планов и перспектив59.

Поскольку путем выборов в современном государстве замещаются именно те должности, которые в наибольшей степени предполагают постоянное планирование и прогнозирование, принятие социально значимых решений и несение ответственности за них, то именно эти компетенции личности выступают основными параметрами при определении возраста возникновения пассивного избирательного права. Однако они могут дать лишь приблизительные, а не точные критерии для решения этой задачи, прежде всего потому, что нижняя граница зрелого возраста в психологии не получила однозначного определения: различные научные направления устанавливают ее в диапазоне от 17 до 25 лет. Кроме того, сама зрелость делится на различные стадии, характеризующиеся постепенным развитием и ослабеванием отдельных личностных качеств, к тому же велика роль индивидуальных различий: «…достижение того или иного биологического, хронологического возраста само по себе не гарантирует ни фи-

зической, ни интеллектуальной, ни нравственной зрелости, ни высокой профессиональной квалификации»60.

Вероятно, именно этим вызван тот факт, что ни Конституция Российской Федерации, ни федеральное законодательство не устанавливают единого возраста возникновения пассивного избирательного права. В этом состоит его принципиальное отличие от активного избирательного права, которое, в соответствии с ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (в ред. от 25 июля 2011 г.) «Об основных гарантиях избирательных прав

иправа на участие в референдуме граждан Российской Федерации», появляется у всех граждан РФ в возрасте 18 лет, независимо от уровня и характера выборов. Напротив, право быть избранным закрепляется за гражданами на основе возрастной дифференциации.

Согласно ч. 1 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и ч. 2 ст. 3 приложения к

59 См. подробнее: Шаповаленко В. И. Возрастная психология (Психология

развития и возрастная психология). М., 2005. С. 262—265. 60 Там же. С. 288.

60