Конституционно-правовые ограничения пассивного избирательного права в Российской Федерации. Монография

Федеральному закону от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ (в ред. от 9 ноября 2009 г.) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»61, право быть избранным депутатом представительного органа муниципального образования возникает у гражданина Российской Федерации одновременно с активным избирательным правом — в возрасте 18 лет. Это положение

было введено Федеральным законом от 9 ноября 2009 г. № 250ФЗ62.

Депутат представительного органа муниципального образования на коллегиальной основе участвует в принятии устава муниципального образования, утверждении местного бюджета, введении и изменении местных налогов и сборов, принятии планов и программ развития муниципального образования, контроле за исполнением полномочий органами местного самоуправления и др. (п. 10 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 25 июля 2011 г.) «Об общих принци-

пах организации местного самоуправления в Российской Федерации»)63.

Наступление 18-летнего возраста, т. е. общего совершеннолетия, создает некоторые предпосылки для осуществления этих полномочий: завершается так называемый период «ранней юности», а вместе с ним время «предварительного самоопределения», формируется готовность к встрече с изменяющимся миром и к самореализации. Вместе с тем профессиональная социализация находится на самой ранней стадии; еще не наступает время реалистического выбора, связанного с осознанием конфликта между идеалами и объективными условиями64.

Депутат Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации участвует в принятии актов федерального законодательства путем внесения законопроектов, их обсуждения в комитетах и комиссиях Государственной думы, внесения поправок, голосования на заседаниях палаты, а также вносит депутатские запросы, обращается к должностным лицам, проводит встречи с избирателями и др. (ст. 7, 8 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ в ред. от 12 мая 2009 г. «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Феде-

61См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 49. Ст. 5497.

62См.: Собрание законодательства РФ. 2009. № 45. Ст. 5268.

63См.: Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

64См.: Шаповаленко В. И. Указ. соч. С. 266—269.

61

рального Собрания Российской Федерации»65). Деятельность депутата требует высокой концентрации внимания, постоянной работы с письменными текстами, развитых навыков аналитического мышления и принятия решений. Конституция Российской Федерации (ч. 1 ст. 97) связывает право быть избранным депутатом Государственной думы с достижением возраста 21 года. Согласно п. 8 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», минимальный возраст кандидата в депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также в выборные должностные лица местного самоуправления, устанавливаемый конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, — 21 год. Этот возраст соответствует так называемой «ранней взрослости», или поздней юности, которая предполагает начало выстраивания собственного стиля жизни, уточнение жизненных планов, освоение профессиональных ролей.

Президент РФ как глава государства является гарантом Конституции РФ и прав человека, принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях, формирует ряд ключевых органов государственной власти, подписывает и обнародует федеральные законы, ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации и др. Выполнение этих основополагающих государственных функций требует способностей к стратегическому планированию и прогнозированию, к обработке большого объема информации, высокоразвитой памяти, аналитического и творческого мышления, умения управлять людьми. Согласно ч. 2 Конституции РФ Президентом РФ может быть избран гражданин, достигший 35 лет. В этом возрасте, как правило, происходит рационализация и упорядочение собственной жизни с учетом накопленного жизненного опыта, стабилизация основных психических функций, достижение максимума творческой активности.

65 См.: Собрание законодательства РФ. 1994. № 2. Ст. 74.

62

Таким образом, по действующему российскому законодательству приобретение полноты пассивного избирательного права происходит в три основных этапа — 18 лет, 21 год и 35 лет. Введение каких-либо последующих, более высоких возрастных порогов пассивного избирательного права не допускается.

Что касается «верхнего» предела пассивного избирательного права, то он в целом встречается исключительно редко. Так, ст. 127.1 Конституции СССР в результате изменений, внесенных Законом СССР от 14 марта 1990 г. № 1360-I, гласила, что Президентом СССР мог быть избран гражданин СССР не моложе 35 и не старше 65 лет. Согласно ст. 49 Конституции Республики Абхазия, принятой 26 ноября 1994 г., Президентом Республики Абхазия избирается гражданин Республики Абхазия не моложе 35 и не старше 65 лет.

Конституция РФ не содержит никаких упоминаний о максимальном возрасте для реализации пассивного избирательного права. Пункт 8 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» прямо указывает на то, что установление максимального возраста кандидата не допускается.

Следует отметить, что в этом отношении российское законодательство использует принципиально различные подходы применительно к выборным народным представителям, с одной стороны, и к государственным служащим — с другой. Согласно ст. 25.1 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. от 11 июля 2011 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации», предельный возраст пребывания на государственной службе — 60 лет (с согласия служащего и работодателя может быть продлен до 65 лет); по достижении предельного возраста пребывания на гражданской службе гражданин может продолжить работу в государственном органе лишь на должности, не относящейся к должностям гражданской службы66.

Таким образом, законодатель исходит из того, что личные качества и навыки, необходимые для отправления государственных должностей, ослабевают или утрачиваются в пожилом возрасте, в то время как на выполнении функций народного представителя (Президента РФ, депутата законодательного органа,

66 См.: Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215; 2010. № 49. Ст. 6413.

63

выборного должностного лица местного самоуправления и др.) это не отражается.

Как вытекает из действующей редакции п. 8 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также из п. 2 ст. 5 Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ (в ред. от 25 июля 2011 г.) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»67, возраст наступления пассивного избирательного права определяется на день голосования. Что касается Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», то он таких уточнений не содержит, но в данном случае вполне допустимо использование аналогии.

Таким образом, правом быть избранным обладает то лицо, которое в день голосования будет удовлетворять соответствующим возрастным требованиям. Иначе говоря, гражданин имеет право выдвинуть свою кандидатуру на выборах даже в том случае, если на момент выдвижения он не достиг необходимого возраста, однако достигнет его ко дню, на который назначено голосование; это обстоятельно не будет выступать препятствием для регистрации его кандидатуры избирательной комиссией.

Другим личным качеством, которое влияет на наличие у гражданина пассивного избирательного права, является его состояние здоровья. При этом физическое здоровье в данном случае не имеет никакого юридического значения. Физическое заболевание, независимо от его тяжести, никоим образом не может служить основанием, в той или иной степени ограничивающим пассивное избирательное право.

Речь идет исключительно о психическом здоровье лица. Данное ограничение прямо установлено на конституционном уровне и является общим как для пассивного, так и для активного избирательного права: не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными (ч. 3 ст. 32 Конституции Российской Федерации).

Следует отметить, что юридическим основанием для лишения пассивного избирательного права выступает не само по себе наличие того или иного психического заболевания, а лишь судебное решение о признании лица недееспособным. Критерии недееспособности установлены Гражданским кодек-

67 См.: Собрание законодательства РФ. 2005. № 21. Ст. 1919.

64

сом Российской Федерации: суд может признать недееспособным гражданина, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими (п. 1 ст. 29).

Согласно п. 2 ст. 281 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, дело о признании гражданина недееспособным может быть возбуждено в суде на основании заявления членов его семьи, близких родственников, органа опеки и попечительства, психиатрического или психоневрологического учреждения68. Суд прежде всего должен проверить обоснованность утверждений заявителя о наличии у лица психического расстройства. При наличии достаточных данных о психическом расстройстве гражданина суд должен назначить судебнопсихиатрическую экспертизу для определения его психического состояния. В вопросы, которые ставятся перед экспертами, должен быть включен вопрос о том, какие именно действия способно или не способно контролировать обследуемое лицо. Заключение судебно-психиатрической экспертизы должно быть подвергнуто в судебном заседании исследованию на предмет достоверности, полноты и профессионального уровня69.

Лицо утрачивает право быть избранным с момента вступления в законную силу судебного решения о его признании недееспособным. Наличие любой психической патологии, в т. ч. подтвержденной медицинским заключением, при отсутствии судебного решения не влияет на пассивное избирательное право гражданина. Психические расстройства имеют различную степень выраженности, и значительная их часть вовсе не означает неспособности лица осознавать и контролировать свои действия. Кроме того, лишь судебная процедура обеспечивает необходимую полноту и объективность исследования обстоятельств дела, достаточную для принятия решения о таком существенном ограничении прав и свобод человека, как отнятие у него права быть избранным.

Признание лица ограниченно дееспособным в судебном порядке на основании ст. 30 Гражданского кодекса Российской Федерации, как вытекает из действующего избирательного законодательства, также не оказывает влияния на наличие у него пассивного избирательного права.

68См.: Собрание законодательства РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.

69См. подробнее: Аргунова Ю. В. Судебная практика признания гражданина недееспособным // Независимый психиатрический журнал. 2009. № 4.

65

§ 3. Ограничения пассивного избирательного права, связанные с правонарушениями и юридической ответственностью

Самую обширную группу существующих ограничений пассивного избирательного права составляют те, которые обусловлены нарушениями избирательного законодательства или претерпеванием юридической ответственности. Они наиболее распространены и порождают значительное число избирательных споров, поэтому именно в связи с ними сложилась развитая судебная практика.

Эти правоограничения можно разделить на несколько основных подгрупп, а именно: конституционные ограничения; прямые законодательные ограничения; косвенные законодательные ограничения.

К конституционным ограничениям этого типа относится единственное положение Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым не имеют права быть избранными граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ч. 3 ст. 32).

Введение этого ограничения, как представляется, определяется следующими основными факторами.

Во-первых, лицо, находящееся в местах лишения свободы, не может фактически исполнять полномочия выборного народного представителя, требующие постоянного личного участия во многих публично-правовых процедурах, по причине своей изоляции от общества, которая предполагается самим режимом лишения свободы.

Во-вторых, назначение лицу уголовного наказания в виде лишения свободы означает, что оно признано судом виновным в совершении общественно опасного деяния, причинившего существенный вред интересам других лиц или общества в целом. Иначе говоря, лицо, совершившее преступление, находится в конфликтных отношения с существующим правопорядком, что несовместимо с выполнением функций народного представителя, который по роду своей деятельности участвует в принятии решений высокой социальной значимости, влияющих на жизнь всего населения государства или его отдельной территории, в т. ч. связанных с нормативно-правовым регулированием общественных отношений.

66

В-третьих, лишение пассивного (как и активного) избирательного права является элементом самой юридической санкции. Уголовное наказание как разновидность карательной санкции выражается в том, что к лицу, совершившему преступление, применяются меры государственного принуждения, связанные с лишением тех или иных социальных благ. Как правило, это неизбежно связано с ограничением определенных субъективных прав личности, каждое из которых юридически опосредует пользование каким-либо социальным благом. Учитывая тот факт, что возможность участия в управлении делами государства, включая возможность быть избранным в качестве народного представителя, несомненно, относится к числу социальнополитических благ, обладающих довольно высокой степенью значимости, данное право может стать предметом ограничения в качестве санкции за совершение преступления.

При этом, впрочем, едва ли верным является утверждение, будто бы конституционное ограничение избирательных прав заключенных в действительности является уголовным наказанием в виде лишения избирательных прав70. По источнику своего закрепления данное правоограничение не может рассматриваться в качестве уголовного наказания. Преступность и наказуемость деяния определяются только Уголовным кодексом Российской Федерации (ч. 1 ст. 3 УК РФ). Таким образом, меры, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, не могут относиться к числу уголовных наказаний. Отсутствие пассивного избирательного права у лиц, содержащихся в местах лишения свободы, с нашей точки зрения, является мерой конституцион- но-правовой ответственности, которая носит дополняющий характер по отношению к уголовному наказанию.

Пассивное избирательное право утрачивается лицом со дня вступления в законную силу приговора суда, которым оно признается виновным в совершении преступления с назначением наказания в виде лишения свободы. Другие виды наказания, в т. ч. обязательные работы, арест, исправительные работы и т. п., не влекут таких последствий и сами по себе на пассивное избирательное право не влияют.

Как представляется, не лишаются пассивного избирательного права и граждане, которые приговорены к наказанию в

70 См.: Дуксин П. А. Конституционные ограничения избирательных прав граждан Российской Федерации, находящихся в местах лишения свободы по приговору суда: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2010. С. 20.

67

виде лишения свободы, в том случае, если осуждение является условным. В соответствии с ч. 1 ст. 73 Уголовного кодекса РФ, условное осуждение не предполагает реального отбывания наказания. Следовательно, в данном случае положение ч. 3 ст. 32 Конституции Российской Федерации не применяется, поскольку лицо, осужденное условно, не содержится в местах лишения свободы. То же самое относится к лицам, осужденным к лишению свободы с отсрочкой отбывания наказания в порядке ст. 82 УК РФ: как представляется, на период отсрочки они сохраняют право быть избранными.

Пассивное избирательное право лиц, приговоренных к лишению свободы за преступления небольшой или средней тяжести, восстанавливается по следующим основаниям:

—по истечении полного срока наказания в виде лишения свободы, назначенного судом;

—в случае условно-досрочного освобождения (ст. 79 УК

РФ);

—в случае замены неотбытой части наказания в виде лишения свободы более мягким видом наказания (ст. 80 УК РФ).

В этих случаях гражданин приобретает право быть избранным с момента освобождения из мест лишения свободы. У лиц, осужденных за совершение тяжких или особо тяжких преступлений, пассивное избирательное право после освобождения не возникает, поскольку начинают действовать иные ограничения, связанные с наличием судимости (подп. «б» п. 3.2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Лицо не может быть зарегистрировано в качестве кандидата, если оно находится в местах лишения свободы, даже в том случае, если к моменту голосования срок наказания истекает.

Всилу подп. «а» п. 24 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», основанием для отказа в регистрации кандидата является отсутствие у него пассивного избирательного права; таким образом, лицо не может быть зарегистрировано, если оно не имеет пассивного избирательного права на момент регистрации кандидатов, даже если это право будет восстановлено ко дню голосования.

Прямые законодательные ограничения, связанные с пра-

вонарушениями и юридической ответственностью, — это положения действующего избирательного законодательства, в соот-

68

ветствии с которыми при наличии соответствующих оснований граждане не имеют права быть избранными. В настоящее время

кчислу таких оснований относятся следующие:

1.Не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления (подп. «а» п. 3.2 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Судимость — это правовое состояние, которое возникает вследствие отбытого уголовного наказания и учитывается при назначении наказаний, рецидиве преступлений и в ряде других случаев. Судимость прекращается двумя путями. Погашение судимости — это ее автоматическое прекращение вследствие истечения установленного законом срока:

— в отношении лиц, условно осужденных, — по истечении испытательного срока;

— в отношении лиц, осужденных к более мягким видам наказаний, чем лишение свободы, — по истечении одного года после отбытия или исполнения наказания;

— в отношении лиц, осужденных к лишению свободы за тяжкие преступления, — по истечении шести лет после отбытия наказания;

— в отношении лиц, осужденных за особо тяжкие преступления, — по истечении восьми лет после отбытия наказания (пп. «а», «б», «г», «д» ч. 3 ст. 86 УК РФ).

Снятие судимости — это решение о прекращении судимости до истечения установленного нормативного срока ее погашения, принимаемое судом в случае безупречного поведения осужденного после отбытия наказания (ч. 5 ст. 86 УК РФ). В этом случае лицо вновь приобретает право быть избранным со дня вступления в законную силу решения суда о снятии судимости.

2.Не имеют права быть избранными граждане, осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления (подп. «б» п. 3.2 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

69

Понятие «преступления экстремистской направленности» разъясняется в примечании 2 к ст. 282.1 УК РФ: к ним относятся преступления, совершенные по мотивам политической, идеологической, расовой, национальной или религиозной ненависти или вражды либо по мотивам ненависти или вражды в отношении какой-либо социальной группы. Таким образом, преступления экстремистской направленности — это не отдельная группа составов преступлений, предусмотренных нормами Особенной части Уголовного кодекса РФ; экстремистский характер преступления определяется по такому критерию, как мотив его совершения. Согласно разъяснению Пленума Верховного суда РФ, по делам об экстремистской направленности подлежат доказыванию мотивы преступлений71.

Приблизительный перечень преступлений экстремистской направленности содержится в приказе Генеральной прокуратуры РФ от 19 ноября 2009 г. № 362 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности»: к ним отнесены преступления, предусмотренные ст. 136, 148, 149, 212, 239, 278— 280, 282—282.2, 357 УК РФ, а также ст. 105, 111, 112, 115—117, 119, 141—142.1, 150, 213, 214, 243, 244, 281, 335, 336 УК РФ, если они совершены по мотивам политической, идеологической, расовой, национальной или религиозной ненависти или вражды либо по мотивам ненависти или вражды в отношении какой-либо социальной группы (п. 2.1)72. Впрочем, данный перечень не носит исчерпывающего характера.

Особенность ограничения пассивного избирательного права в связи с совершением преступлений экстремистского характера состоит в том, что наличие судимости за данные преступления лишает гражданина права быть избранным даже в том случае, когда эти преступления принадлежат не к категории тяжких или особо тяжких, а являются преступлениями небольшой или средней тяжести. Кроме того, это ограничение не зависит от того, какое уголовное наказание назначено за совершение преступления, поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 86 УК РФ лицо считается судимым со дня вступления обвинительного приговора в законную силу.

71См.: О судебной практике по уголовным делам о преступлениях экстремистской направленности: постановление Пленума Верховного суда РФ от 28 июня 2011 г. № 11 // Российская газета. 2011. 4 июля.

72Документ опубликован не был.

70