Конституционно-правовые ограничения пассивного избирательного права в Российской Федерации. Монография

Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. налагает запрет на «необоснованные» ограничения активного и пассивного избирательного права (ст. 25), а также предоставляет государствам право отступления от своих обязательств по обеспечению прав и свобод человека во время чрезвычайного положения, которое официально объявлено и связано с опасностью для жизни нации (ч. 1 ст. 4), что, впрочем, исключает дискриминацию по расовым, языковым, религиозным и т. п. признакам.

Активно развивается наднациональное избирательное право в рамках Совета Европы. В ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, подписанного в Париже 20 марта 1952 г., содержится обязательство договаривающихся сторон проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в условиях, обеспечивающих свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти34.

Ряд принципиальных позиций европейского сообщества по вопросам пассивного избирательного права закреплен в Документе Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ35. В соответствии с п. 7 этого документа государство должно гарантировать взрослым гражданам всеобщее и равное избирательное право; уважать право граждан добиваться государственных постов в личном качестве или в качестве представителей политических партий или организаций без дискриминации; закон и государственная политика должны обеспечивать проведение выборов в атмосфере свободы и честности, беспрепятственного доступа к средствам массовой информации всех политических группировок и отдельных лиц, участвующих в избирательном процессе; должны создаваться надлежащие условия для деятельности политических партий и равенства их перед законом и органами власти.

Развитием европейских избирательных стандартов ведает Европейская комиссия за демократию через закон (European Commission for Democracy through Law), также известная как Венецианская комиссия, — экспертный и исследовательский орган Парламентской Ассамблеи Совета Европы в сфере развития конституционного законодательства.

34См.: Собрание законодательства РФ. 2001. № 2. Ст. 163.

35См.: Международные избирательные стандарты: сб. док. М., 2004. С. 335—

348.

31

Совместная рабочая группа «Совет по демократическим выборам» 3 июля 2002 г. приняла Свод рекомендуемых норм при проведении выборов, который был одобрен Венецианской комиссией и Парламентской Ассамблеей Совета Европы. Этот документ содержит развернутое изложение европейских стандартов в сфере ограничения пассивного избирательного права. В п. 1.1 разд. 1 Свода рекомендуемых норм сформулирована следующая принципиальная позиция: всеобщее избирательное право означает, что каждый человек имеет право избирать и быть избранным, но при этом данное право не только может, но и должно ограничиваться определенными условиями36.

К такого рода допустимым ограничениям Свод рекомендуемых правил относит следующие:

—возраст (право быть избранным должно предоставляться лишь по достижении определенного минимального возраста; желательно, чтобы оно приобреталось одновременно с правом избирать, но в любом случае не позднее 25 лет; возможно установление более высокого возрастного ценза для отдельных постов, например главы государства или членов верхней палаты парламента);

—гражданство;

—место жительства (требование определенной продолжительности проживания возможно лишь для местных и региональных выборов; она не должна превышать шести месяцев, кроме случаев, когда увеличение срока необходимо для защиты национальных меньшинств);

—лишение избирательных прав по решению суда в связи с умственной неполноценностью или приговором за серьезное правонарушение; при этом условия лишения пассивного избирательного права могут быть менее жесткими, чем для активного избирательного права.

По инициативе Российской Федерации в 2002 г. была подготовлена Европейская конвенция о стандартах выборов, избирательных прав и свобод, которая получила положительное заключение Венецианской комиссии Совета Европы и была внесена на рассмотрение Парламентской Ассамблеи Совета Евро-

36 См.: Свод рекомендуемых норм при проведении выборов // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2003. № 26 (219).

32

пы в 2004 г. Но этот проект до сих пор не рассмотрен Комитетом министров Совета Европы37.

Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств, подписанная в Кишиневе 7 октября 2002 г., гарантирует всеобщее избирательное право по достижении установленного законом возраста без какой-либо дискриминации (ст. 2), но при этом указывает, что не считаются дискриминационными такие ограничения избирательных прав, которые направлены против лиц, содержащихся в местах лишения свободы, или недееспособных лиц; имеют своей целью обеспечение адекватного представительства какой-либо составной части населения страны, в частности национальных меньшинств и этнических групп, которые по тем или иным причинам лишены возможности пользоваться равным с остальным населением положением в отношении политических и избирательных прав и свобод; а также ограничительные меры, направленные на защиту конституционного строя, национальной безопасности, поддержание общественного порядка, защиту общественного благосостояния и морали, прав и свобод граждан в соответствии с международными обязательствами государства (ст. 18)38.

Как следует из ст. 1 Федерального закона от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней», Российская Федерация, в соответствии со ст. 46 Конвенции, признала юрисдикцию Европейского суда по правам человека обязательной «по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после их вступления в действие в отношении Российской Федерации»39. Тем самым фактически источником российского права становится международный судебный прецедент; как отмечает П. А. Лаптев, «если говорить применительно к любому государству — члену Совета Европы, которое входит в Европейский Суд по правам человека, то нельзя принять иное решение, чем решение, которое уже принято Евро-

37См.: Красинский В. В. Соотношение международного и национального аспектов в правовом регулировании избирательного процесса // Современное право. 2011. № 4. С. 25.

38См.: Собрание законодательства РФ. 2005. № 48. Ст. 4971.

39Собрание законодательства РФ. 1998. № 14. Ст. 1514.

33

пейским Судом в отношении другого человека по такому же или аналогичному случаю»40.

Именно решениями Европейского суда по правам человека закрепляются многие важные положения, связанные с пределами и основаниями ограничения пассивного избирательного права.

Основными источниками национального законодательного регулирования ограничений пассивного избирательного права в России являются:

—Конституция Российской Федерации (ч. 3 ст. 32, ч. 2, 3 ст. 81, ч. 1, 2 ст. 97);

—Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями (ст. 4 «Всеобщее избирательное

право», ст. 38 «Регистрация кандидатов, списков кандидатов, порядок назначения референдума» и др.)41;

—Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями (ст. 3. «Избирательные права

граждан Российской Федерации при выборах Президента Российской Федерации» и др.)42;

—Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями (ст. 5 «Избирательные права граждан Российской

Федерации на выборах депутатов Государственной Думы» и др.)43;

— Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями (ст. 10 «Принципы избрания законода-

40Лаптев П. А. Проблемы рассмотрения дел против России в Европейском Суде по правам человека и некоторые вопросы юридической техники // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование. Т. 1 / под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 2001. С. 170.

41См.: Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

42См.: Собрание законодательства РФ. 2003. № 2. Ст. 171.

43См.: Собрание законодательства РФ. 2005. № 21. Ст. 1919.

34

тельного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации»)44.

На федеральном уровне избирательное законодательство не кодифицировано, хотя такие попытки неоднократно предпринимались. Пока не сложились необходимые условия для принятия единого кодифицированного нормативного акта о выборах федеральных органов государственной власти и высших должностных лиц в форме так называемого «избирательного кодекса». Возможно, в недалеком будущем использование такой прогрессивной правовой формы при выполнении ряда предварительных конституционно-правовых условий представится более предпочтительным и отвечающим интересам правовой гармонизации общества, укреплению гарантий защиты избирательных прав граждан.

По мнению сторонников принятия Избирательного кодекса, это позволит преодолеть такие проблемы, как общая бессистемность законодательства, его громоздкость и противоречивость; плохо урегулированное соотношение федерального и регионального законодательства; нормы, которые при их тенденциозном применении создают основу для нарушения избирательных прав граждан, не отвечают потребностям демократического развития страны45.

Одной из особенностей избирательного права является широкое распространение подзаконных нормативных актов и ин- дивидуально-правовых актов избирательных комиссий. Некоторые избирательные комиссии (Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Федерации) имеют право издавать подзаконные нормативные акты (инструкции, положения, постановления и некоторые иные решения), которыми определяется порядок единообразного применения законодательства о выборах.

Особенностью нормативных актов избирательных комиссий является то, что они, по общему правилу, обязательны только для нижестоящих избирательных комиссий. Вместе с тем очевидно, что на их содержание ориентируются и другие участники избирательного процесса. Задачей данных нормативных актов является формирование единообразной практики применения избирательных законов.

44См.: Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

45См.: Избирательный кодекс Российской Федерации — основа модернизации политической системы России / под. ред. А. Е. Любарева. М., 2011. С. 22, 23.

35

Если федеральные законы с различной степенью полноты регулируют выборы во все органы государственной власти и местного самоуправления в стране, то законы субъектов Российской Федерации устанавливают порядок выборов только в органы государственной власти субъектов Федерации и в органы местного самоуправления.

Всоставе законодательства субъектов РФ, регламентирующего выборы органов государственной власти субъектов РФ

иорганов местного самоуправления, на первом месте конституции республик и уставы других субъектов РФ, где могут содержаться нормы о выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и в органы местного самоуправления.

Внастоящее время система избирательного законодательства субъектов Российской Федерации, как правило, включает в себя законы о выборах законодательного органа государственной власти, о выборах депутатов представительного органа местного самоуправления и о выборах глав местного самоуправления. В некоторых субъектах Российской Федерации приняты законы об избирательной комиссии субъекта Федерации, о гарантиях избирательных прав граждан. Отдельные субъекты Российской Федерации (Республика Башкортостан, Вологодская, Воронежская, Свердловская области) провели кодификацию собственного избирательного законодательства.

Фактические основания ограничения пассивного изби-

рательного права — это юридические факты, которые в соответствии с законодательством влекут невозможность для лица баллотироваться в качестве кандидата на выборах. К ним относятся, в частности:

—отсутствие гражданства Российской Федерации;

—недостижение установленного законом минимального возраста: 21 года — для кандидатов в депутаты Государственной думы Федерального собрания РФ (ч. 1 ст. 97 Конституции РФ), 35 лет — для кандидата в Президенты РФ (ч. 2 ст. 81 Конституции РФ);

—признание гражданина судом недееспособным в установленном порядке;

—нахождение гражданина в местах лишения свободы по приговору суда;

—наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства либо вида на жительство или ино-

36

го документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, — для выборов в органы государственной власти (п. 3.1 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях…»);

—наличие у гражданина на день голосования неснятой

инепогашенной судимости за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений, а также за преступления экстремистской направленности (подп. «а» п. 3.2 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях…»);

—непроживание на территории Российской Федерации или проживание сроком менее 10 лет — для кандидатов в Президенты РФ (ч. 2 ст. 81 Конституции РФ); и др.

Процессуальные основания ограничения пассивного из-

бирательного права необходимы в том случае, если лицо, не обладающее правом быть избранным, все же выдвигает свою кандидатуру на выборах. Такими процессуальными основаниями являются:

—отсутствие документальных подтверждений, требуемых законодательством о выборах;

—наличие документальных подтверждений обстоятельств, исключающих участие в выборах в качестве кандидата;

—решение избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата или об отмене его регистрации либо аналогичное по содержанию судебное решение.

Что касается форм ограничения пассивного избирательного права, то они могут классифицироваться по различным основаниям. Так, А. А. Белкин предлагал выделять следующие виды ограничений избирательных прав: 1) социально-легальные ограничения, в силу которых определенные категории субъектов полностью лишаются возможности участвовать в выборах; 2) цензовые ограничения, в соответствии с которыми некоторые категории субъектов не исключаются целиком из избирательного процесса, но селектируются по каким-либо критериям; 3) аннулирующие ограничения, применяемые в частных ситуациях на основе персонификации; 4) лимитные ограничения (избирательные лимиты),

не затрагивающие круг участников избирательного процесса, но сужающие объем их дозволенного поведения46.

46 См.: Белкин А. А. Избирательные ограничения // Известия высших учебных заведений: правоведение. 1992. № 1. С. 3, 4.

37

С нашей точки зрения, можно различать, в частности, ограничения прямые и косвенные. При прямых ограничениях сужается само содержание соответствующего субъективного права, что выражается в законодательных формулировках «не имеют права быть избранными», «лишаются права быть избранными» и т. п.

Косвенные ограничения не затрагивают непосредственного содержания пассивного избирательного права, но делают невозможным его реализацию в конкретном случае. Например, кандидат в Президенты Российской Федерации, скрывший сведения о своей неснятой и непогашенной судимости, не лишается на этом основании права быть избранным, однако в соответствии с подп. 3 п. 2 ст. 39 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» этот факт является основанием для отказа в его регистрации в качестве кандидата, вследствие чего он лишается возможности использовать свое пассивное избирательное право на данных выборах.

Можно различать такие формы ограничений пассивного избирательного права, как общие и специальные ограничения.

Общие ограничения активного и пассивного избиратель-

ного права установлены Конституцией РФ и Федеральным законом «Об основных гарантиях…» и представляют собой перечень оснований, при наличии которых лицо лишается как права избирать, так и права быть избранным.

Общие ограничения пассивного избирательного права

урегулированы пп. 3.1, 3.2 Федерального закона «Об основных гарантиях…»: при этих обстоятельствах лицо не может быть избранным, но сохраняет активное избирательное право.

Специальные ограничения пассивного избирательного права включают в себя:

—ограничения, установленные применительно к конкретным видам выборов (Президента РФ, депутатов Государственной думы Федерального собрания РФ и др.);

—ограничения, имеющие локальный характер, т. е. распространяющиеся на определенную территорию в составе Российской Федерации на основании регионального законодательства.

Ограничения пассивного избирательного права могут носить как нормативный, так и индивидуальный характер. Нормативные ограничения, закрепляемые в законодательных актах, являются неперсонифицированными (безличными) и охватывают

38

неопределенное множество случаев. Индивидуальные ограничения представляют собой не что иное, как применение нормативных ограничений в конкретных случаях, осуществляемое компетентным органом — избирательной комиссией или судом — в форме решения о отказе в регистрации кандидата, не удовлетворяющего предъявляемым требованиям.

Наконец, по характеру связи с управомоченным субъектом ограничения пассивного избирательного права могут быть постоянными или временными. Постоянные ограничения являются бессрочными (пожизненными); в отличие от них, временные ограничения перестают действовать по истечении определенного периода. Следует отметить, что в современной российской избирательной системе постоянных ограничений пассивного избирательного права не предусматривается (примерами таких ограничений являются, например, требование к кандидату в Президенты США быть гражданином США по рождению или возможное установление верхнего возрастного порога для замещения выборных должностей). В Российской Федерации все основные ограничения пассивного избирательного права носят временный характер, т. е. зависят от времени и могут прекращать свое действие при наличии определенных условий (достижение необходимого возраста, освобождение из мест лишения свободы, погашение или снятие судимости, судебное признание лица дееспособным и др.).

Необходимо выделять также процессуальные формы ограничения пассивного избирательного права. В тех случаях, когда то или иное правовое ограничение необходимо применить на практике, вступает в действие определенная юридическая процедура. Под процессуальной формой ограничения пассивного избирательного права понимается законодательно установленный порядок принятия индивидуального решения о недопущении лица к участию в выборах. Действующее российское избирательное законодательство предусматривает три основные процессуальные формы такого ограничения:

1. Решение избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата или исключении его из списка кандидатов. Основаниями для такого отказа является обнаружившееся отсутствие у кандидата пассивного избирательного права, а также различные нарушения порядка предоставления документов и иных требований, предъявляемых к кандидатам. В течение одних суток с момента принятия решения об отказе в регистрации или

39

исключении кандидата из списка избирательная комиссия обязана выдать кандидату или уполномоченному представителю избирательного объединения, выдвинувшего кандидата, копию соответствующего решения с изложением оснований принятого решения (п. 23 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

2.Аннулирование избирательной комиссией ранее принятого решения о регистрации кандидата. В зависимости от основания аннулирование осуществляется либо той же комиссией, которая принимала решение о регистрации, либо вышестоящей комиссией. Причинами для аннулирования могут быть, в частности, утрата кандидатом пассивного избирательного права в период между его регистрацией и голосованием (п. 3 ст. 76 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), а также ликвидация или приостановление деятельности политической партии, выдвинувшей кандидата (п. 4 ст. 76).

3.Отмена судом или вышестоящей избирательной комиссией решения о регистрации кандидата. Суд может отменить решение избирательной комиссии о регистрации кандидата по заявлению зарегистрировавшей кандидата избирательной комиссии или кандидата, зарегистрированного по тому же избирательному округу, при наличии вновь открывшихся обстоятельств, т. е. оснований, которые влекут отказ в регистрации кандидата, имели место на момент принятия решения о регистрации кандидата, но не были и не могли быть известны избирательной комиссии, зарегистрировавшей кандидата (подп. «а» п. 7 ст. 76 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Кроме того, регистрация кандидата отменяется в судебном порядке вследствие совершения им различных нарушений избирательного законодательства уже после регистрации.

Кроме того, по смыслу п. 6 ст. 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», любые решения избирательной комиссии, в т. ч. о регистрации кандидатов, если они нарушают избирательные права граждан, могут быть обжалованы в непосредственно вышестоящую комиссию, которая обязана рассмотреть жалобу и вправе отменить решение ниже-

40