Конституционно-правовые ограничения пассивного избирательного права в Российской Федерации. Монография

стоящей комиссии, при этом обязав ее повторно рассмотреть вопрос либо самостоятельно принять новое решение по существу. Однако при толковании данного положения следует иметь в виду правовую позицию Конституционного суда Российской Федерации: «…в случаях, когда отмена регистрации осуществляется не в связи с реализацией кандидатом права снять свою кандидатуру или с утратой им пассивного избирательного права, а является мерой ответственности (санкцией) за нарушения избирательного законодательства по основаниям, предусмотренным федеральным законом, соответствующее решение — как требующее исследования обстоятельств и доказывания фактов, которые должны быть положены в его основу, — может быть, по смыслу статей 3, 32 и 46 Конституции Российской Федерации, принято лишь судом как органом государственной власти, осуществляющим правосудие и компетентным разрешить такой спор по существу»47. Таким образом, отмена регистрации кандидата избирательной комиссией по основаниям, связанным с допущенными им нарушениями законодательства, не допускается.

47 По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 64, пункта 11 статьи 32, пунктов 8 и 9 статьи 35, пунктов 2 и 3 статьи 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Тульского областного суда: постановление Конституционного суда РФ от 11 июня 2002 г. № 10-П // Собрание законодательства РФ. 2002. № 25. Ст. 2515.

41

ГЛАВА 2. ОТДЕЛЬНЫЕ ВИДЫ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ ОГРАНИЧЕНИЙ ПАССИВНОГО ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА

§1. Ограничения пассивного избирательного права, связанные с гражданством и местом жительства

Среди разнообразных факторов, определяющих наличие у лица пассивного избирательного права как возможности выдвигать свою кандидатуру на выборах в качестве кандидата, выделяется группа условий, предполагающих связь лица с территорией. К этой группе относятся два основных фактора: вопервых, гражданство соответствующего государства, которое может и не означать фактического пребывания на его территории; во-вторых, проживание в определенном месте в течение установленного срока (так называемый «ценз оседлости»). Оба эти требования могут присутствовать как в исходном нормативном закреплении пассивного избирательного права, так и в режиме его ограничения, т. е. дополнительного изъятия из основного объема данного конституционного права.

Гражданство представляет собой устойчивую правовую связь лица с государством, выражающуюся в совокупности их взаимных прав и обязанностей (ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»)48.

В Конституции Российской Федерации предпринята попытка ввести принцип равноправия граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства, что означало бы минимизацию значения гражданства в сфере основных прав и свобод человека. Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Таким образом, сама по себе формулировка ч. 2 ст. 32 Конституции РФ

— «Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления…» — еще не означает, что иностранные граждане и лица без гражданства этих прав лишены; дан-

48 См.: Собрание законодательства РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.

42

ный вопрос может по-разному регулироваться нормами текущего законодательства.

Однако, по прямому смыслу п. 1 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», как и других положений данного закона, право избирать и быть избранными в органы государственной власти принадлежит исключительно гражданам Российской Федерации; иностранные граждане сохраняют возможность участвовать лишь в выборах муниципального значения (п. 10 ст. 4).

Как известно, выборы представляют собой один из основных институтов народного представительства. Согласно ч. 3 ст. 3 Конституции Российской Федерации, свободные выборы, наряду с референдумом, являются непосредственным выражением власти народа. Таким образом, системное толкование данного конституционного положения вместе с нормой о предоставлении избирательных прав лишь гражданам России позволяет сделать вывод, что под понятием «народ» в Конституции имеется в виду совокупность граждан государства.

Следует отметить, что закрепление пассивного избирательного права лишь за гражданами государства не является единственно возможным решением данного вопроса. Так, Конституция РСФСР 1918 г. прямо признавала все политические права российских граждан (к числу которых относилось, разумеется, и избирательное право) за иностранцами, проживающими на территории Российской Республики для трудовых занятий и принадлежащими к рабочему классу или к не пользующемуся чужим трудом крестьянству (ст. 20). Это отвечало принятому в тот период принципу «пролетарского интернационализма», при котором социальная солидарность основывается не на национальной, а на классовой принадлежности, а государство призвано защищать интересы не столько своих граждан, сколько мирового пролетариата. Современные государства, несмотря на процессы глобализации, продолжают ориентироваться в основном на национальные интересы, в силу чего право на участие в управлении государством, как правило, иностранным гражданам не предоставляется.

Утрата лицом российского гражданства, таким образом, автоматически влечет лишение его как активного, так и пассивного избирательного права. В соответствии с действующим российским

43

законодательством существуют следующие основания прекращения гражданства:

—выход из гражданства на основании добровольного волеизъявления лица в общем или упрощенном порядке (пп.1, 2 ст. 19 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации»);

—выбор иного гражданства (оптация) при изменении государственной границы Российской Федерации (ст. 21);

—отмена решения о приобретении гражданства Российской Федерации, принятого на основании подложных документов или заведомо ложных сведений (ст. 220).

Лишение гражданства по решению государственных органов современным российским законодательством, как известно, не допускается. Любое из перечисленных выше обстоятельств, при наличии документального подтверждения, является безусловным основанием для отказа в регистрации соответствующего лица в качестве кандидата на выборах в органы государственной власти, а при наличии решения избирательной комиссии о его регистрации — для отмены такого решения в судебном порядке.

У иностранных граждан полностью отсутствует пассивное избирательное право лишь при выборах в органы государственной власти. При этом п. 10 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает для иностранных граждан возможность избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Такое право могут иметь иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом. Как отмечается в разъяснении

Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (письмо № 05-15/94 от 1 марта 2011 г.)49, подобные договоры имеются у Российской Федерации с Киргизией и Туркменистаном, причем граждане Киргизии имеют право быть избранными

впредставительные органы местного самоуправления, но не могут избираться главами муниципальных образований, а граждане Туркменистана обладают пассивным избирательным правом на муниципальных выборах без ограничений.

49 Документ опубликован не был.

44

Из формулировки п. 10 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» вытекает также, что лица без гражданства не обладают избирательными правами на выборах в органы местного самоуправления.

Гражданство лица, реализующего свое пассивное избирательное право, должно быть удостоверено. Помимо паспорта гражданина Российской Федерации гражданство может быть подтверждено документами, перечисленными в п. 16 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (военный билет, временное удостоверение гражданина, выдаваемое на период оформления паспорта, и др.).

Согласно разъяснениям Пленума Верховного суда РФ истечение срока действия документа, удостоверяющего гражданство Российской Федерации, а также другие обстоятельства, требующие обязательной замены документа (например, внесение

впаспорт гражданина посторонних записей и отметок), не означают утраты избирательных прав50.

25 июля 2006 г. Федеральным законом № 128-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Россий-

ской Федерации в части уточнения требований к замещению государственных и муниципальных должностей»51 были введены дополнительные ограничения пассивного избирательного права

всвязи с гражданством. Статья 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» была дополнена пунктом 3.1, в соответствии с которым не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. По существу, правовое положение лиц с двойным гражданством в этом отношении было приравнено к статусу иностранных граждан.

50См.: О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: постановление Пленума Верховного суда РФ от 31 марта 2011 г. № 5 // Бюллетень Верховного суда Российской Федерации. 2011. № 6.

51См.: Собрание законодательства РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3427.

45

Законопроект был внесен в Государственную думу Федерального собрания РФ группой депутатов, представляющих фракции «Единая Россия», «Родина», КПРФ и др. Инициаторами законопроекта в обоснование его принятия приводились следующие соображения: наличие у кандидата в депутаты гражданства иностранного государства вызывает сомнения в том, интересы какого из государств он будет отстаивать в парламенте. Один из авторов законопроекта А. Климов заявил, что эта мера имеет профилактический характер: она направлена на то, чтобы люди, намеревающиеся получить гражданство иностранного государства, осознавали, что не смогут претендовать на серьезные посты в органах российской государственной власти. Он также указал на то, что изменения связаны с неэффективностью ранее действовавшей нормы, согласно которой кандидаты в депутаты должны были лишь информировать о наличии у них двойного гражданства, причем при отсутствии надлежащей проверки эти данные нередко утаивались (было выявлено 11 случаев такого сокрытия). Председатель комиссии Государственной думы по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики Г. Райков отметил, что эта законодательная мера является продолжением ранее принятых решений о запрете лицам с двойным гражданством баллотироваться на выборах Президента Российской Федерации, а также занимать должности членов Правительства и судей. Председатель Комитета Государственной думы РФ по конституционному законодательству и государственному строительству В. Плигин заявил, что в деятельности парламентария не должно возникать конфликта интересов, вызванного принадлежностью сразу к двум государствам. Заместитель руководителя фракции «Родина» А. Чуев высказал мнение, что наличие у лица второго гражданства может свидетельствовать о его намерении покинуть Россию. Вместе с тем против законопроекта высказался тогдашний председатель Центральной избирательной комиссии РФ А. Вешняков: по его мнению, предложенные изменения противоречат Конституции РФ, поскольку в ней отсутствует норма о том, что лица с двойным гражданством не имеют права быть избранными52.

52 См.: Шкель Т. Гражданство по конкурсу // Российская газета. 2006. 3 мая; Гусева Д. «Антигражданский» поступок. Дума немного нарушила Конституцию // Время новостей. 2006. 25 мая; Двойное гражданство у парламентариев опасно для государства. URL: http://www.regions.ru (дата обращения: 14.06.2012).

46

Юридическая корректность этой законодательной новеллы действительно не является безупречной. Однако аргумент А. Вешнякова в данном случае не вполне убедителен, поскольку конституционный перечень оснований ограничения избирательного права не является исчерпывающим: часть 3 ст. 55 Конституции РФ предусматривает возможность ограничения прав и свобод человека федеральным законом, в т. ч. в целях обеспечения безопасности государства, на что и ссылались инициаторы законопроекта.

Внешне имеется противоречие между этим правовым ограничением и принципом равного гражданства. Ограничение пассивного избирательного права ставит граждан РФ в неравное положение между собой, поскольку лица, имеющие одновременно с этим гражданство другого государства, обладают уменьшенным по сравнению с другими гражданами объемом политических прав. Однако и ч. 1 ст. 6 Конституции РФ, и п. 2 ст. 4 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» закрепляют этот принцип в следующей редакции: гражданство Российской Федерации является равным независимо от оснований его приобретения. Иначе говоря, принцип равного гражданства признается лишь в отношении его происхождения. Так как в рассматриваемой норме никак не затрагивается такое свойство гражданства, как основание его приобретения, а неравенство вводится по другому признаку (по наличию или отсутствию другого гражданства или вида на жительство), то следует признать, что конституционный принцип равного гражданства не нарушается.

Несколько сложнее обстоит дело с соответствием данного законодательного положения нормам международного права. Так, согласно Европейской конвенции о гражданстве, принятой 6 ноября 1996 г., граждане государства-участника, имеющие другое гражданство, обладают на территории этого государстваучастника, в котором они проживают, теми же правами и несут те же обязанности, что и другие граждане этого государстваучастника (ч. 1 ст. 17)53. Российская Федерация подписала Европейскую конвенцию о гражданстве 6 ноября 1997 г., а 30 ноября 1998 г. Президент РФ внес конвенцию на ратификацию в Государственную думу Федерального собрания РФ. Однако конвенция до сих пор не ратифицирована, несмотря на то, что при-

53 См.: Европейская конвенция огражданстве // Совет Европы и Россия: сб. док. / отв. ред. Ю. Ю. Берестнев. М., 2004.

47

соединение к ней было одним из обязательств, взятых на себя Россией при вступлении в Совет Европы. Так или иначе, поскольку процедура присоединения не завершена, Европейская конвенция о гражданстве не вступила в силу для России и, следовательно, ограничительные меры для лиц с двойным гражданством не исключены.

Рассматриваемое положение становилось предметом оценки Конституционного суда РФ по жалобе гражданина В. В. Кара-Мурзы. 25 декабря 2006 г. Федеральный политический совет политической партии «Союз правых сил» исключил В. В. Ка- ра-Мурзу из списка кандидатов в депутаты Московской областной думы в связи с наличием у него наряду с гражданством Российской Федерации гражданства Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. 2 марта 2007 г. Таганский районный суд г. Москвы отказал в удовлетворении искового заявления В. В. Кара-Мурзы об отмене решения Федерального политического совета политической партии «Союз правых сил»; судебное решение оставлено без изменения судебной коллегией по гражданским делам Московского городского суда.

В. В. Кара-Мурза обратился в Конституционный суд РФ с жалобой, в которой указал, что п. 3.1 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», где устанавливается запрет на реализацию пассивного избирательного права, противоречит Конституции РФ, ее статьям 3 (ч. 2 и 3), 6 (ч. 2), 18, 19 (ч. 2), 32 (ч. 2 и 3) и 55 (ч. 2 и 3), поскольку Конституция РФ гарантирует своим гражданам равенство прав и свобод и содержит исчерпывающий перечень категорий граждан, лишенных права быть избранными в органы государственной власти, а ограничение федеральным законом прав и свобод человека и гражданина допускается только в той мере, в какой этого требуют цели, указанные в самой Конституции.

В своем определении по жалобе В. В. Кара-Мурзы Конституционный суд РФ высказал ряд правовых позиций принципиального характера. Со ссылкой на свое постановление от 29 ноября 2004 г. № 17-П Конституционный суд РФ отметил, что избирательные права как элемент публично-правового института выборов отражают и личный интерес избирателя, и публичный интерес, связанный с тем, что на основе выборов формируются органы публичной власти. Нормативно-правовое регулирование выборов должно осуществляться законодателем таким образом,

48

чтобы обеспечить возможность адекватного выражения суверенной воли многонационального народа Российской Федерации. По мнению Конституционного суда РФ, ч. 2 ст. 32 Конституции РФ закрепляет право быть избранным в органы государственной власти именно за гражданами Российской Федерации в силу их особой устойчивой политико-правовой связи с государством, а это означает, что наличие столь же устойчивой политикоправовой связи с другим государством может повлиять на содержание пассивного избирательного права.

Конституционный суд РФ также обратил внимание на формулировку ч. 2 ст. 62 Конституции РФ: «Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации». По мнению Конституционного суда, существование этой конституционной нормы, допускающей установление особенностей правового положения лиц с двойным гражданством, означает, помимо прочего, возможность ограничения их политических прав, в т. ч. пассивного избирательного права, которое связано, как правило, с наличием у лица гражданства данного государства.

Кроме того, Конституционный суд РФ усмотрел подтверждения этой позиции в прецедентной практике Европейского суда по правам человека: ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, закрепляющая право выдвигать свою кандидатуру на выборах, не содержит его юридической конкретизации, в силу чего государства имеют возможность вводить так называемые подразумеваемые ограничения и устанавливать в рамках своего конституционного строя критерии избираемости парламентариев (постановление от 2 марта 1987 г. по делу «Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии»; постановление от 1 июля 1997 г. по делу «Гитонас (Gitonas) и другие против Греции»).

Конституционный суд в целом оказался солидарен с аргументацией депутатов Государственной думы, выступивших за принятие анализируемого закона. Согласно позиции Конституционного суда РФ при наличии у гражданина устойчивой политикоправовой связи с другим государством для него объективно снижается значение российского гражданства как выражения ценности связи с Отечеством. Волеизъявление такого лица в

49

случае его избрания депутатом представительного (законодательного) органа государственной власти может быть обусловлено не только интересами Российской Федерации, но и его обязательствами перед другим государством, что объективно противоречит принципу независимости законодательной власти, а также государственному суверенитету России.

С учетом приведенных соображений Конституционный суд не обнаружил в проверяемых законодательных положениях никакой правовой неопределенности и вынес определение об отказе в принятии жалобы В. В. Кара-Мурзы к рассмотрению54.

Отметим, что данное решение принято лишь в связи с нормой об ограничении пассивного избирательного права лиц, имеющих гражданство иностранного государства; что касается лиц, имеющих вид на жительство в иностранном государстве, то этот вопрос судом не рассматривался, так как данное положение не подлежало применению в конкретном деле, давшем повод для разбирательства.

Заслуживает внимания особое мнение судьи Конституционного суда РФ А. Л. Кононова, сформулированное им по данному делу. Значение этого особого мнения состоит в том, что оно выражает альтернативную точку зрения, тем самым демонстрируя противоречивость ситуации и проблематичность адекватной конституционно-правовой оценки соответствующей законодательной новеллы.

А. Л. Кононов заявил о своем принципиальном несогласии с выводами Конституционного суда РФ, приведя в обоснование следующие основные аргументы:

1. Норма ч. 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации, устанавливающая два основания для ограничения пассивного избирательного права (недееспособность и нахождение лица в местах лишения свободы по приговору суда), не содержит указания на возможность введения иных ограничений федеральным законом. Это означает, что данный перечень носит исчерпывающий характер. Общее положение ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Феде-

54 См.: Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кара-Мурзы Владимира Владимировича на нарушение его конституционных прав положением пункта 3.1 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: определение Конституционного суда РФ от 4 декабря 2007 г. № 797-О-О // Собрание законодательства РФ. 2007. № 52. Ст. 6533.

50