Конституционно-правовые ограничения пассивного избирательного права в Российской Федерации. Монография

Борьба женщин за равенство в сфере избирательных прав носила длительный и напряженный характер. Отсутствие у женщины права избирать и тем более быть избранной считалось само собой разумеющимся по причине несамостоятельности женщины, слабости ее воли и самосознания, неразвитости ее политического мышления. Однако уже в 1790 г. французский мыслитель Ж. де Кондорсе в статье «О даровании женщинам гражданских прав» указал на то, что провозглашенный Французской революцией принцип равенства не может считаться осуществленным, пока половина населения лишена политических прав; либо врожденных прав человека вообще не существует, либо они принадлежат каждому независимо от пола. В Декларации прав человека и гражданки, написанной в 1791 г. Олимпией де Гуж, также содержалось требование предоставления женщинам одинакового с мужчинами доступа к общественным должностям10. В конце ХIХ в. набирает силу суфражистское движение, основным программным положением которого стал призыв к наделению женщин избирательными правами. Создание многочисленных женских политических организаций и союзов, массовая агитация, манифестации и другие формы политической борьбы имели определенный успех: избирательные права женщин стали постепенно признаваться. Первой страной мира, где женщины получили избирательное право, стала Новая Зеландия (1893). В Великобритании женщины приобрели избирательные права (с ограничениями возрастного и образовательного характера) в 1918 г.; в 1919 г. в британский парламент была избрана первая женщина — леди Н. Астор.

В Российской империи Высочайше утвержденное положение о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г. и Именной высочайший указ от 11 декабря 1905 г. установили многоступенчатую систему ограничений пассивного избирательного права. Во-первых, разумеется, на пассивное избирательное право распространялись все ограничения, установленные для избирательного права вообще, которые были чрезвычайно многочисленны: избирательных прав лишались женщины; лица моложе 25 лет; иностранцы; лица, обучающиеся в учебных заведениях; лица, находящиеся на военной службе; «бродячие инородцы»; лица, подвергшиеся суду за преступления, влекущие за собой лишение или ограничение прав состояния либо исключе-

10 См. подробнее: Успенская В. И. Суфражизм в истории феминизма // Женщины в социальной истории России. Тверь, 1997. C. 70—80.

12

ние из службы, а также ряд других (кража, мошенничество, укрывательство краденого, уклонение от воинской повинности и др.); отрешенные судом от должности — в течение трех лет после отрешения; находящиеся под судом или следствием по обвинению в подобных преступлениях; несостоятельные должники; лица, лишенные духовного сана за пороки или исключенные из среды обществ и дворянских собраний. Во-вторых, применительно к отдельным куриям (группам избирателей) были установлены имущественные цензы. В-третьих, вводилось специальное ограничение пассивного избирательного права: в Государствен-

ную Думу не могли избираться лица, не владеющие русским языком11.

Советское государство изначально исходило из ограничения пассивного избирательного права по признаку классовой принадлежности, а также рода занятий и даже убеждений; так, в обращении Народного комиссариата РСФСР по внутренним делам «Ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов» в декабре 1917 г. отмечалось, что при организации Советов крестьянских депутатов необходимо иметь в виду, чтобы в них не было места кулакам, торговцам и прочим сторонникам насадителей кабальных отношений12.

Конституция РСФСР 1918 г. сохранила сословноклассовый характер ограничений избирательных прав: пассивного, как и активного, избирательного права лишались лица, прибегающие к наемному труду, живущие на «нетрудовой доход», частные торговцы, служители церкви, бывшие служащие полиции, а также находящиеся под опекой, душевнобольные и осужденные за корыстные и порочащие преступления. Вместе с тем ценз гражданства не предусматривался: пассивное избирательное право, наряду с активным, предоставлялось не только гражданам РСФСР, но и проживающим на ее территории иностранцам, принадлежащим к рабочему классу или крестьянству.

Эти же правила были сохранены в Конституции РСФСР 1925 г. Понятие наемного труда было уточнено в п. «а» ст. 4 Инструкции Центрального исполнительного комитета Союза ССР о выборах в Советы от 3 октября 1930 г.13 Квалифицирующими признаками наемного труда, вызывающего лишение избирательного

11 См., например: Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 2. Часть особенная. СПб., 1909. С. 171.

12См.: СУ РСФСР. 1917. № 12. Ст. 179.

13См.: СЗ СССР. 1930. № 50. Ст. 524.

13

права, являлись: наемный труд с целью получения прибыли; постоянный наемный труд; использование на наемной основе более двух рабочих; наемный труд, который приводит к расширению хозяйства нанимателя за пределы трудового; неучастие в повседневной работе наличных трудоспособных членов хозяйства, в котором используется наемный труд; использование наемного труда не по установленному целевому назначению и без должных на то обстоятельств14.

Конституция СССР 1936 г. отменила эти ограничения. И. В. Сталиным было сделано заявление, что в СССР ликвидирована эксплуатация человека человеком и отсутствуют противоборствующие классы, а сохранились лишь «дружественные классы» — крестьянство и рабочий класс, что делает ненужными ограничения политических прав по классовому признаку15. Конституция 1936 г. провозгласила всеобщее избирательное право для граждан СССР, достигших 18 лет; ограничения как пассивного, так и активного избирательного права касались лишь душевнобольных («умалишенных»), а также лиц, лишенных этих прав по решению суда.

В ХХ в. основным направлением развития избирательного права в большинстве государств мира стало уменьшение объема ограничений активного и пассивного избирательного права. Так, практически повсеместно ликвидированы ограничения по происхождению и сословной принадлежности; редким исключением является правило органического закона Испании о режиме всеобщих выборов от 19 июня 1985 г., в соответствии с которым члены королевской семьи Испании не имеют права баллотироваться в Генеральные кортесы (ст. 6).

Вместе с тем распространены ограничения пассивного избирательного права, связанные с несовместимостью должностей или неизбираемостью должностных лиц. Различие между этими двумя институтами состоит в том, что при неизбираемости соответствующее должностное лицо не имеет права баллотироваться на выборах, а при несовместимости должностей оно может выдвигать свою кандидатуру, однако в случае победы на выборах не может одновременно занимать обе должности и вы-

14См. подробнее: Белоновский В. Н. Юридическая ответственность в избирательном праве по Конституции РСФСР 1918 г. // Вестник Российского государственного гуманитарного университета. 2009. № 11. С. 83, 84.

15См. подробнее: Сталин И. В. О проекте Конституции Союза ССР. Доклад на Чрезвычайном VIII Съезде Советов 25 ноября 1936 г. М., 1946. С. 7—14.

14

нуждено отказаться от одной из них. Эти ограничения направлены на обеспечение независимости членов представительных органов власти, на последовательную реализацию принципа разделения властей и обеспечение юридически равных возможностей кандидатов при проведении избирательной кампании16.

Например, в Великобритании, согласно Акту об установлении 1700 г., не может быть членом Палаты общин ни одно лицо, занимающее государственную должность или получающее доход от государства. Исключения установлены только для министров, которые могут совмещать свою должность с членством в парламенте. Не могут избираться в Палату общин оплачиваемые судьи высших и низших судов (судьи Высокого суда, окружные судьи, оплачиваемые магистраты), кадровые работники центральных министерств и ведомств, служащие полиции, дипломаты,

атакже депутаты иностранных парламентов.

ВФРГ пассивным избирательным правом обладают лица, которым на момент выборов исполнилось 18 лет и которые к этому времени не менее одного года являются гражданами ФРГ, кроме тех, кто лишены этого права специальным решением суда.

ВСША возрастные цензы составляют: для кандидатов в Палату представителей Конгресса США — 25 лет, в Сенат — 30, на пост Президента — 35 лет. Еще одним ограничением является срок пребывания в гражданстве: для кандидатов в Палату представителей — 7 лет, для Сената — 9 лет; кандидат в президенты должен быть гражданином США по рождению.

По данным Совета Европы, в 1988 г. на уровне местного и регионального представительства европейских государств сохранялись следующие виды ограничений пассивного избирательного права:

— требование наличия гражданства (неграждане имеют право баллотироваться на выборах в Нидерландах, Швеции, Дании и др.);

— достижение определенного возраста;

— прохождение военной службы (Кипр, Франция, Тур-

ция);

16 См. подробнее: Васильева Т. А. Конституционные институты непосредственной демократии // Сравнительное конституционное право / отв. ред. В. Е.

Чиркин. М., 1996. С. 374, 375.

15

—проживание на территории соответствующего региона или муниципалитета (Норвегия, Швеция, Дания, Бельгия, ФРГ и др.);

—уплата местных налогов (Франция, Ирландия);

—наличие начального образования (Турция);

—отсутствие родственных связей с мэром или членами совета (Франция) и т. п.

В странах Восточной Европы в постсоциалистический период был установлен ряд дополнительных ограничений пассивного избирательного права. Так, в Болгарии пассивного избирательного права лишаются лица, имеющие иностранное гражданство, а также лица, проходящие срочную службу в армии;

вЛитве — служащие армии, полиции и службы безопасности; в Албании пассивным избирательным правом обладают лица, постоянно проживающие в стране или заявившие о намерении по-

стоянно проживать в ней после выборов; в Румынии — проживающие в стране и имеющие законное занятие17.

Разнообразны ограничения пассивного избирательного права, существующие в странах бывшего СССР. Так, в Армении, Кыргызстане, Узбекистане, Украине право быть избранными имеют граждане, постоянно проживающие в государстве в течение последних пяти лет; в Грузии — не менее 10 лет. В Армении и Таджикистане действует «ценз продолжительности гражданства»: чтобы иметь пассивное избирательное право, лицо должно быть гражданином республики в течение последних пяти лет. В Азербайджане и Армении (как и в Российской Федерации) не обладают пассивным избирательным правом лица, имеющие гражданство иностранного государства (двойное гражданство).

В Казахстане и Кыргызстане пассивного избирательного права лишены граждане, имеющие неснятую и непогашенную судимость за любое преступление; в Украине — судимость за умышленное преступление; в Азербайджане — за тяжкое преступление; в Республике Беларусь — судимость, вследствие которой в соответствии с законодательством гражданин не вправе занимать государственные должности; в Республике Таджикистан

— неснятую судимость за любое преступление, а также снятую — за тяжкое и особо тяжкое преступления. При этом в Украине не

17 См. подробнее: Васильева Т. А. Конституционные институты непосредственной демократии // Сравнительное конституционное право / отв. ред. В. Е.

Чиркин. М., 1996. С. 376, 377.

16

лишаются пассивного избирательного права граждане, отбывающие наказание за неумышленные преступления.

В Азербайджане, Таджикистане и Узбекистане не могут быть избранными служители церкви; в Азербайджане — граждане, имеющие обязательства перед иностранными государствами; в Таджикистане — не имеющие высшего образования, а также лица, подозреваемые в совершении преступления или находящиеся в розыске за совершение преступления против основ конституционного строя и безопасности государства, другого тяжкого и особо тяжкого преступления; в Грузии — лица, не владеющие государственным языком, а также лица, страдающие наркоманией или употребляющие наркотики18.

Таким образом, эволюция правовых ограничений пассивного избирательного права может быть представлена в виде следующих этапов:

1.Формирование социальной потребности в представительстве и возникновение выборных органов и должностей, появление требований к лицам, которые могут избираться.

2.Постепенное юридическое закрепление порядка формирования выборных органов, включая набор условий, необходимых для замещения соответствующих должностей.

3.Конституционное провозглашение принципа всеобщего избирательного права, в силу чего все конкретные требования к кандидатам на выборные должности превращаются в ограничения пассивного избирательного права, поскольку приобретают характер исключения из общего правила.

4.Поэтапное расширение пассивного избирательного права посредством отмены отдельных ограничений в рамках борьбы за гражданское и политическое равноправие, в т. ч.:

— предоставление женщинам равного избирательного права с мужчинами;

— ликвидация ограничений пассивного избирательного права по расовым и национальным признакам;

— упразднение имущественных цензов на выборах;

— устранение дискриминации по признаку вероиспове-

дания.

18 См. подробнее: Игнатов А. В. Ограничения всеобщего избирательного права в отношении права быть избранным в национальные парламенты государств — участников СНГ // Научные труды Российской академии юридических наук. М., 2009.

Т. 1. Вып. 9. С. 965—969.

17

Вместе с тем во многих государствах сохраняются и признаются юридически корректными другие ограничения пассивного избирательного права, в частности возраст, гражданство (в ряде случаев — определяемое минимальным сроком), место жительства, дееспособность, владение государственным языком и др.

§ 2. Юридическая природа ограничений пассивного избирательного права

Избирательное право в современной России существует в двух формах — как объективное право (т. е. межотраслевой правовой институт, объединяющий нормы международного, конституционного и муниципального права, определяющий порядок проведения выборов в органы государственной власти и местного самоуправления) и как субъективное право (элемент права на участие в управлении делами государства — юридически оформленная и гарантированная возможность быть субъектом избирательного процесса).

К предмету объективного избирательного права принадлежат общественные отношения, связанные с избранием граждан в органы государственной власти и местного самоуправления, с организацией и проведением выборов, а также с обеспечением избирательных прав в межвыборный период19.

В свою очередь, субъективное избирательное право традиционно включает в себя два основных элемента: право избирать, т. е. возможность отдать свой голос на выборах, и право быть избранным, т. е. возможность выдвинуть свою кандидатуру и стать выборным представителем народа. За этими правомочиями устойчиво закрепились наименования «активного» и «пассивного» избирательного права.

Следует иметь в виду, что выражение «пассивное избирательное право» носит, разумеется, условный характер. В действительности оно, как и активное избирательное право, для своей реализации требует от управомоченного лица совершения целого ряда юридически значимых действий (представления документов, сбора подписей и др.).

Учитывая, что в Российской Федерации, как и в большинстве демократических стран, путем выборов формируется состав представительных (законодательных) органов государства как

19 См.: Князев С. Д. Предмет современного российского избирательного права // Государство и право. 2000. № 5. С. 39.

18

на федеральном, так и на региональном уровне, а также замещается должность главы государства, вопрос об объеме пассивного избирательного права приобретает повышенное политическое значение.

Всовременной России к области действия избирательного права относятся: выборы Президента Российской Федерации; выборы депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации; выборы депутатов законодательных (представительных) органов власти; выборы депутатов и должностных лиц органов местного самоуправления.

Пассивное избирательное право означает, что лицо, им наделенное, может претендовать на то, чтобы стать членом представительного органа власти или занять выборную должность,

ичто отсутствуют формальные основания для отказа в допуске этого лица к процедуре выборов в качестве кандидата.

Всовременной юридической литературе предпринимаются попытки более широкого толкования понятия «пассивное избирательное право». Так, О. В. Кузнецова полагает, что пассивное избирательное право включает в себя целый ряд отдельных правомочий, в т. ч.: право выдвижения кандидатуры в порядке самовыдвижения или избирательным объединением; право на предвыборную агитацию; на финансирование своей избирательной кампании; право назначения доверенных лиц и других представителей; право наблюдения за ходом голосования, подсчетом

голосов избирателей; право обжалования решений и действий избирательной комиссии20.

Как представляется, эта позиция не подтверждается формулировками действующего законодательства. Согласно легальной дефиниции, содержащейся в п. 25 ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пассивное избирательное право — это право граждан Российской Федерации быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления; в соответствии с п. 26 той же статьи избирательные права граждан — это конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право

участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в

20 См.: Кузнецова О. В. Понятие и сущность пассивного избирательного права // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2007. № 12. С. 83.

19

предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях21. Использованный в законодательном тексте союз «а также» прямо свидетельствует о том, что все перечисленные после него избирательные права — на участие в выдвижении кандидатов, в агитации, наблюдении за выборами и т. п., не являются элементами права быть избранным, а представляют собой лишь вспомогательные правомочия, обеспечивающие его реализацию.

Точное определение содержания пассивного избирательного права обладает особой важностью в контексте его ограничений. Так, М. М. Силкина включает в состав права быть избранным такой элемент, как достижение желаемой цели, т. е. признание его избранным кандидатом по решению избирательной комиссии22.

В. Н. Волченко, напротив, высказывает мнение о неточности формулировки «право быть избранным», поскольку она, если понимать ее буквально, предполагает возможность не только принять участие в выборах в качестве кандидата, но и достичь желаемого результата. Поэтому, как отмечается, более точным было бы наименование «право избираться», которое допускает как положительный, так и отрицательный результат своего осуществления23.

Вместе с тем, очевидно, само по себе избрание на соответствующий пост не может относиться к объему пассивного избирательного права. Это вытекает из самого понимания природы субъективного права. Государство обязано обеспечить каждому гражданину реализацию его прав в полном объеме. Однако государство не гарантирует и не может гарантировать каждому кандидату того, что он одержит победу на выборах, что противоречило бы самой природе предвыборной борьбы и избирательной процедуры вообще, как демократического института. Следовательно, пассивное избирательное право по своему смыслу и месту в правовой системе общества может включать в

21См.: Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

22См.: Силкина М. М. Конституционное право граждан России быть избранными в органы местного самоуправления: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 27.

23См. подробнее: Волченко В. Н. Институт пассивного избирательного права при выборах в органы государственной власти в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов-н/Д, 2003. С. 11.

20