Конституционно-правовые ограничения пассивного избирательного права в Российской Федерации. Монография

себя лишь возможность предложить свою кандидатуру на выборах и бороться за избрание, но не получить большинство голосов и фактически стать выборным представителем народа.

Вместе с тем формулировка «право быть избранным» является общепринятой и опасность ее ошибочной трактовки исходя из прямого значения слов минимальна, в силу чего, на наш взгляд, отсутствует реальная необходимость в ее пересмотре.

Пассивное избирательное право по действующему избирательному законодательству имеет две формы своей реализации: индивидуальную (в случае единоличного выдвижения) и коллективную (при выдвижении в составе избирательного списка кандидатов от политической партии)24.

Субъектом пассивного избирательного права, по общему правилу, признается индивид. Однако, по мнению Е. И. Колюшина, в современной России, после проведенных избирательных реформ, фактически правом избирать и быть избранными обладают также политические партии. Это обосновывается, в частности, тем, что беспартийный гражданин зачастую не может реализовать свое право быть избранным (например, на выборах депутатов Государственной думы), иначе как через партийные механизмы формирования списков кандидатов. Таким образом, партии участвуют в осуществлении пассивного избирательного права в качестве особого субъекта — посредника25.

Как представляется, в точном смысле слова партия не является субъектом пассивного избирательного права, поскольку на выборах выдвигается не партия, а список кандидатов от партии, за которых и голосуют избиратели. Партия осуществляет не право быть избранным, а другие права, являющиеся вспомогательными по отношению к нему, — право выдвижения кандидатов, право на агитацию и др.

Одним из важных инструментов определения и корректировки содержания субъективных прав является такое юридическое средство, как правовое ограничение. Следует иметь в виду, что если понимать субъективное право как вид и меру дозволенного поведения, то оно само по себе носит ограниченный характер, поскольку отсутствие границ несовместимо с категорией «мера». Согласно классическому определению И. Канта, «право — это совокупность условий, при которых произволение

24См.: Силкина М. М. Указ. соч. С. 11, 12.

25См.: Колюшин Е. И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. М., 2010. С. 42—44.

21

одного [лица] совместимо с произволением другого с точки зрения всеобщего закона свободы»26. Иными словами, любое субъективное право, даже самое широкое, предполагает относительно строгие пределы допустимого поведения, несоблюдение которых представляет собой правонарушение или злоупотребление правом.

Согласно определению, сформулированному А. В. Малько, правовое ограничение — это «правовое сдерживание противозаконного деяния, создающее условия для удовлетворения интересов контрсубъекта и общественных интересов в охране и защите; это установленные в праве границы, в пределах которых субъекты должны действовать, исключение определенных возможностей в деятельности лиц»27.

Хотя само нормативное закрепление прав человека означает, что эти права приобретают юридические границы, оно не тождественно ограничению прав человека. С точки зрения естественно-правовой концепции права человека носят неотчуждаемый характер и принадлежат каждому от рождения, так что законодатель не может их ограничивать, а любое сужение или уменьшение их объема представляет собой умаление, ущемление естественных прав. Недостатком этого подхода является отсутствие четкого критерия для определения точного объема каждого конкретного субъективного права. Например, в отношении избирательных прав естественно-правовая теория не позволяет точно установить, кто и каким образом может принимать участие в выборах, с какого возраста возникает это право, какие именно должности должны замещаться путем выборов и т. п. Поэтому концепция естественных и неотчуждаемых прав человека неизбежно дополняется нормативной (позитивистской) теорией, которая рассматривает права человека в качестве продукта нормотворческой деятельности государства. Именно государство, а также другие субъекты политической власти (народ, международное сообщество, муниципальные образования и т. п.) определяют набор и конкретное содержание прав человека путем издания нормативно-правовых актов, заключения договоров и в других формах.

Ограничение прав человека представляет собой средство правового регулирования, носящее своего рода вторичный характер: изначально в общей норме устанавливается объем и со-

26Кант И. Метафизика нравов // Сочинения. В 8 т. М., 1994. Т. 6. С. 253.

27Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. М., 2003. С. 91.

22

держание субъективного права, которое затем подвергается изменению в сторону сужения, что отражается в специальной норме как исключение из основного правила.

Таким образом, ограничения прав человека — это нормативно установленные исключения из общего правила, закрепляющего меру возможного поведения субъектов права. Возможны следующие основные варианты ограничения прав человека:

—по содержанию (т. е. когда часть тех действий или бездействий, которые считаются юридически допустимыми в соответствии с общей нормой, подвергаются запрету);

—по субъектам (когда определяется круг лиц, на которых соответствующее право не распространяется);

—по времени (когда действие данного субъективного права приостанавливается на определенный период — например, на время чрезвычайного или военного положения);

—по месту (когда то или иное право не действует на определенной территории).

В сфере избирательного права распространены смешанные типы ограничений, чаще всего — по содержанию и субъекту (когда для определенной категории субъектов избирательное право носит усеченный характер, например присутствует активное избирательное право, но отсутствует активное) или по времени и субъекту (когда отдельные категории лиц лишаются избирательных прав на определенный период).

Таким образом, ограничение пассивного избирательного права задается двумя параметрами:

1) основной объем права быть избранным, установленный

врамках конкретной избирательной системы;

2) нормы-исключения, частично уменьшающие объем пассивного избирательного права для определенного круга лиц.

В правовых системах большинства современных государств признаются принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права. Они закреплены в основных международ- но-правовых документах: «Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования» (ч.

23

3 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека)28; «Каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации… и без необоснованных ограничений право и возможность: a) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; b) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей…» (ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах)29.

В Конституции Российской Федерации закрепление всеобщего избирательного права носит несколько половинчатый характер: оно упоминается лишь применительно к выборам Президента РФ (ч. 1 ст. 81), что выглядит непоследовательным.

Согласно п. 1 ст. 3 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» гражданин Российской Федерации участвует в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Первое детальное обоснование всеобщего избирательного права было дано в эпоху Великой Французской революции лидером якобинцев М. Робеспьером в его речи 25 января 1790 г. Робеспьер исходил из принципов, лежащих в основе революции,

— всеобщего равенства и народного суверенитета: «Люди рождаются и живут свободными и равными в правах… суверенитет по существу своему принадлежит нации; закон есть выражение общей воли или лично, или через посредство свободно избранных представителей. Все граждане имеют одинаковый доступ к публичным должностям, и между ними в этом отношении не существует других различий, кроме тех, какие создают добродетель и способности»30. Робеспьер указывал, что при отсутствии всеобщего избирательного права закон не может считаться выражением всеобщей воли. Положение, при котором одни граждане допускаются к депутатским мандатам (т. е. обладают пассивным избирательным правом), другие имеют только право выбора (только активное избирательное право), третьи же лише-

28Российская газета. 1995. 5 апр.

29Ведомости ВС СССР. 1976. № 17. Ст. 291.

30Цит. по: Ковалевский М. М. Происхождение современной демократии. М., 1895. Т. 2. С. 346.

24

ны и того и другого, явно противоречит идее равноправия граждан, а также суверенитету нации. Более того, граждане, лишенные избирательных прав, вообще не могут называться гражданами, так как именно политические права составляют суть гражданства. Робеспьер предложил Национальному собранию принять следующую формулировку: «Проникнутые религиозным уважением к правам человека, сохранение которых составляет задачу политических учреждений, мы объявляем, что все французы должны пользоваться полнотою и равенством гражданских прав, а потому и допускаются безразлично к занятию публичных должностей, насколько это согласно с их достоинством и нравственными качествами»31. Такое понимание всеобщего избирательного права, видимо, вообще не предполагает установления каких-либо формальных цензов, а лишь моральные и политические критерии при самом отборе кандидатов на должность.

Теории всеобщего избирательного права противостояла теория цензового избирательного права, представителями которой были П. Ройе-Коллар, Ф. Гизо, И. Блунчли и др. Эта теория исходит из того, что далеко не все люди изначально обладают правом управлять другими. Власть должна основываться на разуме, истине и справедливости, которые, в свою очередь, распределены между людьми неравномерно. Цензовая теория основана на идее «культурного отбора», согласно которой задача избирательной системы заключается не в том, чтобы обеспечить равное представительство всего народа в органах власти, а, напротив, в том, чтобы предоставить доступ к государственным должностям только для тех, кто сможет выполнять эти обязанности наилучшим образом в силу своих интеллектуальных способностей и высокого уровня политической культуры.

К середине ХIХ в. сложился промежуточный, компромиссный подход, изложенный в работах либеральных мыслителей, в частности Дж. Ст. Милля. С точки зрения Милля, демократия требует всеобщего избирательного права, так как политические вопросы, решаемые выборными государственными органами, непосредственно затрагивают все население, а не какую-либо его часть, «является личной несправедливостью отказывать кому-либо в элементарном праве, подавать голос в делах, в которых он столько же заинтересован, как и другие. Если его обязывают платить налоги, нести военную службу, вооб-

31 Там же. С. 349, 350.

25

ще повиноваться, то он имеет право знать, почему он это делает, требовать, чтобы испрашивали его согласия, его мнения… В зрелом и цивилизованном обществе не должно быть париев и лиц, лишенных права не по собственной вине»32. Однако при этом, по Миллю, следует допустить ряд исключений, которые сами по себе крайнее нежелательны, но не могут быть устранены прежде, чем исчезнут порождающие их условия; в частности, Милль считает необходимым лишить избирательных прав тех, кто не владеет письмом, чтением, арифметикой, основами знаний по географии и истории; тех, кто не платит налоги, включая живущих на благотворительную помощь; тех, кто считается банкротом, на период до уплаты долгов.

Именно такая конструкция, соединяющая всеобщее избирательное право с элементами цензовой теории, лежит в основе российской избирательной системы, где введение принципа всеобщего избирательного права не препятствует наличию ряда дополнительных условий, в силу которых часть населения пассивным избирательным правом не обладает.

Как представляется, эти ограничения направлены на достижение следующих основных целей:

1)способность кандидатов на выборные должности к выполнению соответствующих обязанностей в случае победы на выборах (эту задачу решает, в частности, введение минимального возрастного порога, ограничений по состоянию здоровья и др.);

2)способность кандидатов к отстаиванию интересов своих избирателей (требования наличия гражданства, отсутствия двойного гражданства, цензы оседлости);

3)обеспечение правового порядка (запрет на участие в выборах для лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы; отстранение кандидатов, нарушивших избирательное законодательство, от участия в выборах).

Общая концепция ограничений пассивного избирательного права, определяющая их конкретный состав и объем, как представляется, зависит в немалой степени от сложившихся в рамках господствующей политической идеологии представлений о том, какой субъект является основным носителем ответственности за состояние политической системы в целом и народного представительства в частности. Если исходить из представления о политической самостоятельности и гражданской зрелости индиви-

32 Милль Дж. С. Представительное правление. СПб., 1897. С. 89.

26

да и, соответственно, первичности волеизъявления народа, что в целом характерно для либеральной идеологии, то такой установке соответствует минимизация ограничений пассивного избирательного права, так как предполагается, что избиратели сами способны дать адекватную оценку качествам каждого из кандидатов и принять оптимальное решение.

Напротив, если ведущая роль в устроении политической жизни отводится государству, то даже при наличии народного представительства именно государство, а не сам народ (избиратели) должно создать условия для того, чтобы выборные органы осуществляли реальную защиту интересов граждан, для чего, в частности, необходимо создание барьеров, препятствующих избранию лиц, которые в силу тех или иных причин не способны выполнять функции народных представителей; это и выражается в установлении разнообразных ограничений пассивного избирательного права.

Разумеется, такая конструкция, при которой провозглашение всеобщего избирательного права соединяется с его легальными ограничениями, требует соблюдения разумной пропорции, иначе принцип всеобщего избирательного права может оказаться полностью дезавуирован. В этой связи возникает такая теоретическая и практическая проблема, как вопрос о допустимых пределах ограничения избирательных прав.

Как представляется, в современной российской правовой системе существуют следующие пределы ограничений пассивного избирательного права.

Во-первых, в качестве такого предела выступает юридическая сила правовых норм: как правило, специальная норма имеет приоритет по отношению к общей норме лишь в том случае, когда они содержатся в источниках права, имеющих равную юридическую силу. Таким образом, если не установлено иное, то избирательные права, содержащиеся в международном договоре, Конституции или законе, могут быть ограничены лишь равным по юридической силе документом.

Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом. Эта норма также устанавливает предел правоограничений, так как из нее прямо вытекает, что права и свободы человека не могут ограничиваться ни подзаконными актами (например, нормативными документами органов исполни-

27

тельной власти), ни законодательством субъектов Российской Федерации, ни актами органов местного самоуправления.

Во-вторых, пределом ограничений выступают их конституционно установленные основания. В ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации закреплено, что права и свободы человека и гражданина могут ограничиваться лишь в той мере, в какой это является необходимым в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким образом, ограничение прав человека по другим основаниям (например, исходя из политической или экономической целесообразности) является неправомерным.

В-третьих, еще один предел правоограничений установлен в ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, где говорится, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие права и свободы человека и гражданина. Это означает, что приемлемым может считаться лишь частичное сужение того или иного субъективного права, но не полная его ликвидация; иначе говоря, ограничение не может распространяться на весь объем ограничиваемого права.

В-четвертых, пределом ограничений пассивного избирательного права является принцип правового равенства. Так, в ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах указывается, что каждый имеет право голосовать и быть избранным без какой-либо дискриминации, упоминаемой в ст. 2 данного пакта, где, в свою очередь, говорится, что государства обязаны уважать и обеспечивать права человека без какого бы то ни было различия: в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства. Аналогичная норма содержится в ч. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации, где перечислены те же самые обстоятельства, к которым добавлены место жительства, должностное положение и принадлежность к общественным объединениям.

Проблематичный характер носит интерпретация одного из пунктов данного перечня, а именно указания на «иные обстоятельства». Буквальное толкование этого положения Международного пакта о гражданских и политических правах, повторенного в Конституции Российской Федерации, означало бы, что не существует никаких оснований для ограничений правового равенства, а зна-

28

чит, для отступлений от принципа всеобщего избирательного права. Однако в правотворческой практике современных государств, в т. ч. России, это положение толкуется ограничительно и «иные обстоятельства», прямо не названные в приведенном перечне (возраст, гражданство, состояние здоровья и др.), законодательно устанавливаются в качестве оснований для ограничения пассивного избирательного права.

Практика Европейского суда по правам человека выработала ряд критериев, которые дают возможность констатировать дискриминационный характер тех или иных мер, в т. ч.: наличие реального различия в обращении с лицами, оказавшимися в одинаковой ситуации; отсутствие достаточных объективных оснований для различия в обращении; отсутствие соразмерности между преследуемой целью и применяемыми средствами33.

Рассмотренные пределы являются критериями для осуществляемой судебными органами проверки правомерности конкретных ограничений пассивного избирательного права.

В случае нарушения допустимых пределов следует вести речь уже не об ограничении пассивного избирательного права, а о его умалении или нарушении, противоречащем Конституции РФ и влекущем применение мер юридической ответственности.

§3. Основания и формы ограничений пассивного избирательного права

Поскольку ограничения субъективного права быть избранным представляют собой нормативные исключения из такого международно-правового и конституционно-правового принципа, как всеобщее избирательное право, то для введения и применения данных ограничений необходимо наличие серьезных оснований. Эти основания можно разделить на следующие группы.

Социокультурные основания ограничения пассивного из-

бирательного права — это совокупность разнообразных факторов и условий, не имеющих непосредственного юридического значе-

33 См.: Заковряшина Е. Принцип недискриминации в праве Совета Европы // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2002. № 2. С. 113— 134; Васильева Т. А. Антидискриминационное законодательство и практика в зарубежных странах // Возможности адаптации зарубежного опыта: сб. науч. ст. Серия: Право России: новые подходы. Саратов, 2005. Вып. 1. С. 55.

29

ния, но создающих потребность в тех или иных правовых ограничениях и возможность для их нормативного закрепления. К числу таких оснований могут, в частности, относиться:

—этические стандарты, принятые в данном обществе, в т. ч. имеющие религиозное происхождение;

—исторический опыт и традиции общества;

—особенности социально-экономической и политической

ситуации;

—уровень развития политической и правовой культуры, характер идеологии и мировоззрения в обществе.

Этими факторами определяется наличие или отсутствие ограничений пассивного избирательного права, изменение нормативного регулирования пассивного избирательного права в сторону его расширения или сужения.

Нормативные основания ограничений пассивного избира-

тельного права — это совокупность правовых предписаний, устанавливающих объем и порядок юридически допустимых изъятий из содержания соответствующего субъективного права.

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации в системе нормативных оснований наибольшую юридическую силу имеют общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры, которые являются составной частью российской правовой системы и имеют приоритет по отношению к национальному законодательству.

К международно-правовым основаниям ограничения пассивного избирательного права относится в первую очередь Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 12 декабря 1948 г. Провозглашая, что воля народа должна быть основой власти правительства и что эта воля должна находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве (ч. 3 ст. 21), Всеобщая декларация вместе с тем не исключает возможности ограничения избирательных прав. Условия такого ограничения предусмотрены в ч. 2 ст. 29 Всеобщей декларации: человек может при осуществлении своих прав и свобод подвергаться ограничениям, но лишь таким, которые установлены законом и направлены исключительно на обеспечение должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворение справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.

30