Конституционно-правовые ограничения пассивного избирательного права в Российской Федерации. Монография

права для беспартийных лиц; это, безусловно, требует внесения в региональное законодательство соответствующих изменений и дополнений, направленных на обеспечение равенства прав человека независимо от партийной принадлежности93.

Вместе с тем избирательное законодательство содержит и некоторые другие положения, которые ограничивают пассивное избирательное право лиц, являющихся членами политических партий. Согласно подп. «е» п. 26 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» наличие в заверенном списке кандидатов, выдвинутом политической партией, а также в заверенном списке кандидатов, выдвинутом региональным отделением или иным структурным подразделением политической партии (если это предусмотрено уставом политической партии), кандидата, являющегося членом иной политической партии, выступает основанием для его исключения из заверенного списка кандидатов. В случае если этот факт не был известен избирательной комиссии на момент регистрации, ее может отменить суд (подп. «а» п. 7 ст. 76).

Таким образом, основанием для ограничения пассивного избирательного права в данном случае является принадлежность кандидата, включенного в партийный список, к другой политической партии. Это положение, как представляется, противоречит ч. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации, которая, в частности, гарантирует равенство прав граждан независимо от принадлежности к общественным объединениям.

Часть 2 ст. 55 Конституции РФ допускает ограничение прав человека в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Однако рассматриваемое ограничение избирательного права не обусловлено ни одним из этих оснований. Исключение из списка кандидатов тех лиц, которые являются членами другой политической партии, не имеет отношения к основам конституционного строя или национальной безопасности, а является вопросом внутренней партийной жизни.

Поэтому, с нашей точки зрения, целесообразно исключить из Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных

93 См.: Силкина М. М. Конституционное право граждан России быть избранными в органы местного самоуправления: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 22, 23.

101

прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» подп. «е» п. 26 ст. 38 и подп. «а» п. 7 ст. 76 как противоречащие Конституции Российской Федерации.

Религиозная принадлежность и отношение к религии так-

же, в силу прямого указания ч. 3 ст. 19 Конституции Российской Федерации, не могут выступать основаниями для ограничения пассивного избирательного права, что нарушало бы принцип равенства прав и свобод человека.

Однако внутренние нормы религиозных общин могут расходиться с этим общим правилом. Так, Определением расширенного заседания Священного Синода от 8 октября 1993 г. священнослужителям Русской Православной Церкви предписывается воздержаться от участия в выборах в Федеральное собрание Российской Федерации в качестве кандидатов в депутаты. Определением Архиерейского Собора 1994 г. «О взаимоотношениях Церкви с государством и светским обществом на канонической территории Московского Патриархата в настоящее время» это решение было одобрено и распространено на участие в будущем священнослужителей Русской Православной Церкви в выборах любых органов представительной власти стран СНГ и Балтии как на общегосударственном, так и на местном уровне. Эта позиция также получила подтверждение в Основах социальной концепции Русской Православной Церкви, принятой на Архиерейском Соборе 2000 г.: «Не допускается выдвижение кандидатур священнослужителей на выборах любых органов представительной власти всех уровней».

В проекте документа «Практика заявлений и действий иерархов, духовенства и мирян во время предвыборных кампаний. Проблема выдвижения духовенством своих кандидатур на выборах», принятом Межсоборным присутствием Русской Православной Церкви 16 декабря 2010 г., говорится, что исключение из данного правила допускается по соображениям крайней церковной необходимости. Но при этом основной принцип остается неизменным94.

По своей правовой природе указанные решения Архиерейских Соборов являются локальными нормативными актами Русской Православной Церкви как религиозной организации. С точки зрения избирательного права положения о запрете священнослужителям выдвигать свои кандидатуры на выборах

94 См.: Легойда В. Пойдут ли священники на выборы // Известия. 2010. 28 дек.

102

юридической силы не имеют, поскольку противоречат Конституции Российской Федерации и действующему российскому законодательству.

На основании той же ч. 3 ст. 19 Конституции РФ не допускаются также ограничения пассивного избирательного права в зависимости от языка. Недвусмысленная позиция по этому вопросу была выражена Конституционным судом Российской Федерации в постановлении от 27 апреля 1998 г. № 12-П по делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан» (в ред. от 28 августа 1997 г.) и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан «О выборах Президента Республики Башкортостан»: в ходе избирательного процесса государственными органами должна обеспечиваться реализация избирательных прав граждан вне зависимости от требований к знанию языка (п. 4 мотивировочной части).

Определением Верховного суда РФ от 18 июня 2001 г. (дело № 22-Г01-4) признано недействующим и не подлежащим применению положение Конституции Республики Северная Осетия — Алания о том, что Президентом Республики может быть гражданин, владеющий осетинским и русским языками. Верховный суд РФ подчеркнул в своем решении, что наличие у республики в составе Российской Федерации права на установление своего государственного языка не означает возможности введения специальных требований к знанию этого языка в качестве условия приобретения пассивного избирательного права.

Таким образом, языковые цензы (т. е. владение тем или иным языком как условие пассивного избирательного права) в Российской Федерации не действуют. Равным образом не могут вводиться какие-либо ограничения пассивного избирательного права по признаку пола, расы, национальности и др.

103

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование конституционно-правовых ограничений пассивного избирательного права позволяет сделать следующие основные выводы.

Действующее российское законодательство предусматривает в общей сложности более 30 случаев, когда право быть избранным (пассивное избирательное право) подвергается ограничению. Эти положения весьма неоднородны по своим основаниям, формам закрепления и масштабу действия.

Для систематизации и оценки существующих ограничений пассивного избирательного права необходимо использовать социально и юридически значимый критерий. Таковым может выступить соотношение между законодательными ограничениями и общим конституционным принципом равенства всех перед законом и судом, закрепленным в ст. 19 Конституции Российской Федерации. Большое значение в этом контексте имеет ч. 2 данной статьи, в соответствии с которой люди являются равными независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств; запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

В зависимости от того, как сочетается то или иное ограничение пассивного избирательного права с конституционным принципом равноправия, их можно разделить на две основные группы.

К первой группе относятся ограничения пассивного избирательного права, которые не вступают в конфликт с ч. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации, поскольку основываются на таких признаках, которые не фигурируют в этой статье и, следовательно, могут выступать критериями юридической дифференциации в том числе избирательных прав. Наличие в ч. 2 ст. 19 Конституции РФ упоминания об «иных обстоятельствах» не должно интерпретироваться в том смысле, что отсутствуют какие-либо другие обстоятельства, допускающие отступление от принципа равенства. К этой группе ограничений пассивного избирательного права относятся, в частности, ограничения по таким признакам, как гражданство лица, его возраст, дееспособность, а также

104

ограничения, вызванные совершением нарушений законодательства или сопряженные с мерами юридической ответственности.

Вместе с тем эти основания должны соответствовать требованиям юридической определенности и соразмерности, т. е. они должны быть сформулированы максимально точным образом, быть известны и доступны потенциальным кандидатам, а объем этих ограничений должен быть адекватен их социально значимым целям.

Как представляется, не все ограничения пассивного избирательного права, наступающие в случаях нарушения лицом требований законодательства, удовлетворяют приведенным критериям. Многие из этих ограничений носят косвенный характер; иначе говоря, избирательное законодательство не содержит прямого указания на то, что при совершении таких нарушений гражданин лишается пассивного избирательного права, однако фактически происходит именно это, поскольку они влекут отказ в регистрации кандидата, который в силу этого теряет возможность быть избранным на соответствующих выборах. Поэтому основания для отказа в регистрации кандидата должны оцениваться по тем же параметрам, что и открытые ограничения пассивного избирательного права.

В частности, не соответствует принципу правовой определенности такое основание для отказа в регистрации кандидата, как «иные злоупотребления свободой массовой информации при проведении предвыборной агитации» (п. 1.1 ст. 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

С точки зрения принципа соразмерности отказ в регистрации кандидата должен следовать лишь за такие нарушения требований избирательного законодательства, которые существенно искажают свободу волеизъявления избирателей и совершены по вине кандидата; неправомерные действия третьих лиц, в т. ч. избирательных комиссий, не могут служить основанием для ограничения прав гражданина.

Ограничение пассивного избирательного права граждан Российской Федерации, имеющих гражданство иностранного государства (п. 3.1 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), было подвергнуто проверке Конституционным судом Российской Федерации и признано не

105

противоречащим Конституции РФ. Вместе с тем это ограничение противоречит международно-правовой концепции гражданства, получившей отражение в Европейской конвенции о гражданстве.

Ко второй группе ограничений пассивного избирательного права относятся ограничения по признакам места жительства, должностного положения и партийной принадлежности. Сложность правовой оценки этих ограничений определяется тем, что указанные обстоятельства названы в ч. 2 ст. 19 Конституции РФ, а также в международно-правовых актах в качестве признаков, по которым ограничение прав человека не допускается.

Ограничение пассивного избирательного права по признаку должностного положения (неизбираемость судей, работников прокуратуры на выборах депутатов Государственной думы, запрет баллотироваться на выборах Президента РФ лицу, дважды подряд занимавшему этот пост, и др.) находит свое обоснование в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, которая предусматривает возможность ограничения прав и свобод человека в той мере, в которой это необходимо для защиты основ конституционного строя.

Несколько сложнее обстоит дело с ограничением пассивного избирательного права граждан Российской Федерации, имеющих вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства (п. 3.1 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Эта законодательная новелла обосновывалась соображениями безопасности государства, что также опирается на положения ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации. Однако соразмерность этого ограничения, т. е. наличие соответствия между преследуемой целью и характером ограничительной меры, вызывает сомнения и нуждается в судебной проверке.

Наконец, положение об отмене регистрации кандидата, выдвинутого в составе списка политической партии, при наличии у него членства иной партии (подп. «е» п. 26 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации») явно нарушает принцип равенства независимо от принадлежности к общественным объединениям и не соответствует ни одному из оснований, предусмотренных ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации.

106

Дальнейшее совершенствование законодательного регулирования ограничений пассивного избирательного права, безусловно, должно следовать по пути приведения их в соответствие с Конституцией Российской Федерации и международноправовыми избирательными стандартами.

107

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1.Международные правовые акты и документы

1.Всеобщая декларации прав человека // Российская газета. 1995. 5 апр.

2.Международный пакт о гражданских и политических правах // Ведомости ВС СССР. 1976. № 17. Ст. 291.

3.Протокол № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, подписанной в Париже 20 марта 1952 г. // Собрание законодательства РФ. 2001. № 2. Ст. 163.

4.Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств, подписанная в Кишиневе 7 октября 2002 г. // Собрание законодательства РФ. 2005. № 48. Ст. 4971.

5.Европейская конвенция о гражданстве // Совет Европы и Россия : сб. док. / отв. ред. Ю. Ю. Берестнев. М., 2004.

6.Документ Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ // Международные избирательные стандарты : сб. док. М., 2004. С. 335―348.

7.Свод рекомендуемых норм при проведении выборов // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2003. № 26 (219).

2.Нормативные правовые акты Российской Федерации

8.Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.

9.О Правительстве Российской Федерации : федер. конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. от 28 декабря 2010 г.) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 2010. № 5. Ст. 458.

10.Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.

11.Кодекс РФ об административных правонарушениях // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

12.Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации : фе-

108

дер. закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

13.О выборах Президента Российской Федерации : федер. закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2003. № 2. Ст. 171.

14.О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней : федер. закон от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 14. Ст. 1514.

15.Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : федер. закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

16.О гражданстве Российской Федерации : федер. закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. №

22.Ст. 2031.

17.Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления : федер. закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ (в ред. от 9 ноября 2009 г.) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 49. Ст. 5497; 2009. № 45. Ст. 5268.

18.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 25 июля 2011 г.) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

19.О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации : федер. закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ (в ред. от 12 мая 2009 г.) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 2. Ст. 74.

20.О государственной гражданской службе Российской Федерации : федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. от 11 июля 2011 г.) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215; 2010. № 49. Ст. 6413.

21.О политических партиях : федер. закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 29. Ст. 2950; 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3104.

22.О статусе судей в Российской Федерации : закон РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-I // Ведомости Съезда народных депутатов

109

Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 30. Ст. 1792.

23.О прокуратуре Российской Федерации : федер. закон от 17 января 1992 г. № 2202-I (в ред. от 28 декабря 2010 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 8. Ст. 366; Собрание законодательства РФ. 2011. № 1. Ст. 16.

24.Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности : приказ Генеральной прокуратуры РФ от 19 ноября 2009 г.

№362. Документ опубликован не был.

25.Ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов : обращение Народного комиссариата РСФСР по внутренним делам // СУ РСФСР. 1917. № 12. Ст. 179.

26.Инструкция Центрального исполнительного комитета Союза ССР о выборах в Советы от 3 октября 1930 г. // СЗ СССР. 1930.

№50. Ст. 524.

3.Материалы судебной практики

27.Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Тульского областного суда : постановление Конституционного суда Российской Федерации от 11 июня 2002 г. № 10-П по делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 64, пункта 11 статьи 32, пунктов 8 и 9 статьи 35, пунктов 2 и 3 статьи 59 Федерального закона // Собрание законодательства РФ. 2002. № 25. Ст. 2515.

28.По делу о проверке конституционности положений статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия : постановление Конституционного суда Российской Федерации от 24 июня 1997 г. № 9-П // Собрание законодательства РФ. 1997.

№26. Ст. 3145.

29.По делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан» (в ред. от 28 августа 1997 г.) и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан «О выборах Президента Республики Башкортостан : постановление

110