Конституционно-правовое регулирование права частной собственности на земельные участки. Монография
.pdf
ются, на наш взгляд, недопустимыми и противоречащими Конституции Российской Федерации по следующим основаниям.
Исходя из вышеуказанной нормы закона, земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, для ведения личного подсобного хозяйства (ЛПХ) предоставляются гражданам, которые зарегистрированы по месту постоянного проживания в сельских поселениях. Гражданам, которые зарегистрированы по месту постоянного проживания в городских поселениях, земельные участки из публичной собственности для ведения ЛПХ предоставляются при наличии свободных земельных участков.
Данная формулировка фактически означает установление преимущественного права граждан, зарегистрированных по месту постоянного проживания в сельских поселениях, приобретать земельный участок для ведения ЛПХ, что противоречит основным принципам Конституции РФ (равенства всех перед законом, свободы выбора места жительства и т. д.)157. Более того, согласно ст. 3 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» регистрационный учет вводится в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином РФ его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом, причем регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан.
Существует взаимосвязь рассматриваемого права с правом на жизнь и экологическими правами человека и гражданина, основанная на законодательном понимании (в мировом масштабе) значения земли как природного объекта и составной части окружающей среды. В качестве примера проявления данной взаимосвязи можно привести дело Яномами против Бразилии (1985 г.). В ходатайстве, внесенном от имени индейцев яномами, утверждалось, что правительство нарушило Американскую Декларацию прав и обязанностей человека, проложив шоссе через территорию яномани и разрешив эксплуатацию ресурсов этой территории. Эти действия вели к притоку некоренного населения, возникновению инфекционных болезней, лечение которых из-за недостатка медицинского обслуживания не осуществлялось. Комиссия по правам человека заключила, что правительство нарушило права яномани
157 |
По указанным причинам эта норма закона, ограничивающая права граждан, получила |
|
негативную оценку в юридической литературе. См.: Болтанова Е. С. Права на земельные участки: теория, законодательство и практика его применения. Ростов н/Д., 2006. С.176-177; Как получить земельный участок: практическое пособие / отв. ред. М. Г. Звягинцев. М., 2007.
С. 31,115. 81
на жизнь, свободу и персональную безопасность, гарантированные ст. 1 Декларации, а также право на место жительства, передвижение, сохранение здоровья и благосостояние158.
Взаимосвязь с экологическими правами человека и гражданина обусловлена триединым понимаем земли как природного объекта – составной части окружающей среды, природного ресурса и объекта недвижимого имущества. При этом продолжает оставаться дискуссионным вопрос о юридической природе экологических прав человека и гражданина. Например, А. Р. Акопян отмечает, что классификация прав человека и гражданина по критерию сферы общественных отношений включает в себя следующие группы: личные (гражданские), политические, экологические, социально-экономические и культурные или социальнокультурные159. Данная позиция вызвала ряд критических замечаний в научной литературе смысл которых сводится к недопустимости размывания системы прав и свобод человека и гражданина. Как писал А.В. Фокин, представляется необходимым говорить о специфике тех или иных прав и свобод в рамках их пятизвенной общепризнанной структуры, установленной Международными пактами о правах человека 1966 г., но выделение экологических прав в отдельную родовую группу следует признать нецелесообразным160.
Последняя позиция разделяется и нами. Вместе с тем экологический элемент правового режима земельного участка, означающий законодательное возложение дополнительных обязанностей и ограничений на собственников земельных участков (граждан и их объединений), не вызывает сомнений. Значит рассматриваемое право соотносится с экологическими правами человека (с точки зрения охраняемого блага) как часть и целое. Экологические права предусматривают обеспечение благоприятного качества всех природных объектов, а земля является одним из них.
При этом нужно иметь в виду, что земля выступает не только элементом естественной экологической системы, но и природным ресурсом (пространственно-операционным базисом), столь же необходимым для обеспечения качества жизни. С возникновением государства земля как пространственно-операционный базис, становится территорией государства, а земля как природный ресурс – источником всех материальных благ и условием, необходи-
158См.: Pan American Union, Final Act of the Ninth Conference of American States, Res. XXX, at 38 (1948), reprinted in OAS, Basic Documents Pertaining to Human Rights in the Interamerican System (1996); Case 7615 (Brazil), INTER-AM.CH.R., 1984-1985 Annual Report 24, OEA/Ser.L/V/II.66, doc. 10, rev. 1 (1985); Shelton Dinah. Human Rights and the Environment: Jurisprudence of Human Rights Bodies / Joint UNEP-OHCHR Expert Seminar on Human Rights and the Environment, 14-16 January 2002 Background Paper No. 2. University of Notre Dame. Geneva [taken 25.03.05] http://www.cedha.org.ar/docs/doc63.htm
159См.: Акопян А. Р. Особенности конституционных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина в Российской Федерации. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2005. С.65-
160См.: Фокин А .В. Экологические права и обязанности человека и гражданина (теоре- тико-правовой аспект): дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2006. С.73-74.
82
мым для воспроизводства трудовых ресурсов, что является экономической основой суверенитета государства.
Другими словами, у человека есть право на пользование землей как природным объектом для удовлетворения своих биологических и эстетических потребностей и право на использование земли как природного ресурса в той мере, в какой это необходимо для его биологической жизни. Постоянное осуществление прав на природную среду необходимо для поддержания биологической жизни человека и потому выступает в качестве гарантий права на жизнь. По своей природе данные права – основные, абсолютные, всеобщие, неотчуждаемые и естественные, притязания человека как живого существа на землю как природный объект являются составной частью прав человека и гражданина на жизнь и благоприятную окружающую среду в их тесной взаимосвязи.
На это обстоятельство уже обращалось внимание в юридической литературе. Так, Л. Н. Буркова отмечала, что право на благоприятную окружающую среду в его новом конституци- онно-правовом понимании по содержанию охватывает практически все окружающие человека компоненты, в составе которых находятся земля и другие природные объекты161. По мнению Н. А. Кальченко, «… не только право человека на жизнь, но и право на здоровую окружающую среду должно рассматриваться в качестве основного. Можно сказать, что в известном смысле данное право выступает в качестве одной из существенных гарантий права на жизнь»162.
Рассмотрев место права частной собственности на земельные участки в системе прав человека и гражданина, выделяемых по отраслевому признаку, необходимо отметить существование еще одной классификации прав и свобод человека и гражданина, основанием которой выступает деление прав человека и гражданина на поколения. Эта классификация отражает результат длительного исторического развития и становления эталонов и стандартов поведения общества в ходе культурного развития современной цивилизации и роста ее благосостояния.
Первое поколение прав человека было призвано ограничить возможности государства по вмешательству в интересы личности и потому получило название «негативных прав». В его состав входили преимущественно личные и политические права, впервые провозглашенные после победы буржуазных революций в странах Европы и США. Среди них упоминается и право собственности как «естественное неотъемлемое право человека» в поправке 5 Американского Билля о правах 1789 г. и статье 17 Французской Декларации прав человека и
161См.: Буркова Л. Н. Экологические права человека в Российской Федерации (консти- туционно-правовой аспект): дис. … канд. юрид. наук. Ростовн/Д., 2005. С. 69.
162Кальченко Н. В. Право человека на жизнь и его гарантии в Российской Федерации. Волгоград, 2003. С.7.
83
гражданина 1789 г. Вместе с тем положения этих документов имели в основном политическое значение, отражая намерение обеспечить защиту прав нарождающегося нового собственника от произвола власти (государства), а экономический аспект в таком правовом оформлении собственности в этих нормах отсутствовал163.
При этом право частной собственности непосредственно на земельные участки никак не выделялось, а рассматривалось в составе права более общего характера иметь имущество в собственности. Такой подход был вполне оправданным, поскольку правовая мысль той эпохи еще не дозрела до понимания важности природной составляющей земли (земли как природного объекта), и потому земельные участки рассматривались лишь как разновидность недвижимости.
Второе поколение прав человека («позитивные права»), сформировавшееся в первой половине XX в., определяло исторически иной уровень взаимоотношений государства и личности, что выражалось в появлении конкретных социально-экономических обязанностей государства перед гражданами. На признание данной группы прав человека в мировом масштабе, несомненно, огромное влияние оказала Октябрьская революция в России и Конституция СССР 1936 г., закрепившая широкий набор прав второго поколения (право на труд, отдых, образование, социальное обеспечение, медицинскую помощь). В результате широкого общественного движения права человека второго поколения нашли отражение во Всеобщей декларации прав человека (1948 г.) и Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), хотя реализовать их (в отличие от прав первого поколения) предполагалось постепенно и по мере возможности.
Третье поколение прав человека стало формироваться в период после Второй мировой войны. В научной юридической литературе существует несколько подходов к их пониманию. По мнению одних авторов, главной особенностью прав человека третьего поколения является их коллективный характер, в связи с чем они могут осуществляться только общностью людей164.
Другие полагают, что это поколение прав охватывает права (специальные права) категорий граждан (детей, женщин, молодежи, престарелых, инвалидов, беженцев, представителей национальных и расовых меньшинств и др.), которые по социальным, политическим, физиологическим и иным причинам не имеют равных с другими гражданами возможностей осуществления общих для всех людей прав и свобод и в силу этого нуждаются в определен-
163См.: Алпатов А. А. Указ. соч. С. 13-14.
164См.: Права человека: учебник для вузов / отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 2003. С. 139.
84
ной поддержке со стороны как государства, так и международного сообщества в целом165. В качестве главного возражения против данной концепции называлась опасность размывания исходной идеи естественных прав, которыми все люди обладают в равной мере166.
Общепризнанной и разделяемой нами является позиция К. Васака167, относившего к числу прав человека третьего поколения коллективные права, основанные на солидарности: право на развитие, на мир, независимость, самоопределение, территориальную целостность, суверенитет, избавление от колониального угнетения, право на достойную жизнь, здоровую окружающую среду, общее наследие человечества, а также право на коммуникации.
В настоящее время ведется речь о необходимости выделения прав человека четвертого168 и даже последующих (пятого и шестого) поколений, но анализ этих концепций уже выходит за рамки предмета нашего исследования.
Рассмотрим взаимосвязь исследуемого права с правами человека третьего поколения. Важное значение здесь имеет взаимосвязь с экологическими правами человека и граж-
данина, и, в первую очередь, с правом на благоприятную окружающую среду. Она заключается в том, что именно на этапе формирования экологических прав в рамках прав человека третьего поколения, на собственников и органы публичной власти возлагаются новые (прямые и косвенные) экологические обязанности.
Следовательно, право граждан и их объединений иметь земельные участки в частной собственности, возникнув в рамках прав человека и гражданина первого поколения, предполагало собой изначально лишь гарантированность прав собственников любого законно приобретенного имущества от произвольного изъятия либо иного вмешательства государства. Однако в отличие от других прав и свобод человека первого поколения (неприкосновенность личности, свобода печати, собраний и т. д.), содержание которых с того времени не существенно изменилось, рассматриваемое право претерпело серьезную трансформацию под воздействием экологических прав человека и гражданина, что отражало изменение представлений мирового сообщества о роли и значении земли как природного объекта для выживания человечества в эпоху появления глобальных угроз биосфере. Это повлекло наполнение содержания рассматриваемого права новыми элементами, обусловленными закреплением, с
165См.: Поленина С. В. Права женщин в системе прав человека: международный и национальный аспект. М., 2000. С.13.
166См.: Головистикова А. Н., Грудцына Л. Ю. Права и свободы человека. Трактовка свободы как важнейшего принципа права // Адвокат. 2006. № 7. С.19.
167См.: Vasak K. Les problиmes spйcifiques de la mise en oeuvre des droits йconomiques et sociaux de l'homme // Louvain. Universitй catholique de. Centre d'йtudes europйennes. Vers une protection йfficace des droits йconomiques et sociaux. Deuxiиme colloque de Dйpartement des droits de l'homme. Louvian, Vander, 1973. P. 11-34.
168См.: Рудинский Ф. М. Гражданские права человека: общетеоретические вопросы // Право и жизнь. 2000. № 31. С. 36.
85
одной стороны, социальных функций собственности, с другой – экологических обязанностей правообладателей земельных участков. Именно в таком виде право граждан и их объединений иметь земельные участки в частной собственности было включено в Конституцию России и конституции зарубежных стран второй половины XX в.
В большинстве этих конституций право частной собственности на землю относится к категории экономических прав и взаимодействует с иными группами прав человека и гражданина. Наиболее тесная взаимосвязь прослеживается с конституционным правом иметь имущество в частной собственности. Данные права соотносятся не как «часть и целое», а как «общее и особенное» ввиду особых свойств земельных участков как объекта права.
86
Глава 3. Реализация конституционного права частной собственности граждан и их объединений на земельные участки
§ 1. Содержание конституционного права частной собственности на земельные участки граждан и их объединений
Содержание конституционного права частной собственности на землю прямо определяется ст. 36 Конституции РФ, согласно которой «граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю», а «владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц».
Данное определение позволяет выделить в качестве предмета исследования субъекты конституционного права частной собственности на земельные участки; объекты права частной собственности на земельные участки; права и обязанности собственников земельных участков.
Мы солидарны с мнением ряда авторов, доказывающих существование самостоятельного, отдельного от права на имущество в целом права частной собственности на земельные участки169. Этим правом, не являющимся правом человека и не принадлежащим всем и каждому, может обладать лицо только в той стране, народ которой избрал способ управления своими природными ресурсами и богатствами посредством передачи их в частные руки.
Определяя субъектов права частной собственности на земельные участки, ст. 36 Конституции РФ указывает на граждан и их объединения, тем самым логично исключив из этого перечня публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования), осуществляющие правомочия собственников на земли, находящиеся у них в одноименных формах собственности (муниципальной, федеральной и т. д.).
Отсюда следует, что земельный участок может находиться в частной собственности двух видов субъектов – граждан и их объединений.
Российское законодательство не содержит каких-либо специальных требований к гражданам России как к субъектам права частной собственности на земельные участки, что соответствует конституционному принципу равенства всех перед законом и судом. Согласно ст. 17-18 ГК РФ способность иметь гражданские права и нести обязанности, в том числе иметь имущество на праве собственности (гражданская правоспособность) возникает в мо-
169 |
См., например: Саидов А. Х. Общепризнанные права человека. М., 2004. С. 123. |
|
87
мент рождения гражданина и прекращается его смертью. Однако в полной мере реализовать конституционное право иметь в частной собственности земельные участки граждане РФ могут по достижении восемнадцатилетнего возраста (за исключением случаев приобретения дееспособности с более раннего возраста). Необходимо также, чтобы человек не был признан недееспособным или ограниченно дееспособным, то есть отсутствовали обстоятельства, ограничивающие его дееспособность либо лишающие его дееспособности. Указанное положение не вызывает дискуссий в науке конституционного права. Вместе с тем нуждается в дополнительном исследовании вопрос о том, можно ли под «гражданами» понимать лиц, имеющих российское гражданство, а также и иностранных граждан, апатридов и бипатридов.
На протяжении многих лет конституционное право различает права человека и пра-
ва гражданина. В зависимости от принадлежности того или иного права к названным группам определяется объем правомочий их обладателя. Основным критерием разделе-
ния прав человека и прав гражданина является особая формулировка статей Конституции России. Так, если речь идет о правах человека, употребляются словосочетания «каждый имеет право», «каждый может», «каждому гарантируется». Если же речь идет о правах гражданина, то статья обязательно содержит ссылку на субъект права именно как на гражданина (см., например, ст. 31, 32, 33, 36 Конституции РФ)170. В последующие за приня-
тием Конституции РФ годы данный семантический прием стал последовательно исполь-
зоваться как в названии, так и в содержании федеральных законов в целях обеспечения единообразного понимания и толкования круга субъектов тех или иных прав и свобод.
Именно в этом, на наш взгляд, и проявляется «национальный режим», т. е. уравнива-
ние в правах граждан РФ и иностранных граждан (апатридов).
Исходя из этого, представляется, что ч. 1 ст. 36 Конституции РФ носит правоограничи-
тельный характер, то есть сужает (до граждан РФ) круг лиц, имеющих право на приобрете-
ние земельных участков в собственность, исключая из него иностранцев и апатридов. В про-
тивном случае данная статья дублировала бы ч. 2 ст. 9 Конституции РФ, устанавливающую возможность нахождения земли в частной, государственной, муниципальной и иных формах
170 |
См.: Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. |
|
ред. В. Д. Карповича. М., 2002. С. 126; Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. Л. А. Окунькова. М., 1994. С. 87; Конституция Российской Федерации. Энциклопедический словарь. М., 1995. С. 171.
88
собственности, а также ч. 2 ст. 35 Конституции РФ, предусматривающую право каждого иметь имущество в частной собственности.
Раскрытие сущности современных дискуссий о конституционном регулировании круга субъектов права частной собственности на земельные участки наиболее перспективно в сравнительно-историческом контексте.
Первоначально в Законе РСФСР «О земельной реформе» от 23 ноября 1990 г. было указано, что иностранным гражданам земельные участки в собственность не передаются (п. 3 ст. 4). То же самое ограничение для них было зафиксировано и в Законе РСФСР «О кресть-
янском (фермерском) хозяйстве» от 22 ноября 1990 г. (ст. 4). В ЗК РСФСР 1991 г. также со-
держалось прямое указание на то, что иностранным гражданам земельные участки в собст-
венность и пожизненное наследуемое владение не передаются (ст. 7). Действовавшая в то время Конституция РСФСР 1978 г. (вплоть до своей последней редакции от 10 декабря 1992
г.) о земельной правосубъектности иностранных граждан и юридических лиц просто умал-
чивала, что было равносильно запрету на приобретение ими земельных участков в собствен-
ность.
Закон «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, са-
доводства и индивидуального жилищного строительства» от 23 декабря 1992 г. уже в своем названии ограничил право иностранных граждан на получение земельного участка в собст-
венность. Таким образом, в законах, положивших начало земельным преобразованиям и вос-
кресивших право частной собственности на землю, иностранные граждане были лишены этого права. Первая «брешь» в запрещении им иметь земельный участок в собственности была «пробита» Президентом РФ, причем косвенным путем, с использованием приватизаци-
онного законодательства. Так, посредством приватизации объектов государственной и муни-
ципальной собственности, в которой российское законодательство не запрещало участвовать иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам, на ос-
новании указов Президента РФ уже в 1992 г. начался выкуп ими земельных участков под приватизируемыми объектами в собственность171.
171 |
См., например: Об утверждении порядка продажи земельных участков при приватизации |
|
государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринима89
Принятый в 2001 г. Земельный кодекс РФ только усугубил эту проблему. Статья 5 ЗК РФ признала право иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на приобретение в собственность земельных участков, а ч. 3 ст. 15 ЗК РФ и ст. 3 Закона РФ от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» установила ряд ограничений данного права. Таким образом, ЗК РФ не воспринял указание Конституции РФ о признании возможности иметь в частной собственности землю только за гражданами РФ, в связи с чем закономерно возник вопрос о конституционности ч. 2 ст. 5 и ч. 3 ст. 15 ЗК РФ, отразившийся в запросе Мурманской областной Думы в Конституционный Суд РФ.
В своем Постановлении по данному вопросу Конституционный Суд РФ подчеркнул, что ст. 36 Конституции РФ не устанавливает круг субъектов права собственности на землю, а лишь указывает на приоритет этого права над подобным правом лиц, не обладающих гражданством РФ. Этот приоритет, по мнению Суда, заключается в введении законодателем некоторых ограничений для иностранных граждан, лиц без гражданства и их объединений172. Таким образом, Конституционный Суд РФ узаконил возможность нахождения земельных участков на праве частной собственности у лиц, не имеющих гражданства Российской Федерации.
Следует отметить, что правовая позиция Конституционного Суда РФ по этому вопросу расходится с мнением ученых-конституционалистов (в том числе членов Конституционного Суда РФ), которые, давая толкование ч. 1 ст. 36 Конституции РФ, признавали, что правом частной собственности на земельные участки в пределах Российской Федерации обладают только граждане Российской Федерации и их объединения173.
Конституционный Суд в принимаемых постановлениях нередко в обосновании своих правовых позиций толкует нормы Конституции, исходя из исторических условий ее приня-
тельской деятельности: указ Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 631 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации 1992. № 25. Ст. 1427; О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий: указ Президента РФ от 25 марта 1992 г. № 301 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации 1992. № 14. Ст. 761 и т. д.
172См.: По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы: постановление Конституционного Су-
да РФ от 23 апреля 2004 г. № 8-П // СЗ РФ. 2004. № 18. Ст. 1833.
173См., например: Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. М., 1996. С. 158; Права человека: учебник для вузов / отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 2001. С. 98.