Конституционно-правовое регулирование права частной собственности на земельные участки. Монография

Однако, несмотря на четкость процедуры, сам процесс разграничения был излишне забюрократизирован и шел медленно, угрожая затянуться на 20-30 лет. В связи с этим, в апреле 2006 г. в ряд федеральных законов были внесены изменения, упростившие процедуры разграничения. В самом общем виде их смысл сводится к тому, что каждый орган публичной власти, руководствуясь общими принципами разграничения, указанными в Земельном кодексе РФ и иных федеральных законах, формирует земельные участки и направляет документы в территориальные органы Федеральной регистрационной службы, которая выдает им свидетельства, соответственно, о праве федеральной, субъекта РФ и муниципальной собственности. До окончания данной процедуры неразграниченными землями распоряжаются органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, кроме случаев, предусмотренных законодательством.

Таким образом, анализ нормативно-правовых актов, регулирующих земельные отношения с начала земельной реформы в 1990 г. и по сей день, показывает, что в собственности субъектов РФ находятся весьма незначительные земельные массивы, необходимые для выполнения предусмотренных законодательством функций. Например, собственностью субъектов РФ являются земельные участки, на которых расположены органы власти, государственные предприятия и учреждения, созданные субъектом РФ, и некоторые другие подобные участки. В процентах же от общей площади земельного фонда лидирует Российская Федерация, поскольку, например, все земли лесного фонда находятся в федеральной собственности, и их площадь превышает 60 % территории страны.

Но названными выше процедурами механизм возникновения государственной и муниципальной собственности на земельные участки не ограничивается. Например, как следует из ст. 8 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г., при продаже земельного участка сельскохозяйственного назначения субъект РФ (или в случаях, когда это установлено его законом, муниципальное образование) имеет право преимущественной покупки такого участка по цене, за которую он продается, кроме случаев продажи участка с публичных торгов. Помимо этого, земельные участки могут быть изъяты (в том числе путем выкупа) у их собственников для государственных или муниципальных нужд с переходом их в соответствующую форму публичной собственности.

Относительно последнего способа возникновения права федеральной, региональной и муниципальной собственности на землю существует следующая конституционно-правовая коллизия. Дело в том, что согласно ч. 3 ст.35 Конституции России «принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения».

61

Рассмотрение данной нормы в контексте земельного законодательства порождает ряд вопросов. Во-первых, ст. 49 Земельного кодекса РФ предусматривает изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Следовательно, остается открытым вопрос о соответствии Конституции РФ процедуры изъятия участка для муниципальных нужд. Во-вторых, изъятие имущества для государственных нужд подлежит возмещению. А подлежит ли аналогичному возмещению изъятие имущества (например земельного участка) для муниципальных нужд? Земельное и гражданское законодательство дает на этот вопрос утвердительный ответ. Однако из конституционных норм такой ответ не следует.

Вцелях разрешения указанной коллизии мы предлагаем изложить ч.3 ст. 35 Конституции РФвследующейредакции:

«3. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных или муниципальных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения».

Такая редакция позволит уточнить основания принудительного прекращения права частной собственности на земельные участки – еще одной формы собственности, предусмотренной Конституцией России.

Внастоящее время выкуп земельных участков для государственных и муниципальных нужд применяется только в строго ограниченных случаях, предусмотренных ст. 49 Земельного кодекса РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ. Однако за последние 50 лет принцип изъятия земельных участков только для общественных проектов стал нарушаться во многих зарубежных странах. Например, в США городские власти и власти штатов начали вынуждать владельцев продавать их землю для того, чтобы передать ее другому частному лицу или фирме. Обычно это объяснялось двумя причинами: необходимостью расчистить трущобы, преобразовать запущенные городские районы и экономической выгодой от этого для всего города, поскольку новое строительство принесет городу намного большую сумму налогов или даст работу местным жителям.

Типичным примером этого является принятие легислатурой штата Гавайи акта, предусматривающего принудительный выкуп земли у крупных землевладельцев с последующей продажей небольших наделов их арендаторам для того, чтобы улучшить структуру рынка земли и повысить эффективность ее использования. В 1984 году Верховный Суд США подтвердил конституционность этого акта, а в деле Кило против города Нью-Лондон штата Коннектикут признал правомерной такую практику, несмотря на то что оно посягает на самое незыблемое право американца – право частной собственности. Очевидно, что вскоре подобная, вполне оправданная ситуация возникнет и в России, поэтому причиной принуди-

62

По мнению большинства исследователей, конституционное право частной собственности нужно рассматривать в объективном и субъективном смысле. В объективном смысле оно выступает как правовой институт, включающий нормы международного, конституционного, гражданского, земельного и иных отраслей права, регламентирующих и обеспечивающих реализацию и охрану права частной собственности на земельные участки, и составляющий правовую основу для комплексного регулирования отношений собственности на иное имущество. Внешняя, объективная сторона права частной собственности, с точки зрения выполняемой социальной функции, представляет собой определенные «правила игры», регулирующие взаимоотношения между людьми по поводу природных ресурсов.

Наряду с этим исследуемое право может быть рассмотрено в субъективном смысле, и с точки зрения его внутреннего содержания могут быть выделены «пучки правомочий», которыми располагают отдельные собственники. Частное право традиционно рассматривает право собственности как совокупность трех правомочий – владения, пользования и распоряжения. Однако подобная конструкция вызывает массу проблем теоретического характера, внимание которым уделяется практически в каждой научной работе, посвященной праву собственности.

Во-первых, большинство исследователей отмечают, что указанная триада правомочий, характерная для континентальной традиции понимания права собственности, не охватывает всего спектра возможностей собственника в настоящее время. Во-вторых, не существует единого мнения по вопросу о том, устанавливают ли правомочия собственника (и само право собственности) господство лица над вещами (вещная концепция) или же отношения между людьми по поводу вещей (социальная концепция). В-третьих, возможности по владению, пользованию, распоряжению далеко не исчерпывают содержания субъективного права собственности. Собственник может быть лишен всех трех правомочий (например при описи и изъятии имущества), однако его субъективное право собственности от этого не прекратится. Это свидетельствует о том, что выразить содержание субъективного права собственности через перечисление собственнических правомочий затруднительно.

Поэтому при исследовании права собственности в конституционном праве необходимо исходить не из цивилистической модели права собственности, а из общетеоретической модели субъективного права, содержание которого представляется в виде совокупности правомочий владения, пользования и распоряжения, вместе составляющих возможность положительного поведения управомоченного, а также права-требования и права-притязания.

64

Субъективные права принято подразделять на конституционные и отраслевые114. Такое деление нередко приводит к появлению одноименных конституционных и отраслевых прав. К подобным правам относят и право частной собственности. Г.А Гаджиев115 указывает на конституционное право частной собственности как на смежное (с отраслевыми) конституци- онно-правовое понятие, поскольку их содержание в конституционном праве может не совпадать с содержанием одноименных отраслевых понятий.

О необходимости разделения этих прав писал Л.Д. Воеводин, критикуя попытки распространения свойств гражданского права частной собственности как «абсолютного субъективного права»116 на абстрактное конституционное право117. В противовес данной точке зрения представители цивилистики вообще призывают отказаться от конструирования субъективных одноименных конституционных и отраслевых прав в связи с тем, что оно ничего не вносит в содержание субъективного отраслевого права.

Отождествление конституционного права частной собственности с одноименным отраслевым субъективным правом как совокупности правомочий собственника по владению, пользованию, распоряжению объектом собственности обусловит создание неверных предпосылок, которые приведут к искаженному пониманию сущности данного права. Так, раскрывая признаки естественных прав человека, Л. П. Рассказов и И. В. Упоров отмечают, что «...

не может быть отнесено к неотчуждаемым право на собственность, поскольку владелец собственности может произвести отчуждение по своей воле - передать, подарить, наследовать и т. д.»118.

В данном случае субъективное конституционное право частной собственности отождествлено с одноименным вещным правом, в связи с чем утрата вещного права на благо привела, по их мнению, к прекращению правоотношения, а следовательно, к утрате конституционного субъективного права. Однако если отраслевое право частной собственности по воле субъекта может отчуждаться, конституционное право частной собственности в силу ч. 2 ст. 17 Конституции являетсянеотчуждаемыми не может быть утрачено.

114См.: Витрук Н. В. Субъективные права советских граждан и их развитие в период строительства коммунистического общества: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Киев, 1965.

С. 19.

115См.: Гаджиев Г. А. Конституционные принципы рыночной экономики(Развитие основ гражданского права в решениях Конституционного суда Российской Федерации). М., 2004. С.16.

116См. также: Генкин Д. М. Право собственности как абсолютное право // Совет. гос-во и право. 1958. № 6. С. 93; Явич Л .С. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений. М., 1963. С. 118.

117См.: Воеводин Л. Д. Конституционные права и обязанности советских граждан. М., 1972. С.101.

118Рассказов Л. П., Упоров И. В. Естественные права человека: учеб. пособие. СПб., 2001. С. 11.

65

На это справедливо указывает О.А. Ильичева, отмечая, что «объектом конституционноправовой защиты частной собственности является не только основное неотчуждаемое право

– право частной собственности на землю, но и само отношение частной собственности, являющееся одним из элементов основ конституционного строя Российской Федерации»119.

Это не единственные противоречия, возникающие при рассмотрении конституционного и отраслевого права частной собственности. К примеру, Г.А Гаджиев подчеркивает несовпадение моментов возникновения и прекращения субъективного конституционного права частной собственности на землю и субъективного отраслевого права частной собственности на землю. «Например, – пишет названный автор, – собственник лишен своего земельного участка в связи с его изъятием для государственных нужд. Ему была выплачена причитающаяся денежная компенсация. Через три года после изъятия собственник обнаружил, что изъятый у него земельный участок не используется в тех публичных целях, ради которых он был лишен права собственности. Тогда собственник обратился в суд общей юрисдикции с требованием вернуть ему земельный участок с условием возврата суммы денежной компенсации. Ему отказывают со ссылкой на действующее гражданское законодательство. Исходя из догмы гражданского права суды решили, что поскольку само субъективное гражданское право прекратило свое существование в силу изъятия участка для государственных нужд, правопритязание истца не имеет материально-правовой основы.

При обращении же собственника в Конституционный Суд его требования могут быть удовлетворены. С нашей точки зрения, положительное для собственника решение вопроса Конституционным Судом может быть связано с тем, что момент прекращения субъективного конституционного права частной собственности необходимо связывать не с моментом фактического изъятия участка, а с реализацией той цели, для которой изымался участок»120.

На основании рассмотренных отличий Н. Н. Соломатина в целях выработки единой модели права частной собственности выделяет следующие критерии, в силу которых конституционное субъективное право частной собственности не может быть сведено к соответствующему отраслевому праву.

Во-первых, критерий возможности отчуждения (если отраслевое право частной собственности по воле субъекта может отчуждаться, то конституционное право частной собственности в силу ч. 2 ст. 17 Конституции РФ является неотчуждаемым и не может быть утрачено). Кроме

119Ильичева О. А. Судебная защита конституционного права частной собственности на землю гражданинаРоссийской Федерации: понятие и сущность // Рос. судья. 2007. № 1. С. 28.

120Гаджиев Г. А. Указ. соч С.16-17

66

того, от конкретного права частной собственности на землю можно отказаться, а от абстрактного субъектотказаться не может, онможет только отказаться отего осуществления121.

Во-вторых, критерий ограниченности (если конституционное право частной собственности может быть ограничено только федеральным законом и только для достижения целей, обозначенных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, то одноименное субъективное отраслевое право может быть ограничено и на основании закона (ст.1 ГК РФ), и договором).

В-третьих, критерий основания возникновения и прекращения (конституционное право частной собственности возникает и прекращается вне зависимости от воли человека, в то время как возникновению и прекращению отраслевого права предшествуют волевые действия субъекта).

В-четвертых, критерий объекта (конституционное право собственности в материальным смысле может быть безобъектным, то есть связывается не с наличием у лица какоголибо имущества, а с самим фактом рождения. При этом аналогичное отраслевое право может возникнуть только в отношении определенного объекта, гибель которого влечет автоматическое прекращение соответствующего частного права, что никак не влияет на конституционное субъективное право частной собственности лица122.

На наш взгляд, этот перечень целесообразно дополнить критерием защиты, согласно которому субъективное гражданское право собственности защищается Европейским Судом по правам человека, в то время как абстрактное право устанавливается государством и не является предметом защиты Европейского Суда (в противном случае происходило бы нарушение суверенитета данного государства). Следует отметить, что по делу Маркс Европейский суд по правам человека указал, что под поправку 1 протокола один подпадает лишь существующее имущество, а не право приобретать собственность123.

Указанные выше критерии различия конституционного и отраслевого права частной собственности, понашему мнению, являются отличиямиконституционногоправаиметьвчастнойсобственности имущество (право на собственность) и субъективного межотраслевого права частной собственности.

Право собственности и право на собственность, по сути, разные, хотя и созвучные пра-

ва.

О праве собственности как конституционном праве можно говорить, когда в Основном законе указывается на конкретные объекты права собственности, в качестве которых, как

121Подробнее см.: Белоножкин А. Ю. Содержание и формы злоупотребления субъективным гражданским правом: дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2005. С. 81.

122См.: Соломатина Н. Н. Соотношение частных и публичных начал в праве частной собственности // Гармонизация частных и публичных интересов: сб. науч. ст. Сер.: Право России: новые подходы. Саратов, 2005. Выпуск 2. С. 95-96.

123См.: Старженецкий В. В. Россия и СоветЕвропы: право собственности. М., 2004. С.50.

67

правило, выступают различные виды природных ресурсов и субъектов данного права – публичных образований (государство, органы власти субъектов федерации, органы местного самоуправления). Так, ч. 2 ст. 132 Конституции королевства Испании от 27 декабря 1978 г. к имуществу государства относит прибрежную зону, пляжи, территориальные воды, природные ресурсы экономической зоны и континентальный шельф124. Часть 1 ст. 90 Конституции Федеративной Республики Германии (от 23 мая 1949 г.) закрепляет государственную собственность на «прежние имперские автострады и имперские шоссейные дороги». Перечисленные нормы устанавливают конституционное право собственности государства на общественно значимые объекты материального мира как обеспеченную возможность владеть, пользоваться и распоряжаться указанными объектами.

Право же на собственность представляет собой потенциальную, еще не реализованную возможность обладать каким-либо имуществом. Несмотря на фундаментальный характер права на собственность, в отечественной юриспруденции его не рассматривают как субъективное право. Это обусловлено двумя причинами. Во-первых, право на собственность представляет собой элемент правоспособности, которую некоторые ученые не признают субъективным правом, а во-вторых, право на собственность признают не субъективным правом, а интересом, не обеспеченным обязанностью государства.

Субъективное право правоспособности является основополагающим в правовом статусе человека и гражданина. По мнению В.С. Нерсесянца, «права человека – это признание правоспособности и правосубъектности человека»125. Рассматривая ст. 18 ГК РФ, раскрывающую содержание правоспособности граждан, следует констатировать, что в ее содержание, кроме права на собственность, входят такие конституционные права, как право на предпринимательскую деятельности, интеллектуальную собственность, объединение, право самостоятельно выбирать местожительство и др.

Конституционный Суд РФ признает элементы правоспособности субъективными правами, входящими в правовой статус личности. Как указывалось в одном из его решений, «право наследования, гарантированное статьей 35 (ч. 4) Конституции Российской Федерации и подробно регламентированное гражданским законодательством, обеспечивает переход имущества, принадлежащего умершему (наследодателю), к другим лицам (наследникам)».

124Конституции зарубежных государств: учебное пособие / сост. В.В. Маклаков - 2-е изд., исправ. и доп. М., С.196.

125Нерсесянц В. С. Философия права: учебник для вузов. М., 1991. С. 60.

68

Конституционный Суд РФ справедливо отметил, что «право быть наследником – неотъемлемый элемент правового статуса каждого гражданина»126.

Всовременной юридической литературе сформулирована тенденция к выделению правоспособности как отдельного права. Так, С. В. Лаврентьева пишет: «Что касается гражданства и правосубъектности, выделяемых Л. Д. Воеводиным в качестве элементов структуры конституционного статуса личности, то надо заметить, что первое полностью поглощается таким его образованием, как права, свободы и обязанности человека и гражданина, а второе – правосубъектность – есть предпосылка конституционно-правового статуса»127.

Весьма убедительно по этому вопросу высказался Г.В. Мальцев:«Некоторые авторы включают в содержание правового статуса правоспособность, т. е. способность граждан иметь права и обязанности. Такое включение возможно вследствие понимания правоспособности как категории, выражающей особое состояние субъективных прав и обязанностей – потенциальное, когда они даны в самом общем виде, как абстрактная возможность и т. д. Подобная трактовка понятия правоспособности представляется весьма спорной. Правоспособность есть признанная законом способность иметь права и нести обязанности, возможность действовать на основе норм права. Следовательно, содержанием ее является возможность иметь права и обязанности, а не сами права и обязанности (правовые возможности)»128.

Вспециальной литературе по этому вопросу высказаны и иные мнения. Так, Е. А. Лукашева относит правоспособность и гражданство к предпосылкам правового статуса личности, называя их «предстатусными» элементами, а гарантии, законные интересы и юридическую ответственность квалифицирует в качестве «послестатусных»129. По сути, аналогичного мнения придерживается и С. В. Михнева. Она утверждает, что «правовому «статусу муниципального служащего, как специальному правовому статусу личности, предшествуют предстатусные элементы – гражданство и правосубъектность. Гарантии правового статуса

126По делу о проверке конституционности части 1 и 2 статьи 560 ГК РСФСР в связи с жалобой граждане А.Б. Наумова : постановление Конституционного Суда РФ от 16 января

1996 г.// СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 408.

127Лаврентьева С .В. Основные принципы конституционного статуса личности (теоре- тико-конституционный анализ): дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2005. С. 20.

128Мальцев Г. В. Социалистическое право и свобода личности (теоретические вопросы). М., 1968. С. 84. Аналогичного мнения придерживаются и специалисты в области науки гражданского права. См.: Братусь С. Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 6; Мусин В. А. К вопросу о соотношении гражданской правоспособности и субъективных прав // Вестн. ЛГУ. 1964. Выпуск 3. № 17. С. 109; Гражданское право: учебник. Ч. 1. 3-е изд., перераб. и доп. / под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 1998. С. 96.

129Права человека: учебник для вузов / отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 1999. С. 92.

69

муниципального служащего выступают самостоятельными категориями «послестатусного» характера»130.

Право иметь собственность представляет собой, на наш взгляд, не что иное, как элемент правоспособности. Несомненно, как отмечал Л. Д. Воеводин, «... наука конституционного права не может ограничиться только правами и свободами. Она должна рассматривать их вместе с другими близкими по характеру регулируемых отношений институтами. Это, прежде всего, институт гражданства, правосубъективности (праводееспособности) и др.» 131.

Правосубъектность есть субъективное право, хотя некоторые представители отраслевых наук это отрицают. Так, основные доводы противников отнесения правосубъектности к субъективным правам сводятся к невозможности его существования вне конкретного правоотношения, и необеспеченность обязанностями других лиц132. Однако для ученых в области конституционного права, признающего существование общерегулятивных отношений, эти доводы могут показаться несостоятельными. Обеспечение же обязанности других лиц по соблюдению такого абстрактного субъективного права, как правосубъектность, лежит на государстве в силу Конституции России.

Объединяет субъективное право и правоспособность и тот факт, что они выступают как обладание возможностью. Оба явления – это нереализованные, т.е. не воплотившиеся в жизнь возможности, что их и объединяет. Так, способности к знаниям языка не обязательно реализуются в знании конкретного иностранного языка, а возможность стать собственником

– в наличии прав собственника на конкретный предмет. По этому поводу Н.В. Витрук отмечал, что правосубъектность и субъективное право соотносятся между собой как способность к определенному поведению и мера определенного поведения для реального пользования благами133.

Содержание правоспособности составляет возможность иметь права и обязанности, а не сами права и обязанности (правовые возможности)134 как в субъективном праве. Аналогичного мнения придерживаются и специалисты в области науки гражданского права135. На

130Михнева С. В. Правовой статус муниципального служащего в России (Нижневолжский регион): дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2003. С. 10.

131Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России: учеб. пocoбиe. М., 1997. С. 7.

132См.: Витрук Н.В. Субъективные права советских граждан и их развитие в период строительства коммунистического общества: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Киев, 1965.

С. 19-20.

133См.: там же. С. 19-20.

134См.: Мальцев Г. В. Социалистическое право и свобода личности (теоретические во-

просы). М., 1968. С. 84.

135См.: Братусь С. Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 6; Мусин В. А. К вопросу о соотношении гражданской правоспособности и субъективных прав // Вестн. ЛГУ.

70