Конституционно-правовое регулирование права частной собственности на земельные участки. Монография

дуального жилищного строительства). Именно так было окончательно проведено различие между земельно-правовым статусоминдивидуального предпринимателя и гражданина.

Последней группой субъектов права частной собственности на земельные участки являются юридические лица, именуемые вст. 36 Конституции России как«объединенияграждан».

Для того чтобы быть субъектом права собственности, необходимо обладать правоспособностью, под которой подразумевается признаваемая государством возможность лица иметь права и нести обязанности. В гражданском законодательстве такой возможностью обладают физические, юридические лица и индивидуальные предприниматели. Если буквально толковать ч. 1 ст. 36 Конституции РФ, то государство признает возможность всех объединений граждан приобретать на праве частной собственности земельные участки. Для проверки правильности данного утверждения нужно обратиться к содержанию понятия «объединение граждан», не нашедшего четкого закрепления в законодательстве и неоднозначно трактуемого в научной литературе.

Так, В. О. Лучин и О. Н. Доронина под данным понятием понимают любые сообщества физических лиц, созданные ими в целях реализации самых разнообразных интересов и удовлетворения различных потребностей (участие в управлении государством, отправлении религиозных обрядов, культурные потребности, защита социально-трудовых прав, совместное использование имущества и способностей ктруду для получения прибыли и т. п.)189.

По мнению А. А. Алиева, «объединения граждан» – это основанные на автономии воли сообщества (ассоциации) физических лиц, преследующие достижение полезных целей в различных областях человеческойдеятельности190.

Еще шире трактует данное понятие В.В. Гребенников, который, классифицируя субъектов гражданского общества на две большие группы объединений, выделяет публично-правовые негосударственные ассоциации граждан (политические партии, иные общественные объединения, временные ассоциации, группы давления, лоббирования и др.) и частноправовые объединения, деятельность которых основана на реализации права частной собственности – хозяйствующие субъекты191.

Указанные определения учеными-конституционалистами, как правило, предлагались применительно к ст. 30 Конституции РФ, предусматривающей право на объединение, и включали практически любые общественно-полезные объединения граждан, как предусмотренные законодательством РФ, таки юридически ничтожные (например, группылоббирования).

189См.: Лучин В. О., Доронина О. Н. Жалобы граждан в Конституционный Суд Российской Федерации. М., 1998. С. 36.

190См.: Алиев А. А. Конституционное право на объединение в системе прав и свобод человека и гражданина. М., 2000. С. 17.

191См.: Гребенников В. В. Становление гражданского общества в России и институт собственности (конституционно-правовой аспект): автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Саратов, 1996. С. 8.

Исходя из анализа федерального законодательства, все объединения граждан по цели их создания можно разделить на объединения, преследующие противозаконные цели (банда, организованная преступная группа и т. п.), и легальные объединения, созданные для реализации законных прав и интересов. Первая группа объединения запрещена законом и в качестве субъекта права частной собственности на земельные участки рассматриваться не может, поскольку таковые существуют лишь в правовом поле. Вторая группа – легальные объединения – подразделяются на юридические лица и объединения, не обладающие правами юридического лица. К последним относятся общественные объединения всех организационных правовых форм192 (кроме политических партий, благотворительных организации и профессиональных союзов), а также религиозные группы193. В этих объединениях граждане реализуют свое право на свободу совести, а также иные гражданские, социальные и политические права непосредственно, не прибегая к экономической деятельности. Поскольку они достигают своей цели без вовлечения имущества в хозяйственный оборот, постольку не обременяют себя правами и обязанностями в области гражданского и земельного права. Объединения, не имеющие прав юридического лица, являются субъектами права, но не обладают гражданской правосубъектностью. Следовательно, из всего множества объединений граждан субъектами права частной собственности на земельные участки могут быть только те, которые являются юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями.

Исходя из научного анализа определений «объединения граждан», а также их видов, предусмотренных законодателем, следует отметить, что оно удачно используется в ч. 2 ст. 15 Конституции России при установлении круга субъектов, несущих обязанность по соблюдению Конституции РФ, но совершенно не приемлемо для определения круга субъектов права частной собственности на земельные участки. Если исходить из правил системного толкования, то круг лиц, подразумеваемых под объединениями граждан, должен совпадать в ст. 36 и ст. 15 Конституции РФ. Поэтому представляется, что в целях обеспечения стабильности и единообразия применения законодательства необходимо изменить формулировку ч. 1 ст. 36 Конституции России, содержащей обозначение коллективных (сложных) субъектов права частной собственности на земельныеучастки.

Для этого обратимся к практике Конституционного Суда РФ, который в своем Постановлении от 24 октября 1996 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 07.03.96 «О внесении изменений в Закон РФ «Об акцизах», обосновывая право юридического лица на возможность защиты его прав в порядке кон-

192См.: Об общественных объединениях: федер. закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ абз. 4

ст. 3 // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930; 2006. № 6. Ст. 636.

193См.: О свободе совести и о религиозных объединениях: федер. закона от 26 сентября

1997 г. № 125-ФЗ п. 1 ст. 7 // СЗ РФ 1997. № 39. Ст. 4465; 2006. № 29. Ст. 3122.

ституционного судопроизводства, указал, что объединения граждан – это юридические лица, которые созданы гражданами для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ) и право иметь в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35 Конституции РФ)194.

Таким образом, Конституционный Суд РФ выделяет два признака юридического лица как объединения граждан в смысле, приемлемом для толкования ст. 36 Конституции РФ. Вопервых, в основе возникновения данных юридических лиц должно быть волеизъявление граждан – физических лиц, а не публичных образований (органов государственной власти, местного самоуправления), т. е. учредителями юридического лица должны быть либо граждане, либо юридические лица, созданные гражданами. Во-вторых, целью создания таких юридических лиц является совместная реализация гражданами своих экономических конституционных прав.

Указание в данном случае на реализацию гражданами именно экономических прав посредством создания юридического лица не означает, что некоммерческие юридические лица, созданные для реализации политических и социальных прав, не могут обращаться в Конституционный Суд РФ или быть включены в число субъектов права частной собственности на земельные участки. Как правильно отметил Ю. Б. Фогельсон, «…деятельность юридического лица – это форма именно экономической деятельности граждан. Юридические лица не ведут и не могут вести политическую, общественную, научную и другую неэкономическую деятельность... Юридическое лицо – это правовой инструмент для включения в хозяйственный оборот имуществ, предназначенных для определенной цели, независимо от тех людей, которые действуют для достижения этой цели. Если для достижения цели нет необходимости в имуществе, нет и юридического лица… Конституция, как мы видим, прямо говорит о наличии непредпринимательской, а экономической деятельности, которая направлена на реализацию имущественных интересов, но не на извлечение прибыли. Именно таковой является деятельность некоммерческих юридических лиц»195.

Таким образом, закрепление объединений граждан в ч. 1 ст. 36 Конституции России как субъекта права частной собственности на земельные участки подразумевает существование специальных субъектов права, учрежденных гражданами для достижения своих конституци-

194См.: По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об акцизах»: постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. № 17-П // СЗ РФ. 1996. № 45. Ст. 5202.

195Фогельсон Ю. Б. Конституционная защита прав юридических лиц // Гос-во и право. 1996. № 6. С. 40.

онных прав и интересов посредством экономической деятельности в организационноправовой форме юридического лица. Изложенная позиция в целом соответствует гражданскому и земельному законодательству, за исключением некоторых аспектов.

Во-первых, имущество учреждений принадлежит учредителю, а, следовательно, данный вид юридических лиц не может владеть земельным участком на праве собственности. Во-вторых, ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» предусматривает такой вид юридического лица, как государственная корпорация.196 Согласно ч. 1 названной статьи имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является ее собственностью. Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное. Иными словами, Российская Федерация создает данное юридическое лицо и передает ей в собственность часть своего имущества, в том числе земельные участки. Соответственно, земельные участки в этом случае уже не являются собственностью государства, так как по ч. 1 ст. 16 ЗК РФ в государственной собственности находятся земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Российская Федерация уже не осуществляет в отношении них правомочий собственника и не имеет никаких обязательственных прав к данной организации. Этим нарушаются нормы Земельного кодекса РФ, регулирующих основание и порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной собственности, в собственность юридическим лицам только за плату (ч. 2 ст. 28 ЗК РФ).

Думается, что применительно к собственности государственной корпорации мы имеем дело с «иными формами» собственности, предусмотренными ст. 8 Конституции РФ, либо с законодательной недоработкой. Представляется, что банкротство государственной корпорации является очень удобной формой для корыстного отчуждения имущества Российской Федерации конкретным лицам. Поэтому государственная корпорация должна основываться не на праве частной собственности на имущество, а аналогично государственному или муниципальному учреждению на ограниченных вещных правах. Соответственно, в силу ч. 1 ст. 36 Конституции РФ она не должна быть частным собственником земельных участков, а пользо-

чалась в ряде публикаций, в том числе в области конституционного права. См., например: Соломатина Н.Н. Соотношение частных и публичных начал в праве частной собственности // Гармонизация частных и публичных интересов: сб. науч. ст. Сер.: Право России: новые подходы. Саратов, 2005. Вып. 2. С. 98.

105

ваться ими на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве аренды, обеспечивающих сохранение государственной собственности на переданный участок.

Земельное законодательство предусматривает льготы для отдельных видов юридических лиц (общероссийские общественные организации инвалидов и созданные ими организации, садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие объединения граждан и др.), однако наиболее льготные условия землепользования установлены для религиозных организаций. Это вызывает недоумение, поскольку другие общественные объединения, занимающиеся не менее важной, с точки зрения публичных интересов, деятельностью (экологической, историко-культурной, социальной и т.п.) таких условий не имеют. Более того, в рамках провозглашенной государственной поддержки объединений граждан, подпадающих под понятие малого предпринимательства или сельскохозяйственных товаропроизводителей для них не предусмотрено никаких льгот в сфере землепользования. В то же время, несмотря на провозглашение России светским государством (ст. 14 Конституции РФ), религиозные объединения могут получать земельные участки из состава государственных и муниципальных земель в собственность бесплатно (п. 1 ст. 36 ЗК РФ) либо на праве безвозмездного срочного пользования (п. 3 ст. 30 ЗК РФ).

Представляется, что установление подобного льготного режима для религиозных организаций связано со вступлением России в Совет Европы. Парламентская ассамблея Совета Европы выработала резолюцию с перечнем мероприятий, которые Россия должна была осуществить для полноправного членства в Совете Европы, одним из которых было требование в кратчайшие сроки возвратить собственность религиозным организациям197. Однако такой подход к регулированию земельных отношений, по нашему мнению, не укладывается в конституционный принцип отделения религиозных объединений от государства и их равенства перед законом. При оказании государственной поддержки отдельным видам общественной или предпринимательской деятельности в соответствующем федеральном законе или федеральной программе должны быть мотивированы цели, задачи, способы и средства ее осуществления. Между тем ни в одном нормативном акте федерального уровня не гарантируется государственная поддержка религиозных объединений, в том числе в сфере землепользования.

Анализ видов субъектов конституционного права частной собственности на земельные участки позволяет сформулировать их определение. Субъекты конституционного права частной собственности на земельные участки – это физические лица, включая граждан России,

иностранных граждан, апатридов и бипатридов, и учрежденные ими для осуществления своих конституционных прав и интересов в сфере экономической деятельности специальные субъекты права в организационно-правовой форме юридического лица либо индивидуального предпринимателя.

Объектом, по поводу которого у них возникают предусмотренные Конституцией РФ права и обязанности, выступает земельный участок. Это утверждение нуждается в специальном исследовании и аргументации. Согласно ч. 1 ст. 36 Конституции РФ объектом права частной собственности является земля. Несмотря на то, что указанный термин в разных значениях часто употребляется в Конституции РФ и многочисленных нормативных актах, он до сих пор не имеет законодательного определения, что вызывает трудности теоретического и практического характера.

«Толковый словарь русского языка» С.И. Ожегова определяет землю как третью от Солнца планету Солнечной системы, вращающуюся вокруг Солнца и вокруг своей оси; сушу в противоположность водному или воздушному пространству; почву, верхний слой коры нашей планеты, поверхность; страну, государство; территорию с угодьями, находящуюся в чьем-нибудь владении, пользовании198. Исходя из этого, под землей могут подразумеваться совершенно различные по своему правовому режиму объекты – планета, суша, почва, территория государства и т. д. Земля (земной шар) как планета представляет собой вместилище всего существующего, олицетворяет собой окружающую среду, является достоянием всего человечества и вследствие этого выступает объектом международно-правовой охраны199.

Земля как суша есть часть территории России или сухопутная территория России в соответствии с предложенной С. Н. Бабуриным классификацией, куда помимо вышеназванной, входят водная территория, земные недра, воздушное пространство и арктическая территория200.

Еще более широкое значение понятие «земля» приобретает в силу ее латинского обозначения слова – «terra», составившего основу для еще одного конституционно-правового термина – «территория». В понятие территории всегда вкладывается содержание большее, чем просто географический участок местности. Территория – категория сакрального поряд-

198См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка / под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1972. С.213.

199См., например: Декларация по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 г.); Декларация тысячелетия Организации Объединенных Наций (утв. резолюцией 55/2 Генеральной Ассамблеи от 8 сентября 2000 г.)// Моск. журн. международ. права. 2001., № 41; Стокгольмская Декларация ООН от 16 июня 1972 г. и т.д.

200См.: Бабурин С. Н. Территория государства. Правовые и геополитические проблемы.

М., 1997. С. 10-11.

ка, источник жизни, духовной силы племени, народа (нации) и индивида.201 Именно в этом значении, на наш взгляд, земля упомянута в преамбуле к Конституции РФ: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей судьбой на своей земле…». Земля здесь понимается не только как некий географический ареал, но и как этнокультурный, социально-экологический и политический ареал народа Российской Федерации202, который сформировался и существует благодаря усилиям множества поколений народов России.

В конституционном праве России и зарубежных стран термин «земля» также имеет несколько значений, обозначая, например, наименование субъектов федерации в немецкоязычных странах (ФРГ, Австрия). При этом в ходе работы над текстом Конституции РФ делались предложения использовать его и сегодня применительно лишь к федеративному устройству России203.

Однако наиболее часто в законодательстве под землей понимают земную кору, расположенную над недрами на глубину ее почвенного слоя в границах Российской Федерации. В таком контексте земля является основой всех процессов жизнедеятельности общества, происходящих в политической, экономической, социальной, производственной, коммунальной, экологической и других сферах, и в зависимости от выполняемых ею функций может выступать в трех качествах: как природный объект, как природный ресурс и как недвижимое имущество.

Земля как природный объект – это часть естественной экологической системы, сохраняющий свои природные свойства. Природный объект – относительно условная правовая категория, использование которой дает возможность с позиций права индивидуализировать определенную часть природной среды (в данном случае – землю), с тем, чтобы признать ее в качестве предмета правового регулирования, объекта правовой охраны.

Земля как природный ресурс – компонент природной среды, который может быть использован при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, являющийся средством производства в сельском и лесном хозяйстве и выступающий пространственнотерриториальным базисом для размещения различных объектов.

Земля как недвижимое имущество – это объект гражданских прав, который может принадлежать субъектам на различных вещных и обязательственных правах и находиться в гра-

201См., например: Гумилев Л. Н. Конец и вновь начало: популярные лекции по народо-

ведению. М., 2002. С. 15-47; Тойнби А. Дж. Постижение истории. М., 2001. С. 33-39, 107-113

и др.

202Попов М. Ю. Конституционно-правовой статус края и области как субъектов Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2003. С. 48.

203См.: КонституцияРоссийскойФедерации. Энциклопедическийсловарь. М., 1995. С. 81.

жданском обороте. Именно триединство этих функций составляет содержание правового понятия земли, раскрытое в основных принципах земельного законодательства (п.1 ч.1 ст.1 ЗК РФ).

Таким образом, под термином «земля» в Конституции РФ подразумевается земная кора, расположенная над недрами на глубину ее почвенного слоя в границах Российской Федерации, используемая в качестве природного объекта, природного ресурса и недвижимого имущества.

Всвязи с этим представляются оправданными предложения о дополнении ЗК РФ нормой – дефиницией «земля». Предлагается нормативно закрепить, что земля – «это естественно возникший компонент природной среды, поверхностный (в том числе почвенный) слой суши, расположенный над недрами, характеризующийся особым органоминеральным составом, строением, границами в пространстве и выполняющий необходимые для обеспечения жизнедеятельности человека и окружающей среды функции»204.

Вуказанном значении землю нередко отождествляют с другими правовыми категориями. Так, землей в законодательстве называют почву (ст. 254 УК РФ «Порча земель»), которая представляет собой поверхностный слой земли, обладающий плодородием, характеризующийся органическим и минеральным составом и особым, присущим только почвам, типом строения.

Всоветское время нередко отождествлялись понятия «территория» и «земля». Так, утверждалось, что государство осуществляет публично-вещное право на территорию205. Это мнение подверглось критике Ю.Г. Барсеговым, Н.А.Ушаковым и другими учеными, которые отмечали, что территория и земля не одно и то же (первое лишь часть второго), в связи с чем правильнее говорить о государственной собственности на землю, а не на территорию206.

Вразвитие дискуссии, при раскрытии вопроса о допустимости отчуждения прав на

территорию одного государства в пользу другого, С. Н. Бабурин указывал на необходимость признания за государством как субъектом международных отношений права публичной ме- ждународно-правовой собственности на свою территорию207. Б. М. Клименко столь же обос-

204Дегтев А. Земля – объект земельных и гражданских правоотношений // Право и эко-

номика. 2005. № 8. С. 55.

205См.: Жариков Ю. Г. Градостроительство и земля // Сов. гос-во и право. 1984. № 4. С. 47; Ладыженский А. М. Юридическая природа территориального верховенства // Вестн.

МГУ. 1948. № 10. С. 44 и т. д.

206См., например: Барсегов Ю. Г. Территория в международном праве. М., 1958. С. 6364; Ушаков Н. А. Суверенитет в современном международном праве. М., 1963. С. 109.

207См.: Бабурин С. Н. Территория государства (правовые проблемы): автореф. дис. … д-

ра юрид. наук. М., 1998. С.16.

нованно подчеркивал, что это собственность особого рода, далеко не тождественная граж- данско-правовой собственности208.

На наш взгляд, необходимо различать полномочия государства как субъекта международного права и субъекта внутригосударственного гражданского права. Как участник международных публичных отношений Российская Федерация может отчуждать часть своей территории (например, в ходе демаркации линии государственной границы), передавая иностранному государству право осуществлять суверенную верховную власть над ней («imperium»). Как участник гражданских отношений государство может передавать частным лицам права собственности на земельный участок («dominium»), продолжая оставаться в отношении данного участка политическим сувереном. На необходимость различия понятий «территория» и «земля» обращал внимание и Конституционный Суд РФ, указывая, что «при предоставлении земли в частную собственность приобретателю передается не часть государственной территории, а лишь земельный участок как объект гражданских прав, что не затрагивает суверенитет Российской Федерации и её территориальную целостность»209.

К сожалению, употребление термина «земля» в Конституции РФ, равно как и термина «объединение» не отвечает требованию системности, поскольку в ч. 1 ст. 9 говорится о «земле» как основе жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а в ч. 2 – уже как об объекте права частной собственности. В практике Конституционного Суда РФ «земля» также толкуется как особого рода товар, недвижимость210, и одновременно как публичное достояние многонационального народа России211.

Очевидно, что объем этих понятий неодинаков, поскольку земля в контексте данного нами определения, несомненно, является публичным достоянием народа России, однако нахождение всей земли России в частной собственности противоречило бы основным конституционным правам человека и гражданина. Так, в случае перехода в частную собственность земель транспорта и, как следствие, установления платы за проезд по дорогам умаляется

208См.: Клименко Б. М. Государственная территория. Вопросы теории и практики международного права. М., 1974. С. 25.

209По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы: постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 8-П // СЗ РФ. 2004. № 18. Ст. 1833.

210См.: определение Конституционного Суда РФ от 6 июля 2000 г. по запросу Волгоградской областной Думы о проверке конституционности пункта 1 и абзаца второго пункта 3 Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» // Справочная правовая система «Гарант». Версия от 3 февраля 2007 г.

211См.: По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы: постановление Конституционного Су-

да РФ от 23 апреля 2004 г. № 8-П «// СЗ РФ. 2004. № 18. Ст. 1833.