Конституционно-правовое регулирование права частной собственности на земельные участки. Монография
.pdf
ной ценности; осуществление мероприятий по охране земель как составной части окружающей среды; подготовка проектов документов территориального планирования (для городских округов и поселений это генеральные планы); экономическое стимулирование развития земельных отношений и т. д.297
Из этого вытекает и вторая составная часть административно-правовых гарантий рассматриваемого права, связанная с привлечением виновных граждан, должностных и юридических лиц к административной ответственности за совершение земельных правонарушений. Так, КоАП РФ охраняет право частной собственность на земельные участки посредством установления административной ответственности за самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1 КоАП РФ). Факты самовольного захвата земель регистрируются по всей России, особенно в южных регионах и Московской области, где стоимость земельного участка очень высока.
Вэту же группу правонарушений, посягающих на отношения собственности на землю, включаются: уничтожение межевых знаков (ст. 7.2 КоАП РФ), самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых (ст. 7.4), самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ст. 7.8), самовольная переуступка права пользования землей, недрами, участком лесного фонда или водным объектом (ст. 7.10) и т. д.
Особенности административной ответственности за совершение земельных правонарушений достаточно полно исследованы в юридической литературе298. С учетом результатов названных исследований заметим, что в настоящий момент сохраняет актуальность проблема отсутствия эффективных мер юридической ответственности за самовольный захват земельных участков. Опасность сохранения данной ситуации заключается в существовании препятствий реализации конституционного права частной собственности на землю, снижении авторитета государства как гаранта земельных прав граждан, создании условий для развития коррупции и теневой экономики.
Вслучаях когда принимаемые меры по защите права частной собственности на земельные участки в рамках административного и гражданско-правового принуждения не дают
297Об управлении земельными ресурсами подробнее см.: Волкова Т. В. Правовое обеспечение управления земельными ресурсами в Российской Федерации: вопросы теории и практики/ под ред. С. Б. Суворова. Саратов, 2006.
298См., например: Берникова Н. В. Некоторые проблемы применения административной ответственности за нарушения земельного законодательства // Вестн. СГАП. 2002. № 2. С. 48; Кузнецов Д. Административная ответственность за земельные правонарушения в свете нормотворчества субъектов Российской Федерации // Хозяйство и право. 2005. № 7. С.67-70; Бугров Д. С. О совершенствовании законодательства об ответственности за земельные правонарушения // Юридический мир. 2003. № 9. С. 18; Ивакин В. И. Юридическая ответственность за нарушения земельногозаконодательства// Аграрноеиземельноеправо. 2006. №8. С. 29 ит. д.
должного эффекта, реализация права частной собственности на земельные участки обеспечивается посредством уголовно-правовых гарантий, уже неоднократно доказывавших свою эффективность. В связи с этим для устранения такой опасности, на наш взгляд, требуется криминализация самовольного захвата земельных участков, что, в первую очередь, послужит целям профилактики этого вида правонарушений.
Поэтому мы поддерживаем сформулированные в научной литературе предложения ряда авторов299 о дополнении главы 21 УК РФ «Преступления против собственности» статьей 166.1 «Самовольный захват земельных участков», устанавливающий уголовную ответственность за незаконное завладение или пользование чужим земельным участком, причинившее значительный ущерб правам и законным интересам собственников и землепользователей.
Представляется, что данная мера органично впишется в существующую систему уго- ловно-правовых гарантий права частной собственности на земельные участки. В настоящий момент УК РФ содержит широкий спектр средств защиты земельных отношений. Так, уголовная ответственность предусматривается как за нарушение имущественных прав собственников, владельцев и иных пользователей земельных участков, так и за нарушение экологической составляющей земельно-правовых отношений.
Охрана права частной собственности на земельные участки осуществляется посредством трех групп норм УК РФ. Во-первых, глава 19 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина. Особого внимания, с позиций обеспечения права частной собственности на земельные участки, заслуживает ст. 136 УК РФ «Нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина» и ст. 140 УК РФ «Отказ в предоставлении гражданину информации».
Статья 136 УК РФ предусматривает возможность привлечения к уголовной ответственности за дискриминацию, то есть нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям или каким-либо социальным группам. Поэтому в случае нарушения права граждан и юридических лиц на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность из муниципального и государственного фонда в виде отказа в предоставлении земельного участка по дискриминационным мотивам виновные лица могут быть привлечены к уголовной ответственности.
Неменьший интерес представляет ст. 140 УК РФ, устанавливающая ответственность за неправомерный отказ должностного лица в предоставлении собранных в установленном порядке документов и материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо предоставление гражданину неполной или заведомо ложной информации, если эти
299 |
См.: Манакин Н. А. Уголовно-правовая охрана земельных отношений в Российской |
|
Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2001. С. 7; Попова Ю. В. Уго- ловно-правовая охрана земли: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2004. С. 5.
162
деяния причинили вред правам и законным интересам граждан. С точки зрения создания условий реализации и средств защиты рассматриваемого права, данная статья направлена на выполнение органами государственной власти и местного самоуправления предусмотренной ч. 4 ст. 131 ГК РФ, ст. 14 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» от 24 июля 2007 г., ст.ст. 31, 34, 37, 67 ЗК РФ обязанности по предоставлению информации субъектам права частной собственности на земельные участки.
Вторую группу уголовно-правовых гарантий реализации права частной собственности на земельные участки составляют нормы УК РФ, предусматривающие ответственность за преступления против собственности (глава 21 УК РФ). Поскольку сам земельный участок не может быть объектом хищения в силу своих физических свойств, а наличие обязательной государственной регистрации прав на земельные участки делает бесполезным кражу документов на земельную собственность, к преступлениям против права частной собственности на земельные участки следует отнести незаконное получение права частной собственности земельного участка в результате мошенничества (ст. 159 УК РФ), вымогательства (ст. 163 УК РФ), причинения имущественного ущерба путем обмана или злоупотребления доверием (ст. 165 УК РФ), принуждение к совершению сделки или к отказу от ее совершения (ст. 179 УК РФ).
В третью группу уголовно-правовых гарантий, которая представлена специальными уго- ловно-правовыми нормами, направленными непосредственно на защиту права частной собственности на земельные участки, следует отнести нормы, закрепленные ст. 170 УК РФ. Диспозицией ст. 170 УК РФ предусматривается ответственность должностных лиц за совершение следующих альтернативных действий: 1) регистрацию заведомо незаконных сделок с землей; 2) искажение учетных данных государственного земельного кадастра; 3) занижение размеров платежей за землю.
Данное деяние по объективным и субъективным признакам является конкретизацией признаков преступления, предусмотренного ст. 292 УК РФ (должностной подлог), а практика по таким делам пока невелика. По официальным данным МВД РФ, в год регистрируется весьма незначительное число таких преступлений: в 1997 г. – 10; 1998 г. – 21; 1999 г. – 7; 2000 г. – 13; 2001 г. – 36; 2002 г. – 9; 2003 г. – 2300.
Тем не менее установление уголовной ответственности за указанные преступления гарантирует равенство граждан как участников правового оборота земельных участков и соблюдение экономических интересов государства, предотвращает выведение земельных участков из сельскохозяйственного оборота, незаконную концентрацию земли в одних руках, превращение ее в объект неправомерной спекуляции, а также возможное нарушение законных прав и интересов собственников и иных владельцев земельных участков.
В настоящее время продолжает оставаться ряд некриминализированных посягательств на право частной собственности на землю и другие конституционные права. Так, Ю. Валерьев
300 |
См.: Путилин А. В. Уголовная ответственность за регистрацию незаконных сделок с |
|
|
землей: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2006. С. 4. |
|
163 |
|
при исследовании фактов слияний и поглощений предприятий более крупными корпорациями с целью получения в частную собственность земли отмечает, что «страна имеет дело с настоящей экономической войной, жертвами которой уже оказались тысячи работников, выброшенных на улицу, не говоря о финансовых потерях местного и федерального бюджета»301. Нормы, регулирующие вопросы «враждебных поглощений», случайно или умышленно в законах не прописаны, чем пользуются «охотники за собственностью».
Взаключение отметим, что приведенный перечень отраслевых гарантий права частной собственности на земельные участки не является исчерпывающим. Например, в качестве отраслевой (гражданско-процессуальной) гарантии рассматривается ст. 446 ГПК РФ, согласно которой не может быть обращено взыскание по исполнительным документам на принадлежащий гражданину-должнику на праве собственности участок, на котором расположено жилое помещение (его части), если для гражданина-должника и членов его семьи, совместно проживающих в принадлежащем им помещении, оно является единственным пригодным для постоянного проживания, а также на земельные участки, использование которых не связано с осуществлением гражданином-должником предпринимательской деятельности.
Вто же время следует учитывать, что согласно постановлению Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности абз. 3 ч. 1 ст. 446 ГПК РФ в связи с жалобами В. В. Безменова и Н. В. Калабуна действие данной нормы не распространяется на садовые и дачные земельные участки302.
301Валерьев Ю. Проглоченные поневоле // Лит. газ. 2004. № 46-47. С. 14.
302См.: По делу о проверке конституционности положения абзаца третьего части первой статьи 446 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан В.В. Безменова и Н.В. Калабуна: постановление Конституционного Суда РФ от
12.07.07 г. № 10-П // СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3988.
Заключение
Проведенное исследование конституционного права частной собственности на земельные участки позволяет сформулировать ряд выводов.
1.Формирование права частной собственности на земельные участки прошло ряд этапов, в ходе которых различные сословия обладали неодинаковым объемом земельных прав и возможностью самостоятельно приобретать и отчуждать земельные участки. Тенденцию их постепенного уравнивания в правах прервала октябрьская революция 1917 г., ознаменовавшая отмену права частной собственности на земельные участки и заменившая его правом постоянного и временного пользования земельными участками.
2.Запрет права частной собственности на земельные участки, существовавший весь период существования СССР, сменился сначала робким признанием (с ограничениями в виде моратория на продажу) данного субъективного права граждан в 1992 г. при внесении изменений в Конституцию РСФСР, а затем и его полноценным закреплением в Конституции Рос-
сии 1993 г.
3.Международное право провозглашает исключительные права народа на природные ресурсы и естественные богатства. Народ делегирует государству право управлять природными ресурсами, а последнее, реализуя суверенное право на выбор типа экономической системы, определяет содержание субъективных прав граждан в сфере использования природных ресурсов, которые могут передаваться на праве частной собственности либо иных правах гражданам и юридическим лицам (включая иностранных).
4.Право иметь имущество на одном из вещных или обязательственных прав является неотъемлемым, естественным правом человека, поскольку в нем воплощается естественное стремление человека удовлетворять свои разнообразные потребности посредством окружающего его мира, однако оно не обязательно воплощается именно в праве собственности. В отличие от права на имущество, право иметь земельные участки в частной собственности является октроированным и закрепляется на внутригосударственном уровне в зависимости от типа экономической системы общества.
5.В отличие от Конституции России, в большинстве конституций зарубежных стран закрепляется социальная функция собственности (включая земельную), позволяющая установить баланс между частными интересами граждан и их объединений по извлечению прибыли от использования земельных участков как объектов недвижимости и публичным интересом, обусловленным, в первую очередь, необходимостью охраны земли как составной части окружающей среды.
165
6.В Российской Федерации первоначальным собственником земли и иных природных ресурсов является народ как наднациональная политико-территориальная общность, обладающая правом на равноправие и самоопределение, обозначенная в Конституции РФ как многонациональный народ Российской Федерации. Право народов владеть, пользоваться и распоряжаться своими природными ресурсами и естественными богатствами не охватывается в полной мере правом государственной, муниципальной и частной собственности. Поэтому в отношении природных ресурсов и естественных богатств как объектов суверенного права народа, необходимо использовать термин «достояние народа».
Предлагается изложить ст. 9 Конституции РФ в следующей редакции:
«1. Земля и другие природные ресурсы являются достоянием многонационального народа Российской Федерации.
2.Земельные участки могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности при условии, что это отвечает интересам многонационального народа Российской Федерации».
7.Для конституций субъектов Российской Федерации предлагается считать оптимальной формулировку об использовании земли и других природных ресурсов как «основы жизни и деятельности народа, проживающего на соответствующей территории», подразумевающей экологическую значимость природных ресурсов для населения субъекта Российской Федерации.
8.Право граждан и их объединений иметь земельные участки в частной собственности, возникнув в рамках прав человека и гражданина первого поколения, изначально предполагало лишь право на равный доступ к приобретению в собственность имущества и гарантированность прав его собственников от произвольного изъятия и иного вмешательства государства.
Однако в отличие от других прав и свобод человека первого поколения (на неприкосновенность личности, свободу печати, собраний и т. д.), содержание которых с того времени не значительно изменилось, рассматриваемое право претерпело серьезную трансформацию под воздействием экологических прав человека и гражданина, что отражало изменение представления у мирового сообщества о роли и значении земли как природного объекта для выживания человечества в эпоху появления глобальных угроз биосфере. Это повлекло наполнение содержания рассматриваемого права новыми элементами, обусловленными закреплением, с одной стороны, социальных функций собственности, с другой – экологических обязанностей правообладателей земельных участков. В таком виде право граждан и их объеди-
166
нений иметь земельные участки в частной собственности было включено в Конституцию России и конституции зарубежных стран второй половины XX в.
9.Право частной собственности на земельные участки, согласно характеру опосредуемого им блага, относится к категории экономических прав и тесно связано с другими правами и свободами человека и гражданина. Оно выступает как одна из гарантий их реализации (гражданские права, право на жилище, достойный уровень жизни, предпринимательскую и иную не запрещенную законом экономическую деятельность, на отдых). Другие права и свободы, в свою очередь, играют роль гарантий реализации этого права (право на благоприятную окружающую среду, на объединение, судебную защиту, самозащиту).
10.Конституционное право частной собственности на земельные участки – это установленная в интересах многонационального народа России и обеспеченная суверенитетом Российского государства возможность граждан и созданных ими юридических лиц свободно приобретать и использовать земельный участок на территории Российской Федерации для не запрещенной законом деятельности с учетом пределов и ограничений, установленных конституционным, земельным, экологическим и иным законодательством.
11.Конституционное право частной собственности на земельные участки включает в себя два самостоятельных субъективных права – приобретать в частную собственность на законных основаниях и равных условиях земельные участки и осуществлять в отношении них действия, не противоречащие интересам многонационального народа Российской Федерации. Они отличаются друг от друга по критерию возможности отчуждения, моменту возникновения и прекращения, наличию материального объекта, условиям и порядку ограничения и защиты.
12.Под объектом права частной собственности в контексте ст. 36 Конституции РФ понимается земельный участок, находящийся на территории Российской Федерации, индивидуализированный посредством проведения землеустройства и кадастрового учета, прошедший государственную регистрацию, не изъятый и не ограниченный в обороте. Поскольку «земля» не может являться объектом права частной собственности, необходимо в ходе дальнейшего совершенствования конституционного законодательства в ч. 2 ст. 9 и ст. 36 Конституции заменить термин «земля» на термин «земельные участки».
13.Субъекты конституционного права частной собственности на земельные участки – это физические лица и учрежденные ими для достижения своих конституционных прав и интересов в сфере экономической деятельности специальные субъекты права в организацион- но-правовой форме юридического лица либо индивидуального предпринимателя.
167
14.Предлагается разработать и принять Федеральный закон «О правовом положении граждан Российской Федерации, обладающих вторым гражданством», в соответствии с которым строилась бы государственная концепция регулирования отношений с участием граждан Российской Федерации и лиц, обладающих вторым гражданством. Федеральный закон должен содержать ограничения прав бипатридов в части приобретения в собственность земельных участков на приграничных территориях, территориях с особым административноправовым режимом, а также участков из состава земель сельскохозяйственного назначения.
15.Льготное положение религиозных объединений в земельных отношениях, по нашему мнению, противоречит конституционным принципам отделения религиозных объединений от государства и равенства участников общественных отношений перед законом и судом.
16.В зависимости от целевого назначения участка, правового статуса лица и наличия у него прав на земельный участок, выделяются способы реализации права частной собственности на земельные участки, классифицируемые по следующим критериям: возмездность (безвозмездность) приобретения земельного участка в частную собственность; приобретение участка в собственность в результате издания административного акта органа публичной власти либо гражданско-правовой сделки; приобретение земельного участка для строительства либо целей, не связанных со строительством.
17.Индивидуальные предприниматели без образования юридического лица и юридические лица могут быть субъектами конституционного права частной собственности на имущество (в том числе на земельные участки), права на доброе имя, судебную защиту и некоторых других, однако полным комплексом конституционных прав и свобод обладает только гражданин Российской Федерации. Этим обусловлены цели предоставления участков: индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам – для реализации права на предпринимательскую деятельность, гражданам – для реализации конституционного права на жилище, достойный уровень жизни и т. п. В связи с этим при предоставлении участков административными органами необходимо предъявлять специальные требования в отношении орга- низационно-правовой формы будущего субъекта права частной собственности.
18.По результатам рассмотрения содержания и способов реализации конституционного права частной собственности на земельные участки предлагается следующая редакция ст. 36 Конституции России:
«1. Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности земельные уча-
стки.
2.Владение, пользование и распоряжение земельными участками и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба
окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. 168
3. Условия и порядок использования и охраны земельных участков устанавливаются федеральными законами».
19.Гарантии конституционного права частной собственности на земельные участки – это система предусмотренных нормами международного и внутригосударственного права экономических, политических, идеологических и правовых благоприятных условий реализации и средств защиты права частной собственности на земельные участки, а также деятельность уполномоченных органов по их осуществлению.
В систему гарантий конституционного права частной собственности на земельные участки включены международные и внутригосударственные идеологические, политические, экономические и правовые гарантии. В настоящий момент сложилась развернутая система международно-правовых гарантий реализации права частной собственности на земельные участки, находящаяся в тесном взаимодействии с системой национальных (внутригосударственных) гарантий. Право частной собственности на земельные участки обеспечивается и защищается на международном уровне в двух направлениях: посредством системы гарантий, предусмотренных в документах, закрепляющих право человека на собственность, а также в документах, регламентирующих правовое положение отдельных социальных групп.
20.Право частной собственности на земельные участки является одним из факторов устойчивого социально-экономического развития человечества. На международном уровне гарантирование права частной собственности на земельные участки осуществляется в целях недопущения любых форм дискриминации в сфере приобретения и мирного использования земельных участков, а также установления таких форм собственности на землю, которые исключают любые формы эксплуатации человека.
21.Система внутригосударственных гарантий конституционного права частной собственности на земельные участки включает конституционно-правовые и отраслевые гарантии. Характерной чертой данной системы гарантий является наличие группы специальных зе- мельно-правовых гарантий, состоящих из норм земельного законодательства и устанавливающих основания и порядок приобретения земельных участков в частную собственность, гарантирующих права собственников при реквизиции и изъятии участков для государственных или муниципальных нужд, предусматривающих обязанность органов публичной власти по информированию граждан и их объединений о состоянии земельного фонда и наличии земельных участков.
22.Усложнение правового регулирования общественных отношений, вызванного процессами построения в России рыночной экономики и демократического правового государства, обусловило появление новых отраслевых правовых гарантий, направленных на обеспечение разумного сочетания частных и публичных интересов в сфере использования и охраны
земель. Одно из главных мест в системе таких гарантий занимают градостроительно169
правовые гарантии, которые посредством специальных инструментов в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, а также в ходе проведения обязательных публичных слушаний при подготовке градостроительной документации обеспечивают сбалансированный учет мнения различных социальных групп и органов публичной власти в целях обеспечения устойчивого развития страны и входящих в ее состав территорий (субъектов РФ и муниципальных образований).
170