Конституционно-правовое регулирование права частной собственности на земельные участки. Монография

наш взгляд, соотносить с субъективным правом следует не правосубъектность, а составляющую ее правоспособность, которая как раз и будет являться мерой дозволенного государством поведения в определенной сфере жизни общества, регламентированного государством, а дееспособность – способностью человека действовать в пределах сферы, предоставленной ему правоспособностью. Таким образом, правоспособность является субъективным правом наряду с составляющими его элементами, в том числе правом на собственность.

Вторая причина по которой право на собственность не рассматривается как субъективное право, – предположение о том, что оно является законным интересом. Так, М.А. Ковалевский отмечает, что «в отличие от права собственности (если рассматривать его как некоторое субъективное право), связанного с некоторым конкретным имуществом, право на собственность представляет собой защищаемый законом интерес в наличии у лица имущества в собственности безотносительно к тому, в каком конкретно имуществе реализуется данный интерес»136.

Как известно, законный интерес и субъективное право, являясь родственными категориями, имеют ряд существенных различий по своей сущности и структуре. Как отмечалось в научной литературе, главный признак законного интереса, отличающего его от субъективного права, заключается в том, что законный интерес может быть гарантирован государством лишь в определенной степени, и обращаться за его судебной защитой можно лишь в некоторых случаях137. Если сущность субъективного права состоит в юридически гарантированной и обеспеченной обязанностями других лиц возможности, то сущность законного интереса – в простой дозволенности определенного поведения, не обеспеченной обязанностями других лиц. Исходя из этого и содержание субъективного права и законного интереса различно: законный интерес не включает в себя право-требования и право-притязания.

В общем виде соотношение между интересом и субъективным правом можно выразить следующим образом: интерес является целью субъективного права, а субъективное право – средством реализации интереса. М. Ковалевский, рассматривающий право на собственность как законный интерес, тем не менее признает, что данному конституционному правомочию «корреспондирует обязанность государства либо обеспечить каждого своего гражданина некоторым минимальным размером имущества, находящимся у него на праве собственно-

1964. Выпуск 3. № 17. С. 109; Гражданское право: учебник. Ч. 1 / под ред. А. П. Сергеева, Ю.

К. Толстого. М., 1998. С. 96.

136Ковалевский М. А. Конституционная охрана права частной собственности. Анализ федеративного и регионального законодательства, обеспечивающего охрану права частной собственности (включая законодательство о контрольных органах) // Становление конституционной демократии в России на современном этапе: аналитическ. докл. М., 2002. С.15.

137См.: Кулапов В. В. Защита субъективных прав и законных интересов детей в Российской Федерации (вопросы теории): автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 18.

71

сти, либо обеспечить каждому гражданину, по меньшей мере, возможности приобретения подобного имущества»138.

Соответственно, если данный интерес обеспечен обязанностью государства, то он уже является субъективным правом, поскольку включает в себя право требования от государства создания условий для приобретения имущества в частную собственность. По нашему мнению, на данную ситуацию вполне распространяется сформулированная в Постановлении от 3 ноября 1998 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» правовая позиция Конституционного суда РФ, согласно которой государство, закрепляя в законе право на приватизацию, обязано обеспечить гражданам и юридическим лицам возможность его реализации, гарантируя при передаче имущества в собственность соблюдение принципов и норм, закрепленных Конституцией Российской Федерации139.

Таким образом, конституционное право частной собственности на земельные участки включает в себя два элемента – право приобретать в частную собственность на законных основаниях и равных условиях земельные участки и право осуществлять в отношении приобретенных участков действия, не противоречащие интересам многонационального народа Российской Федерации, в рамках, установленных законом.

Федеральное конституционно-правовое регулирование форм собственности на землю и земельные участки дополняется рядом положений, содержащихся в конституциях субъектов Российской Федерации, большинство из которых дублируют нормы Конституции РФ, предусматривающие право частной собственности на земельные участки. Однако до недавнего времени конституции ряда субъектов РФ содержали запрет на приобретение земли в частную собственность (ст. 9 Конституции Республики Тыва); провозглашали природные ресурсы собственностью республики (п. «м» ст. 53 Конституции Республики Адыгея); относили вопросы владения пользования и распоряжения природными ресурсами к исключительному ведению субъектов РФ (ч.ч. 2, 3 ст. 10 Конституции Республики Башкортостан).Все эти положения Конституционный Суд признал не соответствующим Конституции РФ140.

138Ковалевский М. Конституционная охрана права частной собственности: анализ федерального и регионального законодательства // Конституционное право: восточное обозрение. 2002. № 3. С. 137.

139См.: По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»: постановление Конституционного Суда РФ от 03.11.1998 № 25-П // СЗ РФ. 1998. № 45. Ст. 5603.

140См.: По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П ; По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики

72

До недавнего времени многие конституции (уставы) субъектов РФ провозглашали природные ресурсы исключительным или неотъемлемым достоянием своих народов или населения. Если исходить из предложенного нами выше понимания термина «достояние», то состояние присвоенности природных ресурсов обеспечивается силами всего многонационального народа Российской Федерации и потому не может использоваться исключительно в интересах народа или населения отдельно взятого субъекта РФ. Более приемлемой для субъектов РФ можно считать формулировку об использовании земли и других природных ресурсов как «основы жизни и деятельности народа, проживающего на соответствующей территории», подразумевающей экологическую значимость ресурсов для населения субъекта Федерации.

Сохраняющееся стремление субъектов Федерации самостоятельно распоряжаться природными ресурсами остается предметом научных дискуссий.

Так, О. К. Алиев предлагает следующую редакцию одной из статей Конституции Республики Дагестан: «Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде, не нарушает прав и законных интересов других граждан и не становится предметом купли-продажи. Условия и порядок пользования землей определяются на основе закона республики»141.

На наш взгляд, с подобным предложением нельзя согласиться как минимум по трем причинам. Во-первых, владеть «землей» частному собственнику невозможно в принципе, поскольку существует три объекта земельных отношений: земля, земельный участок и часть земельного участка. В связи с этим говорить о «земле» как объекте земельных отношений допустимо только в контексте публично-правовых, но не частноправовых отношений. Более подробный анализ данной проблемы применительно к Конституции Российской Федерации проведен нами в первом параграфе третьей главы настоящего монографического исследования.

Во-вторых, «условия и порядок» пользования землей определяются в силу прямого указания ч. 3 ст. 36 Конституции РФ федеральными законами, а не законами субъектов РФ. Сфера же земельного правотворчества субъектов РФ, определенная в ст. 72 Конституции РФ, уточнена в Земельном кодексе РФ и не дает оснований для столь широкой трактовки земельных полномочий субъектов Российской Федерации.

В-третьих, удивляет предложение автора, касающееся установления в Конституции Республики Дагестан запрета на куплю-продажу земельных участков. Как следует из ст. 27 ЗК РФ, земельные участки могут быть изъяты из оборота или ограничены в обороте,

Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия – Алания и Республики Татарстан: определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. № 92-О и др.

73

однако перечень таких случаев устанавливается ЗК РФ и иными федеральными законами. Аналогичный подход корреспондирует и ч.3 ст.55 Конституции РФ. Несомненно, правовое регулирование права частной собственности на земельные участки необходимо осуществлять с учетом национальных и территориальных особенностей субъекта Федерации, однако оно не должно вступать в противоречие с Конституцией РФ и федеральным законодательством.

§ 3. Место права частной собственности на земельные участки в системе прав, свобод и обязанностей человека и гражданина

Право граждан и их объединений иметь в частной собственности земельные участки, являясь конституционным правом, занимает четко определенное место в системе прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. Системный подход к изучению конституционного права граждан и их объединений иметь земельные участки в частной собственности предполагает выявление его сущности посредством исследования внутренней структуры, а также всего многообразия его связей и отношений, взаимодействия с внешним окружением, места и роли в системе конституционных прав, свобод и обязанностейчеловека и гражданина.

До недавнего времени классическая теория прав человека142 отрицала целесообразность проведения классификации обязанностей и ответственности, аналогичной каталогу прав143. Очевидно, это было связано с характером «классических» прав, ограниченных совокупностью преимущественно личных и политических свобод, обусловливающих индивидуальную свободу человека. В рамках данной теории человек и государство противопоставлялись друг другу, поэтому этой группе прав корреспондировалась только безусловная обязанность государства соблюдать указанные права и свободы человека. Право частной собственности, в том числе на земельные участки, рассматривалось как основополагающее, без которого невозможно существование свободного человека. Ему придавали абсолютный характер, а роль государства сводилась лишь к охране и защите права частной собственности.

В настоящее время, когда человеку гарантирован ряд социальных, экономических и культурных прав, отношения государства и человека изменились и характеризуются теперь не только наличием прав, но и взаимными обязанностями и ответственностью. Во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. содержится положение, согласно которому «каждый человек имеет обязанности перед обществом, в котором только и возможно свободное и полное развитие его личности». В этой связи следует говорить не о системе прав и свобод человека

142См: Стенин В. С. Новейший философский словарь. Минск, 2001. С. 1098.

143См: Глухарева Л. И. Методологические аспекты развития теории прав человека // Гос-

во и право. 2006. № 3. С.16.

74

и гражданина, а о системе прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. Поэтому мы присоединяемся к мнению ряда авторов о целесообразности изменения названия главы второй Конституции России на «Права, свободы и обязанности человека и гражданина»144.

Вотечественной науке существует несколько классификаций прав и свобод человека и гражданина. Так, по признаку закрепленности в основном законе государства выделяют основные и иные права человека и гражданина. Некоторые авторы сужают круг основных прав, относя к их числу только естественные145, так как, по их мнению группа основных прав обладает такими двумя свойствами естественных прав, как их неотчуждаемость и возникновение с момента рождения. Как отмечалось, закрепленное в ст. 36 Конституции РФ право иметь в частной собственности земельные участки является основным, но не естественным и наряду с другими конституционными правами составляет основу конституционного строя. Значение выделения основных конституционных субъективных прав заключается в их высокой степени важности для личности на данном историческом этапе развития конкретного государства, а соответственно особым, по сравнению с другими правами, уровне их гарантированности и правовой защиты, в том числе посредством конституционного правосудия.

Вслучае восприятия в качестве основных прав лишь закрепленных в международноправовых документах по правам человека неизбежен вывод о том, что право частной собственности на земельные участки, не упоминаемое ни в одном международно-правовом документе, не относится к числу таковых. На наш взгляд, причиной этого является четкое закрепление в международных актах права народов владеть, пользоваться и распоряжаться своими природными ресурсами (ч. 2 ст. 1 и ст. 25 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах).

Это объясняет тот факт, что большинство современных конституций зарубежных стран вообще не упоминают о правах на землю, ограничиваясь лишь общей формулой о гарантиях собственности. В конституциях некоторых стран закреплены положения, например, о необходимости установления законом предельных размеров земельной собственности (ст. 44 Конституции Италии), возможности передачи земельных участков в общественную собственность (ст.15 Основного закона ФРГ), запрете продажи земельных участков иностранцам (ст. 41 Конституции Румынии) и т.д.

Вроссийской юридической науке права и свободы человека и гражданина четко классифицируются по целевому назначению, выделяя права, предназначенные для пользования

144См.: Акопян А. Р. Особенности конституционных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2005. С. 15.

145См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / отв.

ред. В. В. Лазарев. М., 2003. С. 87.

75

определенными благами, и права и свободы, направленные на охрану и защиту прав первой группы. Право частной собственности на земельные участки обеспечивает возможность пользования таким уникальным природным благом, как конкретный участок земли, и будет обеспечиваться за счет прав на объединение, судебную защиту и самозащиту, обращение в органы власти, получение квалифицированной юридической помощи и т.д.146

Официальная классификация прав человека обусловлена разграничением прав и свобод в международных соглашениях – Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и Международных пактах 1966 г.147 В этих документах впервые была сформулирована позиция международного сообщества по поводу системы прав человека, и в зависимости от сфер человеческой деятельности выделены гражданские, политические, экономические, социальные и культурные права.

Являясь частью конституционно-правового статуса личности, право граждан и их объединений иметь в частной собственности земельные участки не существует автономно, а взаимодействует с другими правами и свободами. Л.Д. Воеводин, характеризуя систему конституционных прав и обязанностей, выделил следующие типичные направления системных связей составляющих элементов: 1) осуществление одних прав и обязанностей служит основанием для реализации других; 2) исполнение одних прав и обязанностей может быть основанием для приостановления исполнения других обязанностей или осуществления иных прав; 3) нарушение одних прав и неисполнение обязанностей, а также лишение прав непосредственно влияет на все остальные права148.

Представляется, что рассматриваемое конституционное право относится к числу экономических прав человека и гражданина и является воплощением «нормативно закрепленной и реализованной идеи свободы человека и справедливости в сфере распределения и присвоения материальных благ с целью достижения общественного порядка на основе учета различных интересов людей, их согласия и компромиссов»149. Такой вывод обусловлен тем, что экономические права как разновидность конституционных прав закрепляют юридические возможности человека в экономической сфере, характер и содержание которых опреде-

146Например, важность права на юридическую помощь для реализации права частной собственности отмечает Р. Г. Мельниченко См. подробнее: Мельниченко Р. Г. Право на юридическую помощь: конституционные аспекты. Волгоград, 2003. С.82.

147См.: Бахин С.В. О классификации прав человека, провозглашенных в международных соглашениях // Правоведение. 1991. № 2. С. 42.

148См.: Воеводин Л. Д. Конституционные права и обязанности советских граждан. М., 1972. С. 216-257.

149Черноморец А. Е. Теоретические проблемы права собственности в сельском хозяйстве Российской Федерации: автореф. дис. …д-ра. юрид. наук. М., 1993. С. 11-12.

76

ляет, в конечном счете, экономический, социальный и политический порядок в конкретном обществе150.

Всамомобщемвидеподэкономическимиправамичеловекаигражданинаследуетпонимать часть признаваемых и охраняемых в обществе и государстве ценностей, определяющих возможности каждого гражданина индивидуально либо посредством объединения с другими гражданами удовлетворять свои материальные интересы и потребности в условиях рыночной экономики и свободыпредпринимательскойдеятельности.

На наш взгляд, многообразие системных взаимосвязей права граждан и их объединений иметь в частной собственности земельные участки с другими элементами системы прав человека и гражданина обусловлено экономическими функциями собственности, такими как: обеспечение свободы человека от общества и природы; возможность воздействовать на государство и общество исходя из своих интересов (вспомним, что ранее объем политических прав человека в основном зависел от стоимости или количества его собственности (прежде всего земли), и вводился так называемый имущественный ценз); непосредственное удовлетворение своих естественных притязаний за счет вещей материального мира, которыми человек может располагать своей волей и в своем интересе; собственность также выступает как средство самовыражения человека.

Экономические права занимают важное место в общей классификации прав человека и гражданина, поскольку составляют материальную основу жизнедеятельности человека, во многом определяя его возможности и фактический статус в обществе. Главным критерием выделения экономических прав из всего комплекса прав человека является возможность получения с их помощью заслуженного дохода в целях удовлетворения материальных, духовных и иных запросов и потребностей человека.

В то же время к экономическим правам примыкают и некоторые социальные (право на забастовку, создание профсоюзов и пр.), на основании чего некоторые авторы говорят об объединенной группе социально-экономических прав. Однако мы разделяем высказанную в научной литературе позицию о том, что складывающаяся в последнее время тенденция дифференциации социально-экономических прав, выделения экономических прав в особую группу позволяет в большей мере учитывать специфику их предназначения151.

Тем не менее на указанную тесную взаимосвязь экономических и социальных прав человека и гражданина обращали внимания многие ученые. Как отмечала Ю. В. Гаврилова, под конституционными экономическими правами «можно понимать принадлежащую каждому человеку и гражданину меру возможностей в сфере производства и распределения имущественных благ, связанных с самостоятельным обеспечением материальных условий своего су-

150См.: Большой юридический словарь / под ред. А. Я. Сухарева, В. Е. Крутских. М., 2000. С.687.

151См.: Алпатов А. А. Право человека на вознаграждение за труд в контексте соотношения экономики, права и справедливости (теоретико-правовые вопросы): автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2005. С.10.

77

права граждан на использование своих способностей для ведения предпринимательской деятельности153.

В целом право граждан и их объединений иметь земельные участки в частной собственности, как и остальные экономические права, имеют следующие признаки: они универсальны, неотчуждаемы, неделимы, обязательны, непогашаемы, возникают с момента рождения и прекращаются смертью, существуют объективно, отражая человеческую природу и условия существования индивидуума, направлены на обладание наиболее существенными благами, характеризуют отношения человека и государства, обеспечиваются внутригосударственными и международными гарантиями154.

Закрепленная Конституцией России и отраслевым законодательством социальная составляющая права частной собственности на земельные участки обусловливает наиболее тесную связь исследуемого права с такой разновидностью социальных прав, как право на жилище. Осуществление права на приобретение земельного участка в частную собственность способствует реализации права человека и гражданина на жилище посредством получения участка для индивидуального жилищного строительства (личного подсобного хозяйства), внесением его в качестве залога при ипотеке жилища и т. д.

Это важно для малоимущего населения России, поскольку земельные участки нередко становятся в данной социальной группе основным средством к существованию, являются главным инструментом, открывающим доступ к инвестициям, накоплению материальных ценностей и передачи их от одного поколения другому. Особое значение реализация права на приобретение права частной собственности на земельный участок имеет для сельских жителей, где земельный участок составляет основу домохозяйства, а имущественные права на землю – большую долю совокупного имущества. В условиях безработицы на селе предоставляемая возможность трудиться на своем земельном участке делает сельских жителей менее зависимыми от труда за зарплату на стороне и поэтому дает некоторые гарантии права на труд и достойный уровень жизни.

Другим аспектом взаимодействия рассматриваемого права и группой социальных прав является наделение социально незащищенных групп населения правом на бесплатное получение земельных участков в частную собственность. Такое право предусматривают, например, ст. 5 Закона РФ от 15 января 1993 г. «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» и ст. 15 Закона РФ от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих», а также ряд законов субъектов РФ.

153См.: Егоров С. А. Конституционно-правовые основы права граждан на свободное использование своих способностей для занятия предпринимательской деятельностью: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 9-10

154См.: Гаврилова Ю. В. Указ. соч. С. 12.

79

Не менее тесная взаимосвязь прослеживается между правом граждан иметь в частной собственности земельные участки с группой гражданских прав. «Право на поземельную собственность, – писал К. Победоносцев, – до сих пор неразрывно связано с обеспечением личных прав человека. Поземельная собственность дает человеку более твердое и независимое право, чем всякая другая... Ни на чем так не утверждается, ни с чем так тесно не связывает свою личность человек, как с землей. Следя за историческим развитием личности, мы замечаем, как наряду с этим развитием развивается и право человека на полное и исключительное обладание землей. Чем независимее это обладание, тем свободнее и независимее выступает гражданская личность и наоборот»155. На наш взгляд, право частной собственности на земельные участки наиболее тесно связано с правом на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации156.

Это взаимодействие заключается в том, что реализация исследуемого права предполагает обязательную реализацию права на свободу передвижения, без которого право собственности на земельные участки теряет смысл. Так, согласно ст. 8 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» данное право ограничивается на территориях с определенным режимом: в пограничной зоне, закрытых военных городках и закрытых административно-территориальных образованиях, зонах экологического бедствия, на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение, а также на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности.

Названными пределами ограничивается и право иметь в частной собственности земельные участки, поскольку запрет пребывания на определенной территории влечет невозможность приобретение там земельных участков в частную собственность. В большинстве случаев территории, на которых ограничивается право на свободу передвижения, изъяты или ограничены в гражданском обороте (ст. 27 ЗК РФ). Целесообразность и конституционность подобного рода ограничений рассматриваемого права, обусловленных объективными причинами необходимости обеспечения экологической, военной либо иной безопасности государства, не вызывают сомнений. Между тем ограничения земельных прав граждан, предусмотренные ст. 3 Федерального закона от 7 июля 2003 г. «О личном подсобном хозяйстве», явля-

155Победоносцев К. Курс гражданского права. СПб., 1868. Ч. 1. Т. 1. С. 11,77.

156Подробнее см.: Ростовщикова О. В. Свобода передвижения и выбора места жительства и гарантии ее обеспечения и защиты в России: дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2001.

80