Конституционно-правовое регулирование права частной собственности на земельные участки. Монография
.pdf
ции жертв политических репрессий», запрещающих возврат изъятых у репрессированных лиц земельных участков, а также п. 3 ст. 25 ЗК РФ, в соответствии с которым не подлежат возврату земельные участки и не подлежит возмещению или компенсации стоимость земельных участков, которые были национализированы до 1 января 1991 г. в соответствии с законодательством, действовавшим на момент национализации земельных участков. Нам представляется, правильным решение данного вопроса в пользу устойчивости земельных отношений и обеспечения конституционных гарантий прав частной собственности на землю ее добросовестных приобретателей.
Конституция РСФСР от 10 июля 1918 г. закрепляла отмену частной собственности на землю, а весь земельный фонд объявлялся общенародным достоянием.46 Закрепленное на конституционном уровне изменение экономической основы российского общества в результате октябрьской социалистической революции 1917 г., произошло по эсеровскому проекту социализации земли. Объявление земли социализированной, т.е. ничьей, исключение ее из товарного оборота и распределение на уравнительных началах по потребительно-трудовой норме полностью соответствовало сложившимся представлениям крестьян о справедливом землепользовании, что обеспечило их поддержку новой власти. Правами на пользование землей наделялись все граждане, желающие обрабатывать ее собственным трудом, в том числе и представители имущего класса. Однако уже Декретом от 20 марта 1925 г. бывшие помещики были лишены прав на землепользование и проживание в принадлежащих им до Октябрьской социалистической революции хозяйствах.47
Социализация земли не способствовала стабильности земельных отношений, поэтому в дальнейшим государственная власть при проведении новой экономической политики отказалась от некоторых основных принципов социализации - уравнительности, трудового землепользования, бесплатности пользования землей, закрепив это сначала в Положении о социалистическом землеустройстве от 14 февраля 1919 г., а затем в Земельном кодексе 1922 г.
Земельный кодекс РСФСР 1922 г., соблюдая принцип национализации земли, запрещал все возможные сделки с земельными участками под страхом уголовной ответственности и лишения права землепользования. Однако наличие рынка и свободы выбора форм земледелия вели к теневому обороту земли. Если в дореволюционный период формально существовавшее право частной собственности на землю крестьян не было должным образом обеспечено, то в непродолжительный период НЭПа после уравнительного распределения земли (даже в условиях отмены права частной собственности на нее), правомочия владения, поль-
46
47
См.: п. «а» ч. 3 Конституции РСФСР от 10 июля 1918 г.
СУ РСФСР. 1925. № 21. Ст. 136.
21
зования и распоряжения землей успешно реализовывалось широкими крестьянскими массами. Сделки с землей совершались под видом продажи недвижимости, как это уже имело место в истории.48 Только с проведением коллективизации все сделки с сельскохозяйственными угодьями прекратились, а Постановлением ЦИК и СНК СССР от 4 июня 1937 г. «О воспрещении сдачи в аренду земель сельскохозяйственного назначения», была запрещена даже аренда сельскохозяйственных земель, как вне городской черты, так и в ее пределах.
В результате этого земельные участки на долгие годы выпали из гражданского оборота. Один из главных идеологов такого запрета оборота земель, И.В. Сталин, в одном из своих выступлений отмечал: «Октябрьская революция уничтожила частную собственность на землю, уничтожила куплю-продажу земли, установила национализацию земли. Что это значит? Это значит, что крестьянин, чтобы производить хлеб, вовсе не нуждается теперь в том, чтобы покупать землю. Раньше он годами накоплял средства для того, чтобы приобрести землю, влезал в долги, шел в кабалу, лишь бы купить землю. Расходы на покупку земли, конечно, ложились на стоимость производства хлеба. Теперь крестьянин в этом не нуждается. Теперь он может производить хлеб, не покупая землю. Следовательно, сотни миллионов рублей, которые расходовали крестьяне на покупку земли, остаются теперь в кармане у крестьян. Что это – облегчает крестьян или не облегчает? Ясно, что облегчает».49 Подобные доводы легли в основу земельной политики советского правительства вплоть до начала перестройки.
Весь же период существования СССР единственным видом прав на землю для граждан и юридических лиц являлось право постоянного (бессрочного) пользования и право временного пользования земельными участками. При этом в Конституции РСФСР 1978 г. это право было закреплено посредством разрешительной нормы: у граждан РСФСР могли находиться участки земли, но только для определенных целей. Упоминание в каждой из советских Конституций о государственной собственности на землю с подробной регламентацией целей ее использования имело задачу обеспечить экономическую основу советского общества, кото-
48Так, А. Рябов отмечал, что «несмотря на то, что юридически земля войска Донского не подлежала отчуждению, войсковые старшины со временем … умудрились превратить ее в объект купли-продажи. Уловка заключалась в том, что формально продавалась не земля, а хозяйственные постройки, находившиеся на ней. Но фактически вместе с приобретенными постройками новому хозяину отходила и сама земля. Первую известную такую покупку на Дону совершил войсковой атаман Василий Фролов, купивший в 1721 г. мельницу казака Голубинского, перешедшую к Войску за измену означенного казака и его побег с Дона. Вместе с мельницей Фролов получил землю и 110 овец» // Рябов А.С. Правовое регулирование землепользования и землевладения на Дону в конце XVII-начале XX в.в.: Дис. … канд. юрид.
наук. – Волгоград, 2006. - С.79-80.
49Сталин И.В. К вопросам аграрной политики в СССР. Речь на конференции аграрни- ков-марксистов 27 декабря 1929 г. // Вопросы ленинизма. – М., 1952. – С. 317.
рая строилась исключительно на государственной и коллективной форме собственности на землю.
Вопрос об изменении экономической основы общества встал в конце 80-х годов XX века в связи с системным кризисом советской экономики, в том числе ухудшением положения дел в сельскохозяйственной отрасли. Не смотря на то, что объективно он был вызван издержками плановой экономики, включая диспаритет цен сельскохозяйственной и промышленной продукции, датированием убыточных сельхозпроизводителей и т.д., многие ученые и политики усмотрели причину кризиса в формах собственности на землю.
Эволюционные методы выхода из данного кризиса путем перехода к рыночным отношениям и государственным дотациям сельского хозяйства были заложены рядом принятых в начале земельной реформы нормативно-правовых актов. Предполагалось, что переход от плановой экономики к рыночной естественным путем приведет к постепенному введению многообразия форм собственности на землю и поощрению наиболее эффективных ее форм. Так, Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, принятые 28 февраля 1990 г., указывали в качестве цели их принятия создание условий для равноправного развития всех форм хозяйствования, что в последующем означало бы равноправие всех форм собственности на землю. В ст. 3 провозглашалось право каждого гражданина СССР на земельный участок, условия и порядок предоставления которого определяются Основами, законодательством союзных и автономных республик. Помимо этого, предусматривалось введение нового ограниченного вещного права на землю - права пожизненного наследуемого владения, которое объективно являлось компромиссом между правом частной собственности (имевшем в тот момент много противников) и правом постоянного (бессрочного) пользования.50
Следующим шагом земельной реформы было возрождение права частной собственности на землю в Законе «О земельной реформе» от 23 ноября 1990 г. и в Законе «О крестьянском (фермерском) хозяйстве». В соответствии со ст. 2 закона о земельной реформе, земельная монополия государства на территории РСФСР отменялась и вводились две основные формы собственности на землю: государственная и частная. Частная собственность на землю могла быть реализована в виде индивидуальной и коллективно-долевой собственности граждан (ст.2); иностранным гражданам земля в собственность не передавалась (ст.4).
50 |
Необходимо отметить, что действовавшая в тот момент ст. 13 Конституции РСФСР (в |
|
ред. от 16 июня 1990 г.) упоминала только о праве землепользования, но не землевладения. Для начального периода земельной реформы вообще было характерным приведение Конституции в соответствие с законами, а не наоборот.
23
Конституционное оформление право частной собственности на земельные участки получило только после принятия Закона РСФСР от 15 декабря 1990 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР», провозгласившего разнообразие форм собственности на землю и их равную правовую защиту (ст.10). Из статьи исключалось упоминание об исключительной государственной собственности на природные ресурсы, а земля провозглашалась достоянием народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 11). Примечательно, что ни в тот момент, ни сегодня категория «достояние народов» не получила четкого закрепления ни в законодательстве, ни признания в научной доктрине.
Указанная статья подразумевала отнесение земли к государственной собственности, но уже не СССР, а ее субъекта (в данном случае РСФСР). Кроме того, ст.12 Конституции РСФСР ознаменовала ликвидацию исключительной государственной собственности на землю, предусмотрев возможность предоставления из государственной собственности земельных участков для производства сельскохозяйственной продукции гражданам и юридическим лицам в пользование, пожизненное наследуемое владение или собственность. Изъятие земельных участков, за исключением случаев, установленных законодательством РСФСР, не допускалось. Помимо этого, Конституцией предусматривался 10-летний мораторий на куп- лю-продажу земли.
В целях реализации указанных конституционных норм в начале 90-х годов принимается ряд законов и подзаконных актов, главным образом, указов Президента РФ, конституционность которых в ряде случаев вызывает серьезные сомнения. Так, одним из первых «земельных» Указов Президента РФ «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» от 27 декабря 1991 г. отменялся предусмотренный ст. 12 Конституции РСФСР 10летний мораторий на продажу земли. Однако отменить данную конституционную норму мог лишь Съезд народных депутатов РСФСР квалифицированным большинством голосов либо референдум. Кроме того, по этому указу, колхозы и совхозы, не смотря на провозглашенный принцип равенства всех форм собственности и поддержки государством всех форм сельскохозяйственного производства, должны были в принудительном порядке быть реорганизованы, а часть их земли отторгалась в пользу создаваемых частнособственнических предприятий.
При регулировании Президентом РФ приватизационного процесса были нарушены и другие законодательные акты, составляющие основу земельной реформы. Так, в число субъектов приватизации предприятий были включены иностранные граждане и юридические лица, которые после утверждения Президентом РФ порядка приватизации земли под привати-
24
зированными объектами, не смотря на предусмотренный земельным законодательством запрет иметь в частной собственности землю, смогли реализовать это право.
Представляется, что целью радикальных реформаторов начала 90-х годов XX в. было нормативное закрепление конструкции абсолютного права частной собственности на землю, которое, по их мнению, предусмотренные земельным законодательством ограничения сводили на нет. Основанием для такого вывода является анализ Указа Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 г. Он объявлял землю недвижимым имуществом без учета ее роли как природного объекта и средства производства, а также снимал мораторий на ее куплю-продажу, отдавая приоритет в регулировании сделок с землей гражданскому законодательству. Не смотря на обозначенный в действующей на тот момент ст.11 Конституции РФ приоритет публичного интереса (владение, пользование и распоряжение природными богатствами не могут осуществляться в ущерб интересам народов проживающих на соотвествующей территории), указ Президента РФ ставил на первое место именно частный интерес.
Данный указ положил начало научным дискуссиям о соотношении земельного и гражданского законодательства, дав основания даже для радикальных выводов об отсутствии самостоятельного предмета правового регулирования у земельного законодательства и о полном его подчинении гражданскому. Например, по мнению В.А. Дозорцева, поскольку «земельные отношения распались на регулируемые гражданским и административным правом, то основания для признания земельного права самостоятельной отраслью перестали существовать, теперь земля попала в сферу действия гражданского права, являясь объектом экономического оборота».51
Данная позиция вызвала множество критических замечаний. Например, возражая В.А. Дозорцеву, Н.И. Краснов справедливо отмечал, что «единое понятие земельных отношений в современных условиях отражает единство сочетания частных интересов (автономия воли) и общественных (государственное регулирование), которое представляет собой объективную реальность, нашедшую свое выражение в правовых системах всего мира. И суть проблемы заключается не в распаде земельных отношений, а в установлении правильного соотношения гражданского и земельного права». 52
Давая оценку нормотворчеству Президента РФ следует акцентировать внимание на его Указе «О приведении законодательства Российской Федерации в соответствии с Конститу-
51Дозорцев В.А. Проблемы совершенствования гражданского права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. - № 1. – С. 26.
52Краснов Н.И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике // Государство и право. – 1994. - № 7. – С. 58.
цией РФ» от 24 декабря 1993 г. Данный указ фактически парализовал действие всего земельного законодательства, поскольку отменил ряд статей Земельного Кодекса РСФСР, Закона о крестьянском (фермерском) хозяйстве, полностью закон о земельной реформе и т.д. Конституционность данного указа вызывает большие сомнения, поскольку в соответствии с п. “а” части второй статьи 125 Конституции РФ, дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации разрешает Конституционный Суд РФ. Право Президента произвольно отменять по собственному усмотрению федеральные законы подзаконными актами (своими указами) действовавшее в тот момент законодательство, включая Конституцию, не предусматривало.53
Важной вехой данного периода формирования права частной собственности на земельные участки явилось принятие Конституции Российской Федерации России 1993 г. ознаменовавшей собой новый этап в правовом регулировании земельных отношений в Российской Федерации по следующим причинам. Во-первых, Конституция провозгласила многообразие форм собственности на землю и признание их равенства. Тем самым, произошел окончательный отход от существовавшего во времена СССР приоритета исключительной государственной собственности на земельные участки.
Во-вторых, Конституция РФ закрепила право граждан и их объединений иметь земельные участки в частной собственности.
В-третьих, установлены пределы реализации права частной собственности на землю. Они заключаются в установлении требований к собственнику земельного участка о не нарушении прав и законных интересов других лиц и запрете причинять ущерб окружающей среде. Последняя норма корреспондирует положениям ст. 9 Конституции, признающей землю и другие природные ресурсы в качестве основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории и ст. 58 Конституции РФ, в соответствие с которой каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
Наконец, в-четвертых, земельное законодательство ст. 72 Конституции отнесено к числу предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ. Данное обстоятельство имело важнейшее значение в период отсутствия нового Земельного кодекса РФ и иных федеральных законов и позволило субъектам РФ своевременно регулировать земельные отношения на своей территории.
53 |
См. подробнее об этом: Анисимов А.П., Мелихов А.И. Конституционно-правовые |
|
проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации о частной собственности на землю // Юридический мир. 2003. № 5. С.10-15.
26
В целом же период 90-х годов прошлого века можно охарактеризовать как эпоху борьбы между сторонниками и противниками абсолютного права собственности на землю. На уровне субъектов РФ региональные законодательные органы в условиях имевшегося тогда правового вакуума пытались самостоятельно определить объем субъективных прав граждан на землю, что закономерно вело к их неодинаковому объему в различных субъектах РФ и нарушало единое правовое пространство страны.
Окончательное оформление современного понимания права частной собственности на земельные участки связано с принятием в октябре 2001 г. Земельного кодекса Российской Федерации. Этот кодифицированный акт позволил развить конституционные принципы многообразия форм собственности на землю, а также учета, использования и охраны земли в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Данный нормативно-правовой акт устанавливает ряд важных принципов, главным из которых следует считать регулирование отношений по использованию и охране земель исходя из представлений о земле как о природном объекте и природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной деятельности на территории России, и одновременно как о недвижимом имуществе, объекте права собственности и иных прав на землю.
Анализ динамики реализации положений Земельного кодекса и принятых в последние годы иных федеральных законов позволяет выявить следующие принципиальные тенденции современной земельной реформы:
-увеличение прозрачности и публичности процедур предоставления земельных участков. Включение в ЗК РФ ряда статей, регламентирующих порядок предоставления земельных участков для жилищного строительства на торгах является весьма действенной мерой по борьбе с коррупцией в земельных отношениях, что можно только приветствовать;
-создание такого инструмента регулирования земельных отношений, как торги, было бы невозможно без принципиальной реформы градостроительного законодательства. Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. создал предпосылки для решения этой задачи, установив обязательность разработки градостроительной документации и жесткие экономические санкции для тех муниципальных образований, которые будут игнорировать требования кодекса. Усиление роли и значения градостроительного законодательства обуславливает
ипостановку вопроса о его конституционно-правовом статусе. На наш взгляд, назрела необходимость обсуждения вопроса о внесении дополнений в ст.72 Конституции России, регулирующую предметы совместного ведения федерации и ее субъектов, указанием на градо-
27
строительное законодательство. Аргументом в пользу такого решения может служить объективное наличие совокупности законодательных актов федерального и регионального значения, включая Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г., № 190-ФЗ, градостроительные кодексы субъектов РФ, иные нормативно-правовые акты, включая муниципальные. У данной отрасли законодательства четко выделяется собственный предмет правового регулирования, обусловленный существованием значительной государственной потребности в регулировании данных общественных отношений;
-в начале XXI в. и в теории, и на практике произошло признание того, что отношения в сфере недвижимости не могут автономно регулироваться в рамках отдельных отраслей законодательства. Это обусловило понимание межотраслевого характера регулирования отношений в сфере недвижимости, проявившееся в осуществлении ряда шагов по реализации одного из принципов земельного законодательства о «единой судьбе» земельного участка и объекта недвижимости, подтвердивших все более тесное взаимопроникновение земельного, гражданского и градостроительного законодательства, в своей совокупности и определяющих на самом деле правовой режим недвижимости;54
-принятие мер по защите земельных прав граждан и упрощении процедур приватизации гражданами дачных, садовых и огородных земельных участков, а также участков для личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства в целях увеличения налогооблагаемой базы;
-упрощение процедур разграничения государственной собственности на землю между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Важность и своевременность этой меры заключается в том, что ЗК РФ основан на презумпции, что некогда единая государственная собственность на землю уже разделена между уровнями публичной власти, чего не произошло;
-к законодателю пришло понимание того, что эффективность сельского хозяйства не зависит напрямую от количества земель, находящихся в частной собственности граждан и юридических лиц. Как справедливо отмечалось в юридической литературе, существуют более важные проблемы, чем форма собственности на землю или возможность ее куплипродажи, а именно – «защищенность арендатора земли законами; право на кредиты; выход на рынок без контроля мафиозными структурами; защищенность от произвола властей».55
54Типичный практический пример такого понимания демонстрирует содержание Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» // Российская газета. 2007. 1 августа.
55Годовальник В.Н. Согласование законодательной деятельности Федерации и ее субъектов и преодоление противоречий в законодательстве // Современные проблемы региональ-
Понимание данной ситуации привело к принятию Федерального закона от 29 декабря 2006 г. «О развитии сельского хозяйства». Данный закон можно рассматривать как результат формирующейся новой концепции аграрной реформы, определяющей цели, задачи и механизм развития агропромышленного комплекса;
- происходит теоретическая разработка и нормативное закрепление нового вида объектов гражданских прав – имущественных комплексов, под которыми «понимаются объекты недвижимого и (или) движимого имущества, объединенные единым технологическим процессом их использованияивыступающиевгражданскомоборотекакединыйобъектправа».56 Приэтомкроме предприятийвчисло разновидностейимущественных комплексовобъективно входят(и нуждаются в законодательной регламентации), например, линейные объекты. Отсюда вытекает теоретически и практически важный вопрос о правовом режиме земельных участков, являющихся частью имущественного комплекса, необходимость нормативного закрепления особенностей государственной регистрацииправнанегоит.д.57
Важностьэтогонаправленияподтверждаетсяпринятиемвконце2007 г. двухфедеральныхзаконов– «ОморскихпортахвРоссийскойФедерациииовнесенииизмененийвотдельныезаконодательныеактыРоссийскойФедерации» от8 ноября2007 г. и«Обавтомобильныхдорогахиодорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные актыРоссийскойФедерации» от8 ноября2007 г. Вданныхфедеральныхзаконахсоответствующие объекты хотя и не названы имущественными комплексами – самостоятельными объектами гражданских прав, однако определен их внутренний состав, позволяющий говорить о существовании инфраструктурных имущественных комплексов (не являющихся предприятиями в смысле ГК РФ), включающихземельныеучастки, обладающиевихсоставеособымправовымрежимом.
Дальнейшая реализация вышеназванных и ряда других направлений земельной реформы будет являться приоритетной задачей представительных и исполнительных органов публичной власти всех уровней в ближайшем будущем.
ного правотворчества. Материалы межрегиональной научно-практической конференции (1011 декабря 1999 г.). Краснодар: КГАУ, 2000. С. 48.
56Нарушкевич С.В. Имущественный комплекс в гражданском праве России: Дис. … канд. юрид. наук. - Волгоград, 2006. - С.8
57См. подробнее: Грехова Е.А. Правовое регулирование государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Краснодар, 2007. – С.9-10.
Глава 2. Конституционно-правовое регулирование права частной собственности граждан и их объединений на земельные участки и его юридическая природа
§ 1. Право собственности на природные ресурсы в международном и зарубежном конституционном праве
Правовое регулирование отношений собственности на земельные участки в современном международном праве является составной частью регулирования права народов, проживающих на соответствующих территориях, на природные ресурсы, в числе которых особо выделяются земельные ресурсы. При этом в международных документах обращается особое внимание на: экологическую составляющую регулирования; экономическую; обеспечение доступа народов к объектам историко-культурного наследия; защиту прав отдельных социальных общностей к свободному доступу по использованию природных ресурсов (например, малочисленных народов).
Принципиальный подход здесь заключается в том, что нормы международного права устанавливают право собственности на природные ресурсы народа как свободного, добровольного союза, сложившегося, в первую очередь, для обеспечения естественных и неотъемлемых прав человека, касающихся его как социального существа, в том числе естественных прав на использование земли и иных природных ресурсов.
Основанием для этого утверждения выступает ряд международных документов. Так, право народов свободно распоряжаться своими естественными ресурсами и богатствами находит свое отражение в резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН. В декабре 1952 г. Генеральная Ассамблея ООН на VII сессии приняла резолюцию № 626 «О праве свободной эксплуатации естественных богатств и ресурсов»58. В ней указано, что «право народов свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами и свободно их эксплуатировать является их неотъемлемым суверенным правом и соответствует целям и принципам Устава Организации Объединенных Наций». Резолюции, как это предусмотрено ст. 10 Устава ООН, имеют силу рекомендаций и не содержат императивных норм международного права, и, следовательно, для обеспечения их соблюдения не могут применяться какие-либо принудительные меры. Однако это не умаляет их значимости как источников международного
58 |
См.: О праве свободной эксплуатации естественных богатств и ресурсов: Резолюция |
|
№ 626 VII сессии от 21 декабря 1952 года // Объединенные нации. Резолюции, принятые Генеральной Ассамблеей ООН на седьмой сессии за время с 14.10 по 21.12.1952 г. Генеральная Ассамблея. Официальные отчеты. Седьмая сессия. Дополнение №20 (А/2361).Нью-Йорк. С. 22-23
30