Конституционно-правовое регулирование права частной собственности на земельные участки. Монография
.pdf
ка неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения; права человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяющими смысл, содержание и применение закона, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, обеспечиваются правосудием.
Права человека, в том числе право собственности на землю, составляют основы правового статуса личности в Российской Федерации и не могут быть изменены иначе, как в порядке, установленном Конституцией. Таким образом, право собственности на земельные участки гарантируется Конституцией, и ни один гражданин на территории России не может быть лишен права приобретать земельные участки в частную собственность.
В качестве юридических гарантий конституционного права частной собственности на земельные участки выступают право на юридическую помощь и право на судебную защиту, относящиеся к группе конституционных прав-гарантий. Правовой режим земельного участка, права и обязанности собственников земельных участков закреплены в широком круге нормативно-правовых актов, применение которых порождает нередко противоречивую правоприменительную практику. Поэтому реализовать рассматриваемое конституционное право без оказания юридической помощи представляется весьма затруднительным. Важность права на юридическую помощь для реализации права частной собственности отмечает Р. Г. Мельниченко284.
Юридическую помощь по вопросам реализации конституционного права частной собственности на земельные участки могут оказывать адвокаты, юридические и физические лица. Трудоемкость и сложность выполнения юридических процедур, связанных с приобретением земельных участков в частную собственность, стало основанием для возникновения особой формы юридической помощи в виде риэлтерских услуг. Риэлтерская деятельность охватывает практически все правомочия права на юридическую помощь при обеспечении субъективных прав: право на юридическую консультацию, на составление документов юридического характера, на представительство, за исключением права на получение бесплатной юридической помощи.
В силу упомянутой выше правовой неграмотности большинства граждан и сохранения роли органов местного самоуправления в процедурах приватизации земельных участков (особенно дачных и садовых участков) особое значение имеет оказание юридических консультаций в органах государственной власти и местного самоуправления, осуществляемых в форме приема граждан, путем предоставления информации о земельных участках и др.
284 |
См.: Мельниченко Р. Г. Право на юридическую помощь: конституционные аспекты. |
|
|
Волгоград, 2003. С. 82. |
|
151 |
|
В случае отказа в предоставлении информации или в принятии решений о передаче таких участков в частную собственность вступает в действие следующая группа гарантий рассматриваемого права, представляющая собой возможность судебной защиты нарушенных прав. Она закреплена в Конституции РФ (ст. 48) и конкретизирована в отраслевом законодательстве. Так, ст. 78 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает возможность обжалования решения и действия (бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
Порядок обжалования закреплен в главе 25 ГПК РФ (для граждан) и главе 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ (для юридических лиц). Предметом обжалования в суде могут быть правовые акты как индивидуального, так и нормативного характера, нарушающие права на приобретение земельных участков в частную собственность, например, постановление местной администрации об отказе в предоставлении земельного участка в частную собственность при наличии предусмотренных законом оснований.
ЗК РФ также предусматривает возможность судебного обжалования неисполнения обязанности по предоставлению земельных участков в частную собственность или аренду. Так, согласно п. 9 ст. 30 ЗК РФ решение об отказе в предоставлении земельного участка для строительства может быть обжаловано заявителем в суд. При этом в случае признания судом недействительным отказа в предоставлении земельного участка для строительства суд в своем решении обязывает исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления предоставить земельный участок с указанием срока и условий его предоставления.
Отдельную группу конституционно-правовых гарантий представляет деятельность специально уполномоченных органов и лиц, направленная на создание условий по реализации исследуемого права. Конституция РФ устанавливает, что защита прав и свобод является основной обязанностью государства (ч. 1 ст. 45). Гарантом прав и свобод в РФ выступает Президент РФ (ст. 82). Специальные задачи по защите прав и свобод граждан осуществляют органы судебного и прокурорского надзора, Конституционный Суд РФ, Уполномоченный по правам человека РФ. Кроме того, Конституция РФ предоставляет каждому право обращаться с жалобой в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека (ч. 3 ст. 46).
Применительно к исследуемому праву, важное значение для его реализации имеют осуществление конституционного правосудия и провозглашение Президента РФ гарантом прав и свобод человека и гражданина.
152
Президент РФ занимает особое место в системе государственного обеспечения прав и свобод, поскольку выступает от имени государства гарантом Конституции (ст. 80 Конституции Российской Федерации) и реализации прав и свобод человека и гражданина. Его основной задачей является недопущение препятствий в их осуществлении, а в случае возникновения – устранение таковых. В плане гарантирования реализации права частной собственности на земельные участки Президент РФ обязан обеспечивать соблюдение конституционных основ владения, пользования и распоряжения землей в Российской Федерации. Данная функция неоднократно реализовывалась Президентом РФ посредством принятия указов, обеспечивающих конституционное право граждан и их объединений иметь в частной собственности земельные участки в условиях неурегулированности данных вопросов текущим законодательством285, а также посредством принятия решений о прекращении действия норматив- но-правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации. Легитимность таких полномочий Президента РФ была подтверждена практикой Конституционного Суда
РФ286.
Конституционное правосудие выступает в качестве важнейшей конституционной гарантии права частной собственности на земельные участки, поскольку нарушения данного права нередко обусловлены не столько противоречащими закону действиями или бездействием органов публичной власти и их должностных лиц, сколько являются следствием несоответствия законов конституционным принципам и нормам.
Мнения о существовании особой группы конституционно-судебных гарантий прав человека и гражданина уже неоднократно высказывались в научной юридической литературе.
285См., например: О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий: указ Президента Российской Федерации от 25 марта 1992 г. № 301 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации 1992. № 14. Ст. 761; Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности: указ Президента Российской Федерации от 14 июня 1992 г. № 631 « // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации 1992. № 25. Ст. 1427; О реализации конституционных прав граждан на землю: указ Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 г. № 337 // СЗ РФ. 1996. № 11. Ст.1026.; О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами: указ Президента Российской Федерации от 16 мая 1997 г. №
485// СЗ РФ. 1997. № 20. Ст. 2240.
286См.: Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Волгоградской областной Думы о проверке конституционности пункта 1 и абзаца второго пункта 3 Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации»: определение Конституционного Суда РФ от 6 июля 2000 г. № 133-О // Справочная правовая система «Гарант». Версия от 3 февраля 2007 г.
Так, Л.В. Лазарев пишет: "... прецедентный характер акта конституционной юрисдикции означает, что выраженная в нем правовая позиция относительно конституционности конкретного акта или нормы является образом (правилом), которым должны руководствоваться законодательные, судебные и иные органы, должностные лица при решении вопросов в рамках своей компетенции»287.
В развитие данного подхода все чаще звучат предложения рассматривать решения Конституционного Суда РФ в качестве источника российского права. Так, Н. С. Волкова полагает, что сформулированные Конституционным Судом РФ правовые позиции в связи с их общеобязательностью, официальностью, общим характером могут рассматриваться в качестве источников не только конституционного, но и других отраслей российского права288. Как об источнике российского права о правовых позициях Конституционного Суда РФ упоминают Г. А. Гаджиев и С. Г. Пепеляев289.
Не вдаваясь в содержание этой интереснейшей дискуссии, несколько выходящей за рамки предмета нашего исследования, все же заметим, что на наш взгляд, проблема статуса правовых позиций Конституционного Суда РФ состоит не столько в вопросе о признании их источником права, сколько в необходимости четкого определения круга правоотношений, по поводу которых в принципе возможно формирование Конституционным Судом нормативных предписаний.
Существенной гарантией исследуемого права является государственный надзор за соблюдением норм о реализации права частной собственности на земельные участки и привлечение к ответственности лиц, виновных в их нарушении. Основу такого контроля составляет деятельность прокуратуры по охране конституционного права частной собственности на земельные участки, осуществляемая в соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»290. Согласно п. 7 приказа Генеральной прокуратуры РФ от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» в области экономических отношений надзор за исполнением законов о собственности и земле является одним из приоритетных направлений работы органов прокуратуры291.
287Лазарев Л. В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003. С. 53.
288См.: Волкова Н. С. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам парламентского права: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 6.
289См.: Гаджиев Г .А., Кряжков В. А. Конституционная юстиция в Российской Федерации: становление и проблемы // Гос-во и право. 1993. № 7. С. 3-11.
290См.: О прокуратуре Российской Федерации: федер. закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 (с изм. и доп. от4 ноября 2005 г.) // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 2005. № 45. Ст. 4586.
291Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина: приказ Генеральной прокуратуры РФ от 22 мая 1996 г. № 30 // Справочная правовая система «Гарант». Версия от 3 февраля 2007 г.
В порядке прокурорского надзора прокуратура вправе обратиться с протестом при нарушении прав граждан и их объединений на приобретение земельного участка в частную собственность. В случае неудовлетворения протеста прокурор вправе обратиться в суд, решение которого является обязательным к исполнению. Значение данной гарантии реализации прав граждан иметь в частной собственности землю трудно переоценить.
Ежегодно органами прокуратуры Волгоградской области разрешается более 20 тысяч жалоб и обращений граждан о нарушениях их прав и свобод, при этом растет количество жалоб по вопросам нарушения земельного законодательства. Так, в 2004 г. было рассмотрено 367 жалоб, а в 2005 г. – уже 439. В 2005 г. в ходе надзорных проверок вскрыто свыше 4,4 тысяч земельных правонарушений. За самовольные захват земли и постройку сети магазинов «Пятерочка» в г. Волгограде их владельцы по 38 постановлениям прокуроров в административном порядке оштрафованы на сумму почти 450 тыс. рублей. На рассмотрении в Арбитражном суде Волгоградской области находится заявление прокуратуры о признании незаконным бездействия городской администрации по принятию мер к устранению указанных нарушений градостроительного, земельного законодательства и понуждению к сносу незаконно возведенных объектов. Принесением протестов и в судебном порядке прокуроры пресекали такие нарушения, как присвоение исполнительными органами муниципалитетов прав по регламентации порядка распоряжения земельными участками; установление незаконных ограничений для арендаторов, связанных с освобождением ими земельных участков по первому требованию администрации; предоставление земельных участков для строительства без проведения торгов из земель особо охраняемых природных территорий; незаконное установление публичных сервитутов в отношении земельных участков; нарушение принципа платности пользования земельными участками и ряд других.
Результатом работы по надзору за исполнением земельного законодательства по состоянию на 1 июня 2006 г. стало принесение 738 протестов, внесение 272 представлений о нарушениях земельного законодательства. К дисциплинарной ответственности было привлечено 35 должностных лиц, к административной – 220, предостережено 60 человек, возбуждено 14 уголовных дел, в суды направлено 404 иска292.
Не менее важным элементом внутригосударственной системы защиты прав и свобод человека является институт Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и в ее субъектах, и по правам ребенка. Уполномоченный по правам человека рассматривает
292 |
См.: Официальный ответ прокуратуры Волгоградской области на запрос о предостав- |
|
лении информации к научно-практическому семинару «Модели взаимодействия и партнерства по защите прав человека на региональном уровне», г. Волгоград, Волгоградская академия МВД РФ, 24 ноября 2006 г.
155
жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия в судебном либо административном порядке, но не согласен с принятыми решениями.
Проблемы защиты прав граждан и их объединений иметь земельные участки в частной собственности регулярно освещаются в докладах Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации293 и региональных уполномоченных294. Поводом для обращения с жалобами к уполномоченным по правам человека являются: отказы в льготном предоставлении участков в частную собственность; нарушение сроков рассмотрения заявлений о предоставлении земельных участков; установление для собственников, чьи участки превышают установленные предельные размеры, обязанности по выкупу соответствующей части участка или заключению договора аренды; необоснованное изъятие земельных участков.
Подчеркивая важность конституционно-правовых гарантий реализации права частной собственности на земельные участки, следует обратить внимание и на отраслевые гарантии его реализации, первое место среди которых занимают земельно-правовые гарантии. Их значение заключается в том, что земельное законодательство, конкретизируя конституционноправовые нормы, создает посредством установления оснований и порядка приобретения права частной собственности на земельные участки необходимые процедуры, соблюдение которых органами публичной власти, иными должностными лицами и становится предметом рассмотрения всех вышеупомянутых судебных и иных органов и институтов гражданского общества.
На наш взгляд, целесообразно выделить три группы земельно-правовых гарантий реализации права частной собственности на земельные участки. В первую группу входят нормы, устанавливающие основания и порядок приобретения земельных участков в частную собственность. Данные нормы определяют прозрачные процедуры предоставления земельных участков в собственность для жилищного строительства из публичных земель на торгах; устанавливают исчерпывающий перечень случаев правомерного отказа в предоставлении участка из публичной собственности, когда торги не проводятся; определяют порядок расчета выкупной цены участка под объектами недвижимости, находящимися в собственности
293См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по права человека в Российской Федерации в 1999 году. М., 2000. С. 100.; Доклад о деятельности Уполномоченного по права человека в Российской Федерации за 2005 год // Справочная правовая система «Гарант». Версия от 3 февраля 2007 г.
294См.: Доклад о деятельности уполномоченного по правам человека в Волгоградской области М. А. Таранцова за 2005 г. Волгоград, 2006. С. 51; Официальный сайт Уполномо-
ченного по правам человека в Приморском крае http://ombu.primorsky.ru/ articles.php?idt=13.
граждан и их объединений; содержат исчерпывающий перечень земель, изъятых из гражданского оборота или ограниченных в гражданском обороте.
Например, согласно п. 1 ст. 34 ЗК РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны принять акт, устанавливающий процедуры и критерии их предоставления, а также порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного названными процедурами срока, причем не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом. Кроме того, данные органы обязаны уполномочить на управление и распоряжение земельными участками специальный орган; обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации295.
Вторую группу составляют нормы, гарантирующие права собственников при реквизиции и изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Основной смысл данных гарантий заключается в определении исчерпывающего перечня оснований (публичных нужд), для удовлетворения которых допускается резервирование либо изъятие земельного участка у его собственника. При этом принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда, а также всех причиненных таким изъятием убытков собственнику (ст. 57 ЗК РФ).
Порядок выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд у его собственника; порядок определения выкупной цены земельного участка, выкупаемого для государственных или муниципальных нужд; порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком при его изъятии для государственных или муниципальных нужд, права собственника земельного участка, подлежащего выкупу для государственных или муниципальных нужд, устанавливаются гражданским законодательством (ст. 55 ЗК РФ).
295 |
Такие нормативно-правовые акты приняты в большинстве муниципальных образова- |
|
ний. См., например: Об утверждении Положения «О порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности на территории Калачевского района Волгоградской области: решение Калачевской районной Думы Волгоградской области (13-е заседание) от
22 сентября 2006 г. № 121 // Борьба. 2006. 21 окт. № 125. 157
В этом наиболее отчетливо проявляются межотраслевой характер отношений собственности и четкое взаимодействие земельных и гражданско-правовых гарантий, о чем речь будет идти далее.
Втретью группу земельно-правовых гарантий мы предлагаем включить предусмотренные земельным законодательством обязанности органов публичной власти по информированию граждан и их объединений о состоянии земельного фонда и наличии земельных участков. Например, согласно ст.80 ЗК РФ в целях перераспределения земель для сельскохозяйственного производства, создания и расширения крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, ведения садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота в составе земель сельскохозяйственного назначения создается фонд перераспределения земель. Сведения о наличии земель в фонде перераспределения земель являются общедоступными.
Более широкое (межотраслевое) значение данной подгруппы гарантий можно установить, обратившись к положению п. 4 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ, согласно которому граждане РФ, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, установленных законодательством.
Вданном случае законодатель фактически гарантирует возможность участия всех названных субъектов в решении вопросов, касающихся их прав на землю, что есть проявление контроля гражданского общества за деятельностью чиновников в целях создания условий для реализации каждым участником такого контроля приобретения права собственности на землю в условиях гласности и законности. При этом, на наш взгляд, данного права безосновательно лишены лица, обладающие земельной собственностью, но не являющиеся гражданами РФ, а также юридические лица, являющиеся частными собственниками земельных участков (или потенциальными собственниками), но не относящиеся к числу общественных и религиозных организаций.
Содержание и порядок реализации рассматриваемого права подробно детализируется как в самом ЗК РФ (ст. 23, 31, 34 и т.д.), так и в актах экологического и градостроительного законодательства. Основной формой реализации данного права являются публичные и общественные слушания. Общественные слушания (ст. 23 ЗК РФ) проводятся при решении вопросов, ограничивающих право частной собственности на земельные участки граждан и юридических лиц при установлении публичных сервитутов.
158
Публичные слушания проводятся по проектам генеральных планов поселений и городских округов (ст. 28 ГрадК РФ); проектам правил землепользования и застройки (ч. 3 ст. 31 ГрадК РФ); проектам планировки территории и проекту межевания территории (чч. 5,7 ст.46 ГрадК РФ). Институт публичных (общественных) слушаний – относительно новое явление в российской правовой действительности, предполагающее активное участие населения в решении земельных и градостроительных вопросов.
На примере публичных слушаний очевидна тесная взаимосвязь земельного и градостроительного права в вопросах гарантирования реализации права частной собственности граждан и их объединений. При этом взаимосвязь не ограничивается публичными слушаниями. Например, можно выделить следующие градостроительно-правовые гарантии: утверждение органами публичной власти схем территориального планирования и принятие Правил землепользования и застройки, четко определяющих параметры и виды использования территории муниципального образования под застройку либо иные нужды и, соответственно, права и обязанности собственников земельных участков по их использованию; определение оснований и порядка разделения земельного участка на несколько, а также объединения двух и более участков в один (ст. 41 ГрадК РФ); установление запретов органам публичной власти осуществлять резервирование земель, их изъятие для государственных и муниципальных нужд, а также принимать решения о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования (ст. 9 ГрадК РФ) и т. д.
Еще более тесная взаимосвязь, обусловленная законодательным признанием земельного участка как природного объекта, природного ресурса и объекта недвижимости, наблюдается между земельно-правовыми и гражданско-правовыми гарантиями права частной собственности на землю.
Из числа последних наиболее важными представляются, во-первых, предусмотренные ГК РФ правила изъятия земельных участков для публичных нужд и возмещения убытков, причиненных собственнику земельного участка данным изъятием либо иными противоправными действиями третьих лиц. Во-вторых, требования об обязательности государственной регистрации права собственности на земельные участки и сделок с ними, которую осуществляет Федеральная регистрационная служба. В специально оговоренных в законе случаях дополнительно требуется и нотариальное удостоверение сделок с земельными участками (рента, наследование).
В-третьих, возможность реализации собственником земельного участка способов защиты гражданских прав, предусмотренных ГК РФ. Так, К. в течение двух лет ожидал от С. исполнения вступившего в законную силу судебного решения, в соответствии с которым от-
159
ветчик был обязан передвинуть изгородь и устранить препятствия в пользовании земельным участком. Тогда К. с помощью знакомых принудительно перенес изгородь296. В данном случае действия К. и его знакомых были признаны правомерными, поскольку тем самым К. реализовал свое право на самозащиту.
Следующим видом юридических гарантий конституционного права частной собственности на землю являются административно-правовые гарантии. Они представлены в виде комплекса административно-правовых условий и средств, обеспечивающих фактическую реализацию, охрану и защиту права частной собственности на землю в сфере государственного и муниципального управления. Содержание административно-правовых гарантий состоит в практическом осуществлении органами государственного и муниципального управления (должностными лицами) земельных полномочий в подведомственных им сферах пуб- лично-правовой управленческой деятельности.
В настоящее время ряд полномочий в сфере управления земельными ресурсами на федеральном уровне осуществляют Министерство регионального развития Российской Федерации, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Министерство сельского хозяйства РФ. В силу конституционного указания на всех этих органах лежит обязанность по признанию, соблюдению и защите права частной собственности на земельные участки. Каждый из них осуществляет регулирование в своей определенной сфере, но ввиду многоаспектности земли как объекта недвижимости, элемента окружающей среды, базиса и средства производства в экономике и сельском хозяйстве функции данных органов нередко пересекаются и дублируются.
На уровне субъектов РФ и муниципальных образований также могут создаваться органы, осуществляющие функции в сфере управления земельными ресурсами. Например, в структуре администрации Волгоградской области действует комитет государственного имущества, осуществляющий управление землями, находящимися в областной собственности; в структуре администрации городского округа «город – герой Волгоград» для аналогичных целей создан комитет земельных ресурсов и департамент муниципального имущества.
Каждый из указанных уровней публичной власти в рамках своей компетенции осуществляет ряд функций, создающих условия реализации права частной собственности на земельные участки. В их числе ведение мониторинга земель и государственного земельного кадастра; землеустройство и отвод земельных участков в натуре на местности; проведение государственной кадастровой оценки земель и выделение зон повышенной градостроитель-
296 |
См.: Селезнёв М. Самозащита гражданских прав // Рос. юстиция. 1995. № 11. С.40. |
|
160