Конституционно-правовое регулирование права частной собственности на земельные участки. Монография

сельскохозяйственного назначения», согласно которому участки, подпадающие под его действие, предоставляются в собственность только на торгах (п. 1 ст. 10).

Итак, характерными чертами административно-правового способа приобретения земельных участков в частную собственность является обязательное участие органа публичной власти в качестве стороны правоотношения, а также приобретение участка из публичной собственности. Между тем после массовой приватизации земельных участков увеличилось число случаев приобретения участков в частную собственность граждан и юридических лиц на основании гражданско-правовых сделок между ними. К числу таких способов приобретения права частной собственности на земельные участки следует отнести сделки, направленные на отчуждение земельного участка (купля-продажа, мена, дарение, наследование, рента).

Наиболее распространенный способ приобретения права частной собственности на земельные участки – их купля-продажа. Общие правила купли-продажи и мены земельных участков установлены ГК РФ. Особенности их купли-продажи конкретизируются в ст. 37 ЗК РФ, предусматривающей перечень недействительных условий договора, а также дополнительные основания для расторжения договора купли-продажи.

Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» устанавливает преимущественное право покупки земель сельскохозяйственного назначения субъектом Российской Федерации или в случаях, установленных его законом, муниципального образования по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов (ч. 1 ст. 8). При нарушении продавцом преимущественного права покупки сделка по продаже земельного участка считается ничтожной (ч. 4 ст. 8). Помимо этого законом установлены максимальные размеры земельных участков из указанной категории земель, которые могут находиться в собственности у одного физического и юридического лица, и обязанность этих лиц произвести отчуждение земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, которые не могут им принадлежать на праве собственности (ст. 5). Эти меры направлены на обеспечение публичного интереса при использовании земель, обеспечивающих экономическую основу суверенитета Российской Федерации и ее продовольственную независимость234.

В ст. 1181 ГК РФ определен порядок наследования земельных участков. Принадлежавший наследодателю на праве собственности участок входит в состав наследства и наследуется на общих основаниях, установленных ГК РФ. Если в порядке наследования земельный участок получило лицо, которое не вправе в соответствии с земельным законодательством

иметь его на праве собственности, он подлежит отчуждению собственником (ст. 5 Закона РФ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»).

Приобретение земельного участка по договору дарения также осуществляется в порядке, установленном ГК РФ. Согласно действующему определению договора дарения одна сторона может не только безвозмездно передать, но и принять на себя обязанность передать другой стороне соответствующий предмет либо имущественное право, а также освобождение от обязанности.

Краткий анализ оснований и способов приобретения права частной собственности на земельные участки позволяет утверждать, что в Российской Федерации функционирует механизм реализации конституционного права частной собственности на земельные участки. Несмотря на ряд четко проработанных публичных и прозрачных процедур приобретения права частной собственности на земельные участки, позволяющих снизить уровень коррупционности земельных отношений, дальнейший поступательный ход земельной реформы тормозят незавершенность мероприятий по землеустройству, кадастровому учету и оценке земель, а также почти повсеместном отсутствии на уровне субъектов РФ (а особенно на муниципальном уровне) градостроительной документации, определяющей механизм обеспечения устойчивого развития соответствующей территории.

§ 3. Гарантии реализации конституционного права частной собственности на земельные участки

В современных условиях обладание земельными участками на праве частной собственности является для многих россиян главным источником материального благополучия, залогом выживания и в целом процветания российского общества. В связи с этим существует необходимость исследования и упорядочения в данной сфере конституционно-правовых отношений, включая конституционные гарантии прав личности, полномочий и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Среди существенных признаков, отличающих субъективное право от иных правовых явлений, – его гарантированность. Как писал И.Е. Фарбер, «субъективное право есть гарантированная законом мера поведения»235. Указание на гарантированность права включалось многими исследователями в его понятие как неотъемлемый признак236. Гарантии наряду с

235Фарбер И. Е. Права человека, гражданина и лица в советском обществе // Правоведение. 1967. № 1. С. 41.

236См.: Анисимов А. П. Право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду (конституционно-правовые аспекты): дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2002. С. 7; Голо-

правами и обязанностями составляют основу правового статуса личности в Российской Федерации. В понятийно-категориальном аппарате науки конституционного права категория «гарантии конституционных прав и свобод» одна из ключевых. Об этом свидетельствуют многочисленные научные публикации237 и учебная литература238, посвященная проблеме защиты конституционных прав и свобод.

В широком смысле под гарантиями понимают всю совокупность объективных и субъективных факторов, направленных на практическую реализацию прав и обязанностей граждан, устранение возможных причин и препятствий их неполного или ненадлежащего осуществления и защиту прав от нарушений. Поскольку практически между всеми этими явлениями можно установить связь, которая будет либо позитивно, либо негативно влиять на реализацию субъективного права, под гарантиями нужно понимать такие условия, которые были созданы специально в целях реализации указанного права. Таким образом, гарантирование – это целенаправленная деятельность.

Гарантировать права – значит поручаться за них. В случае с конституционными правами в качестве такого поручителя выступает государство, условием предоставления власти которому служило закрепление определенных прав в Конституции РФ. Если же субъективные права закреплены на международном уровне, обязанность их гарантирования лежит на мировом сообществе в лице стран, подписавших соответствующие соглашения. Л. Д. Воеводин в этой связи отмечает: «Конституционным правам и свободам корреспондируют соответствующие обязанности государства. Эти обязанности находят юридическое выражение в

майчук Э. В. Конституционное право граждан на жилище в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2006. С. 15; Соломатина Н. Н. Конституционные основы частной собственности и сбережений в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2003. С. 66; Грачева Т. В. Реализация конституционного права человека и гражданина Российской Федерации на образование (на примере города Москвы): автореф. дис. … канд. юрид.

наук. М., 2004. С. 6-7 и т. д.

237См.: Мингес И. А. Юридические гарантии личной безопасности граждан: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000; Строгович М. С. Избранные труды: в 3 т. Т. 2: Гарантии прав личности в уголовном судопроизводстве / сост. В. М. Савицкий. М., 1992; Сергеев А. И. Гарантии неприкосновенности личности, связанные с задержанием и предварительным заключением под стражу, в советском уголовном процессе: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1971; Вергасов Г. О. Юридические гарантии обеспечения права частной собственности в процессе формирования гражданского общества в современной России: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004; ЭнтинМ. Л. Международные гарантии правчеловека: опытСовета Европы. М., 1997.

238См.: Топорнин Б. Н., Воеводин Л. Д., Шевцов B. C. Конституционный статус личности в СССР. М., 1980; Государственное право Российской Федерации: учебник / под ред. О.Е. Кутафина. М., 1994; Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: учебник. М., 1995; Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации: учебник. М., 1996; Безуглов А. А., Солдатов С. А. Конституционное право России: учебник. М., 2001; Чиркин В. Е. Конституционное право в Российской Федерации: учебник. М., 2001 и др.

виде записанных в законе гарантий, т. е. условий и средств, которые создает и предоставляет государство гражданам для осуществления ими своих основных прав и свобод»239.

Итак гарантирование как деятельность по созданию гарантий –обязанность исключительно государства. Нормативное выражение эта обязанность нашла в ст. 2 Конституции РФ, согласно которой признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. Обязанность по гарантированию данных прав не лежит на иных субъектах, поэтому включение в состав гарантий деятельности общественных объединений представляется неверным240. Более того, неудачей видится сама редакция ч. 2 ст. 46 Конституции РФ, предусматривающей, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Дело в том, что под «общественными объединениями» российское законодательство понимает лишь одну из разновидностей некоммерческих юридических лиц, хотя очевидно, что обжаловать можно действия (бездействие) должностных лиц, работающих в рамках любой организационно-правовой формы юридического лица.

Гарантирование необходимо отличать от наложения обязанности по соблюдению данного права на других лиц. На это обращает внимание Н. И. Матузов, разделяя эти понятия, и полагая, что «субъективное право всегда и неизбежно предполагает не только гарантию со стороны государства, но и соответствующую обязанность других лиц»241. Значит, если смысл наложения обязанности состоит в запрете создавать помехи реализации субъективного права, то смысл гарантирования – в создании благоприятных условий для его реализации.

Слово «гарантировать» происходит от французского «garantir» – «ручаться», «обеспе-

чивать»242. Однако было бы неправильным отождествлять обеспечение права и его гаранти-

рование. Некоторые авторы в результате логико-семантического анализа пришли к выводу,

что «…если обеспечение охватывает весь спектр позитивного влияния, то гарантии – лишь тот, который необходим, т. е. то, при отсутствии чего гарантируемое не возникает, не осуще-

ствляется, иными словами, становится нереальным. При этом обеспечение осуществляется путем создания необходимых условий, тогда как гарантирование – созданием гарантий»243.

239ВоеводинЛ. Д. ЮридическийстатусличностивРоссии: учеб. пособие. М., 1997. С. 133.

240См.: Акопян А. Р. Особенности конституционных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2005. С. 19.

241Матузов Н. И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2004. С. 86.

242См.: Словарь иностранных слов. М., 1988. С. 111.

243Савенкова О. В., Туктаров Ю. Е. Понятие и особенности гражданско-правовых гарантий // Правоведение. 1999. № 3. С. 83.

Соглашаясь с тем, что обеспечение – более широкое по смыслу понятие, нельзя согласиться что гарантии – эта такие условия, без которых реализация права становится нереальной. Как отмечалось, следует отличать деятельность государства по гарантированию прав от наложе-

ния обязанности на других лиц не мешать реализации этого права. Последнее выступает не-

обходимым условием для реализации права, однако не входит в число его гарантий. Не вхо-

дят в число гарантий и правомочия субъективного права, поскольку в противном случае бу-

дет невозможно отличить субъективное право от его гарантий. В этой связи мы не разделяем мнение Ф. Ритнер, который утверждает, что конституционно-правовое понятие собственно-

сти – это совокупность гарантий, которые предоставляются собственнику государством244.

Таким образом, если обеспечение права будет включать в себя все условия и средства для реализации прав и свобод человека, в том числе не обязанными субъектами, то гарантии

– это условия и средства, целенаправленно создаваемые государством в рамках выполнения возложенной на него обязанности. Рассматривая терминологические проблемы в сфере га-

рантий прав человека и гражданина, нужно показать различия правовых категорий «охрана» и «защита» прав и свобод.

Так, согласно ч. 1 ст. 35 Конституции РФ право частной собственности охраняется за-

коном; ст. 45-46 Конституции гарантируют защиту прав и свобод. В результате одни авторы отождествляют понятие гарантий и охраны прав и свобод245; другие полагают, что гарантии являются элементом защиты246; третьи под гарантиями подразумевают средства, направлен-

ные на реализацию и защиту права, включая их в понятием охраны247.

Для разрешения данной терминологической проблемы следует исходить из того, что под гарантиями прав и свобод понимается деятельность обязанного субъекта – государства, а

следовательно, отнесением защиты права к числу его гарантий необоснованно сокращается круг субъектов, осуществляющих защиту прав и свобод человека. Мы разделяем позицию тех авторов, которые считают, что основным субъектом правозащитной деятельности явля-

244Цит. по: Кулагин М. И. Предпринимательство и право: опыт Запада. М., 1992. С. 67.

245См., например: Ковалевский М. Конституционная охрана права частной собственности: анализ федерального и регионального законодательства // Конституционное право: восточное обозрение. 2002. № 3. С. 138.

246См.: Комаров С. А., Ростовщиков И. В. Личность. Права и свободы. Политическая система. СПб., 2002. С. 50

247См.: Соломатина Н. Н. Конституционные основы частной собственности и сбережений в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2003. С. 98.

ется человек248, значит, понятие защиты права частью выходит за рамки гарантий, устанав-

ливаемых государством.

Государство создает гарантии реализации провозглашенных прав посредством эконо-

мических, идеологических, правовых и политических средств. В этой связи выделяют эко-

номические, политические, идеологические и правовые гарантии осуществления права част-

ной собственности на земельные участки. Ф. М. Рудинский указанные виды гарантий под-

разделяет на общие, направленные на создание условий и средств для реализации всех прав и свобод человека и гражданина, и специальные, направленные на реализацию отдельных прав и свобод, видя задачу исследователя в том, чтобы «…выяснить, во-первых, какова связь между общими гарантиями и данным конституционным правом, и, во-вторых, какими имен-

но специальными гарантиями оно обеспечивается»249.

Общие гарантии конституционных прав и свобод250, равно как и гарантии конституционного права иметь имущество в частной собственности уже являлись предметом исследования в трудах многих авторов251. При этом специальные гарантии конституционного права граждан и их объединений иметь в частной собственности земельные участки практически не изучались, в то время как актуальность таких исследований трудно переоценить.

248См.: Анисимов П. В. Права человека и правозащитное регулирование. Проблемы теории и практики: Монография. Волгоград, 2004. С. 101; Федоров В. П. Человек и правоохранительная деятельность (философско-правовой аспект): автореф. дис. … д-ра юрид. наук.

СПб., 1996. С. 17.

249Рудинский Ф.М. Личность и социалистическая законность. Волгоград, 1976. С. 51.

250См., например: Юридические гарантии конституционных прав и свобод личности в социалистическом обществе / под общ. ред. Л. Д. Воеводина. М., 1987; Энтин М. Л. Международные гарантии прав человека: опыт Совета Европы. М., 1997; Астрахань А. А. Гарантии и пределы осуществления конституционных прав и свобод советских граждан: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1986; Шилов А. А. Государственные гарантии обеспечения личных прав и свобод граждан РФ: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Гайнетдинов А. Н. Конституционные гарантии защиты прав и свобод граждан от неправомерных действий (бездействий) субъектов правоохранительной системы Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2004; Федорова Л. Н. Механизм юридических гарантий конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Павловский А. И. Административно-правовые гарантии прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003 и др.

251См., например: Гребенников В. В. Становление гражданского общества в России и институт собственности (конституционно-правовой аспект): дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 1997; Вергасов Г. О. Юридические гарантии обеспечения права частной собственности в процессе формирования гражданского общества в современной России: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004; Бесштанько А. В. Конституционно-правовые основы частной собственности в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2002; Андрейченко-Митр Е. Ю. Конституционные гарантии реализации вещных прав граждан в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002 и др.

Взависимости от субъекта, на котором лежит обязанность по созданию гарантий, в юридической литературе различают международные и внутригосударственные гарантии.

Земля и иные природные ресурсы – национальное богатство народов, естественная основа устойчивого социально-экономического развития, что в конечном счете предопределяет саму возможность существования человечества. Поскольку Россия является членом мирового сообщества, соблюдение прав человека не является ее сугубо внутренним делом. В связи с этим ряд гарантий реализации права частной собственности на земельные участки возникает

врезультате подписания Россией международных документов в области защиты прав человека, вступления в международные организации и выполнения в связи с этим предусмотренных обязательств.

Основной международно-политической гарантией будет проведение всеми государствами планеты миролюбивой политики, призванной исключить вооруженные столкновения государств, результатом которых может стать изменение государственных границ и нарушения права частной собственности на земельные участки. В Европейском суде по правам человека в производстве находится приблизительно 1 400 дел по имущественным спорам, инициированных против Турции преимущественно греками-киприотами по факту утраты реального контроля над своей земельной собственностью в результате оккупации Турцией части острова Кипр252. Есть подобные примеры и в ближнем зарубежье. Так, властями Молдовы выдавались свидетельства на право частной собственности на земли, расположенные в Приднестровье, в то время как в соответствии с законодательством Приднестровья вся земля принадлежит этому непризнанному государству253. Поэтому четкое определение территориальных границ, в пределах которых возможно приобретение права частной собственности на земельные участки, играет важную роль в гарантировании земельных прав граждан и их объединений.

Вкачестве международных идеологических гарантий могут выступать формирование уважительного отношения к правам человека в целом и к праву собственности граждан и их объединений в частности, а также меры по правовому просвещению населения.

К международным экономическим гарантиям можно отнести: выделение помощи беженцам и переселенцам для приобретения жилья; доступность международных средств защиты права частной собственности на земельные участки (при Европейском Суде по правам человека создан фонд для оплаты расходов по судебным издержкам для малоимущих лиц).

252Ксенидес-Арестис против Турции: решение Европейского Суда по правам человека от№ 46347/99 // Справочная правовая система «Гарант». Версия от 3 февраля 2007 г.

253Сообщение РИА Новости. 2006. 1 марта. // http:// www.rian.ru/ world/ relations/ 20060301/

43860351-print.html

Важное значение имеют международно-правовые гарантии данного права. Как указывалось, первоначальное право собственности на природные ресурсы и естественные богатства принадлежит народу, который вправе, исходя из общих интересов, самостоятельно устанавливать экономическую систему государства, в рамках которой происходит регулирование отношений собственности на земельные и другие природные ресурсы.

Права на природные ресурсы, в отличие от иных притязаний человека, из-за разных природных условий нельзя привести к единому международному стандарту, хотя такие попытки предпринимались254. По этой причине право частной собственности на земельные участки не является правом человека и не закрепляется в основных международных документах. Но, несмотря на это, данное право обеспечивается и защищается на международном уровне в двух направлениях: за счет системы гарантий, предусмотренных в документах, закрепляющих право человека на собственность, а также в документах, регламентирующих правовое положение отдельных социальных групп.

С учетом выделенных особенностей под международно-правовыми гарантиями права частной собственности граждан и их объединений на земельные участки следует понимать совокупность таких международно-правовых условий и средств их осуществления, которые обеспечивают равный доступ к реализации права частной собственности на земельные участки на территории Российской Федерации и их мирное использование как фактора устойчивого социально-экономического развития человечества.

В качестве международно-правовых гарантий права частной собственности на земельные участки, помимо международно-правовых нормативных актов, некоторые авторы выделяют международно-правовой контроль, международно-правовые санкции, международноправовую защиту, координацию усилий современных государств, международно-правовые встречи и совещания255. На наш взгляд, данные виды гарантий применительно к исследуемому праву можно рассматривать как деятельность международных организаций и учреждений, обеспечивающих реализацию земельных прав граждан.

Основой международно-правовых гарантий права частной собственности на земельные участки выступают общепризнанные принципы и нормы международного права, закрепляю-

254Если учесть перспективу включения России в Европейский Союз, то особый интерес представляет закрепление в Конституции Европейского Союза обязанности Европейского Парламента и других органов управления Европейского союза делать возможным приобретение и эксплуатацию объектов земельной собственности, расположенных на территории одного государства-члена гражданами других государств-членов. Однако проект Конституции Европейского союза не был принят его гражданами (Статья III-138 Договора, устанавли-

вающего конституцию для Европы // Official Journal of the European Union. C. 310 16.12.2004 г.).

255См.: Вергасов Г. О. Юридические гарантии обеспечения права частной собственности в процессе формирования гражданского общества в современной России: дис. ... канд. юрид. на-

ук. СПб., 2004. С. 124.

щие право на частную собственность, в частности ст. 17 Всеобщей декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.), предусматривающая право на владение имуществом и запрет на его произвольное лишение. Положения Всеобщей декларации, став фундаментом всей колоссальной конструкции по защите прав человека на международном уровне, служат моделью для разработки соответствующих положений конституций разных стран. На ст. 17 Декларации ссылается Конституционный Суд РФ при обосновании своих решений256. Однако, имея силу резолюции ООН, Декларация в юридическом смысле не является строго обязательной, чего нельзя сказать о документах, принятых на ее основе.

Ряд гарантий права частной собственности на земельные участки закреплен в нормах ратифицированных Россией международных соглашений, которые прямо касаются прав на землю. К ним можно отнести запрет на любые меры, в том числе законодательного характера, направленные на экспроприацию земельной собственности, принадлежащей расовой группе или группам или их членам257. Указанные меры являются преступлением апартеида, за которые предусмотрена международнаяуголовнаяответственность.

Отсюда предполагается, что ограничение доступа к приобретению земельных участ-

ков на основе расовых различий либо предоставление приоритета для приобретения зе-

мельных участков в частную собственность одной расовой группе в ущерб другой запре-

щены.

Косвенной гарантией реализации права частной собственности на земельные участ-

ки является международный запрет крепостного состояния, т. е. такого пользования зем-

лей, при котором пользователь обязан по закону, обычаю или соглашению жить и рабо-

тать на земле, принадлежащей другому лицу, и выполнять определенную работу для дру-

гого лица за вознаграждение или без такового, и не может изменить это свое состояние258.

Свойствами международно-правовой гарантии права частной собственности на зе-

мельные участки обладают нормативные положения международных соглашений, преду-

256См., например: По делу о проверке конституционности Федерального закона от 15 апреля 1998 года «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации»: постановление Конституционного Суда РФ от 20 июля 1999 г. № 12-П « // СЗ РФ. 1999. № 30. Ст. 3989.

257См.: О пресечении преступления апартеида и наказания за него: междунар. конвенция от 30 ноября 1973 г. (СССР ратифицировал настоящую Конвенцию Указом Президиума ВС

СССР от 15 октября 1975 г. № 2403-IX) Ст. II п. «d» // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами. М., 1978. Вып. XXXII.

С. 58.

258См.: Дополнительная конвенция об упразднении рабства, работорговли и институтов и обычаев, сходных с рабством (Женева, 7 сентября 1956 г.) // Действующее международное право. М., 1997. Т. 3. С. 9 – 14.