Конституционно-правовое регулирование права частной собственности на земельные участки. Монография

конституционное право каждого на свободное передвижение (ст. 27 Конституции РФ); передача земель лесного и водного фонда, национальных и природных парков, курортных местностей в частную собственность приведет к нарушению права общего природопользования, напрямую связанное с реализацией естественного права каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции) и т. п. Поэтому в частной собственности может находиться только часть земельного фонда Российской Федерации или, другими словами, земельный участок. Понятия «земля Российской Федерации» и «земельные участки на территории РФ» соотносятся как целое и часть. Несмотря на то, что земельный участок – это некоторая часть земли, он наследует от родового объекта основные свойства и не перестает быть природным ресурсом и природным объектом.

Образцом, иллюстрирующим закрепление этих разных по объему понятий, может служить Конституция Кыргызской Республики, в ст. 4 которой говорится о публичной принадлежности земли, ее недр, вод, воздушного пространства и других природных ресурсов, а о земельных участках – как об объекте прав граждан и их объединений212.

Другой причиной, по которой об объекте права собственности следует говорить как о земельном участке, – это требования, предъявляемые к нему как к объекту права собственности. Собственность подразумевает четкое деление окружающих человека вещей на свое и чужое. Если государство гарантирует субъекту право собственности, то оно обязано определить его таким образом, чтобы его идентификация не составила особого труда. Поэтому объектом права собственности может выступать вещь с определенными свойствами, целевым назначением, четкими границами и объективной стоимостью. Именно такими свойствами обладает индивидуально определенный земельный участок, имеющий признаки, выделяющие его из других объектов гражданского оборота своими физическими и правовыми параметрами, включая уникальный кадастровый номер.

Под земельным участком ст.11.1 Земельного кодекса РФ понимает «часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами». Данное определение вполне корреспондирует ст.261 ГК РФ, согласно которой если «иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения. Собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не преду-

смотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц».

Граница между землей и недрами как различными объектами правоотношений показана в ст. 19 Закона РФ «О недрах», в соответствии с которой собственники земельных участков имеют право по своему усмотрению в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения. Так установлены пределы реализации собственником своих правомочий и показана юридически значимая граница земли и недр.

Земельный кодекс РФ устанавливает, что объектами земельных отношений, помимо земли и земельных участков, являются части земельных участков (п.1 ст.6). Вопрос о возможности частей земельных участков быть объектом земельных отношений является предметом острых научных дискуссий. Так, некоторые авторы считают такой подход обоснованным, мотивируя это практикой существования и использование данного объекта.213 Такая позиция вызывает ряд возражений, поскольку согласно ст.128 ГК РФ, «к объектам гражданских прав относятся вещи…», а не «вещи и их части», что весьма показательно. Поэтому, на наш взгляд, часть земельного участка не может быть объектом правоотношения, поскольку в случае разделения участка на две части (если он является делимым), каждой из них в установленном порядке присваивается индивидуальный кадастровый номер, а собственник каждой вновь образованной «части» земельного участка получает правоустанавливающий документ на земельный участок, а не на его часть. Аналогичным образом невозможно приватизировать часть земельного участка, а в случае продажи собственником «части участка» сделка будет зарегистрирована только после проведения землеустроительных работ и постановки участка на кадастровый учет.

Как отмечали К.Г. Пандаков и А.Е. Черноморец, «части земельного участка не может быть, как не может быть части доски. Если распилить одну доску на несколько частей, то получатся те же доски, но меньших размеров. То же происходит и с земельным участком: при разделе его на местности получатся те же земельные участки, но меньших размеров, в своей совокупности равные площади разделенного участка».214

213Бадулин К. Часть земельного участка как объект земельных отношений // Хозяйство и право. – 2006. - № 1. – С. 86-93; Разгельдеев Н.Т., Попов Д.И. Правовое регулирование сделок с земельными долями. – Саратов, 2005. - С.52-53.

214Пандаков К.Г., Черноморец А.Е. Аграрно-земельная реформа: законодательство, теория, практика. – Саратов, 2003. – С.36.

выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности».

Следовательно, часть земельного участка как объект земельных правоотношений может иметь значение только в одном случае, вытекающем из норм Закона РФ «О землеустройстве» от 18 июня 2001 г. Указанный закон выделяет в качестве объектов землеустройства не только земельные участки, но и их части. Практическое значение этой нормы заключается в том, что проведение землеустроительных работ является обязательным для определения границ ограниченных в использовании частей объектов землеустройства, например, при установлении сервитута или охранной зоны государственного природного заповедника. Однако данная землеустроительная фиксация носит вспомогательный характер и предназначена для определения границ правомочий собственника, что позволяет уточнить на местности его возможности по свободному и ограниченному использованию земельного участка.

Графическое отображение такой части земельного участка означает определение границ особого правового режима всего земельного участка, поскольку в документах государственной регистрации права собственности на землю отображаются ограничения (обременения) всего земельного участка. Данные сведения вносятся в подраздел III Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним в качестве ограничений (обременений) права собственности и иных прав на недвижимое имущество и не носят самостоятельного характера.

Следовательно, при применении норм земельного и гражданского законодательства, когда государственная регистрация сделки с земельных участком обязательна, «под «частью земельного участка» нужно понимать только ту его часть, которая после реального раздела превратилась с самостоятельный земельный участок».215 На это обстоятельство неоднократно обращалось внимание в трудах практикующих юристов – государственных регистраторов прав на недвижимое имущество и сделок с ним.216 И именно на это нацелил государственных регистраторов вышеупомянутый Федеральный закон № 141-ФЗ от 22 июля 2008 г.

Из вышеизложенного следует, что единственным объектом права частной собственности является земельный участок. Часть земельного участка не может быть объектом гражданских прав, в связи с чем в п.1 ст.6 ЗК РФ должны быть внесены изменения, исключающие упоминание «части земельного участка» в качестве объекта земельных правоотношений.

215Уткин Б.И. Государственная регистрация прав на земельные участки и сделок с ними. - М.: Издательство «Альфа-Пресс», 2005. – С.24; Чубаров В.В. Проблемы правового регулирования недвижимости. – М.: Статут, 2006. - С.181.

216Грехова Е.А. Правовое регулирование государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. –

Краснодар, 2007. – С. 13-14.

Вместе с тем, не все земельные участки могут быть объектами права частной собственности. Как отмечалось, для обеспечения основных конституционных прав человека и гражданина необходим определенный земельный фонд. В связи с этим в публичных интересах законодательством устанавливаются ограничения оборотоспособности земельных участков. Земельные участки подразделяются на изъятые из оборота, ограниченные в обороте и свободные в обороте. Объектом права частной собственности могут быть лишь земельные участки, не ограниченные в обороте, и в виде исключения в случаях, предусмотренных законодательством, участки из числа ограниченных в обороте. Например, допускается сохранение участков на праве частной собственности при создании некоторых видов особо охраняемых территорий при условии, что соответствующий орган публичной власти принял решение не выкупать их для государственных или муниципальных нужд.

В контексте ст. 36 Конституции РФ под объектом права частной собственности следует понимать земельный участок, находящийся на территории Российской Федерации, индивидуализированный посредством проведения землеустройства и кадастрового учета, прошедший государственную регистрацию, не изъятый и не ограниченный в обороте. Поскольку «земля» не может являться объектом права частной собственности, в ходе дальнейшего совершенствования конституционного законодательства в ч. 2 ст. 9 и ст. 36 Конституции целесообразно заменить термин «земля» на термин «земельные участки».

Конституционное право частной собственности на земельные участки включает в себя два элемента – право приобретать в частную собственность на законных основаниях и равных условиях земельные участки и право осуществлять в отношении них действия, не противоречащие интересам многонационального народа России в рамках, установленных законом.

Последняя обязанность прямо предусмотрена ст. 36 Конституции РФ и заключается в том, что собственник земельного участка не должен в ходе его использования причинять вред окружающей среде и нарушать права и законные интересы других лиц (ст. 36). Представляется, что обязанность не причинять вреда окружающей среде распространяется не только на собственников земельных участков, но и на лиц, не являющихся таковыми (в том числе арендаторов). Запрет использовать субъективные права во вред правам и законным интересам других лиц вытекает из общеправового принципа добросовестности и недопустимости злоупотребления субъективным правом. Думается, что более логичным было бы включение в конституционную норму обязанности собственников земельных участков не причинять ущерба интересам многонационального народа России при использовании участка.

Лица, обладающие правом собственности на земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в нем (ст. 260 ГК РФ). Собственник земельного участка имеет право использовать

115

вустановленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды; возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием; проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы и т. д. (ст. 40 ЗК РФ).

На наш взгляд, ст. 40 ЗК РФ необходимо дополнить следующим правом собственника земельного участка: «Собственник земельного участка имеет право контролировать доступ на земельный участок, в том числе путем сооружения заборов, изгородей, иных подобных сооружений при условии соблюдения требований правил землепользования и застройки, а также проектов планировки». На собственника возложены и соответствующие обязанности,

втом числе использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

§2. Способы реализации конституционного права частной собственности на земельные участки

Конституционное право частной собственности на земельные участки реализуется либо посредством приобретения земельного участка впервые, либо путем переоформления (приватизации) участка, ранее предоставленного лицу на ином праве. Реализация права частной собственности на земельные участки не является произвольной, а осуществляется только способами, предусмотренными законом. На это указывает ч. 3 ст. 36 Конституции РФ, устанавливающая, что условия и порядок пользования землей определяются федеральным законом. Данная формулировка представляется не вполне удачной по ряду причин. Во-первых, множественное правовое значение термина «пользование», под которым можно понимать: а) осуществление любой хозяйственной деятельности, связанной с эксплуатацией земли как природного ресурса; б) правомочие собственника217; в) вещное право на землю – постоянное (бессрочное) пользование (ст. 20 ЗК РФ).

Конституция России рассматривает термин «пользование» в его наиболее широком значении, к которому могут применяться такие понятия, как «условия пользования» и «поря-

зяйственную эксплуатацию земель, которое в земельном законодательстве охватывается системой конкретных действий (поведения) по отношению к земельному участку, включая обязанности собственника земельного участка // Конституция Российской Федерации. Комментарий / под общ. ред. Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М., 1994. С. 208.

116

док пользования». В этом случае под «условиями пользования» можно понимать вид прав на землю – собственность, аренду, пользование, а также способы получения земельных участков на указанных титулах. Под «порядком пользования» в научной литературе понимается совокупность прав и обязанностей по эксплуатации земли как природного ресурса всеми субъектами, независимо от видов прав на земельные участки.218

На наш взгляд, в названной норме речь идет не о пользовании, а о порядке и условиях использования и охраны земли. Поскольку использование включает в себя любую хозяйственную деятельность и все правомочия обладателей земельных участков, указание на охрану подчеркивает значимость земельного участка не только как недвижимого имущества, но и как природного объекта. Подобное понимание терминов взаимосвязывает ч. 3. ст. 36 и ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, где указаны цели такого правового регулирования, а также земельное законодательство, конкретизирующее отношения в области использования и охраны земель.

Во-вторых, ч. 3 ст. 36 Конституции РФ обозначает в качестве источника правового регулирования рассматриваемых отношений федеральный закон. Традиционно считается, что им является Земельный кодекс РФ, однако порядок и условия приобретения земельных участков предусматриваются и ГК РФ, Градостроительным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», а также другими законами, регулирующими отношения в сфере использования и охраны природных ресурсов, что обусловлено высокой публичной значимостью земли и межотраслевым характером регулирования отношений собственности на земельный участок. Поэтому упоминание федерального закона в единственном числе нелогично. Этот недостаток присущ и другим статьям Конституции РФ (ч. 4 ст. 3, ч. 1 ст. 6, ст. 25 и др.).

Необходимо учитывать, что согласно п. «в» ч.1 ст. 72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) использования природных ресурсов, а субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по данным предметам совместного ведения (в том числе до принятия федеральных законов) собственное правовое регулирование. Именно благодаря такому опережающему нормотворчеству регулировались «условия и порядок пользования» земельными участками после утраты юридической силы большей части федерального земельного законодательства в результате принятия Указа Президента РФ «О приведении земель-

ного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» от 24 декабря 1993 г. Такой подход к пониманию сущности совместного ведения по земельным вопросам был в то время признан соответствующим Конституции РФ.

Исходя из этого, ч. 3 ст. 36 Конституции РФ целесообразно изложить следующим образом: «Условия и порядок использования и охраны земельных участков устанавливаются федеральными законами». При этом нужно иметь в виду, что при отсутствии таких федеральных законов (наличии пробелов в праве) либо необходимости конкретизации их положений в силу ст. 72 Конституции РФ принимаются законы субъектов РФ.

В зависимости от целевого назначения истребуемого земельного участка, правового статуса приобретателя и наличия (отсутствия) каких-либо прав заявителя на земельный участок предусматривается ряд оснований и способов реализации конституционного права частной собственности на земельные участки, которые можно классифицировать по различным критериям.

Первый – возмездность (безвозмездность) приобретения земельных участков в частную собственность. В соответствии с этим критерием приобретение земельных участков путем совершения гражданско-правовых сделок (кроме дарения) и приватизация земельных участков лицами без гражданства Российской Федерации и большинством специальных субъектов (ПБОЮЛ и юридические лица) являются возмездными.

Приобретение земельных участков гражданами РФ посредством приватизации, наследования и заключения договора дарения являются безвозмездными. По общему правилу земельные участки впервые предоставляются физическим лицам за плату (п. 7 ст. 1 ЗК РФ). Однако законодатель предусматривает широкий круг случаев бесплатного приобретения земельных участков в частную собственность, что обусловлено конкретными целями.

Во-первых, необходимостью обеспечения более эффективного использования природных ресурсов для стимулирования экономической деятельности граждан. Право постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного (наследуемого) владения не дают возможности их обладателю закладывать земельные участки, сдавать их в аренду, продавать либо осуществлять с ними иные сделки. Бесплатная передача в собственность земельных участков должна способствовать формированию у россиян начального капитала, необходимого для активной экономической деятельности и решения жилищных проблем219.

Во-вторых, поощрение и социальная поддержка определенных категорий граждан Российской Федерации (Героев СССР и Героев России, лиц, награжденных государственными

ние Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. № 675 « (ред. от 19 сентября 2006 г.) // СЗ РФ. 2001. № 39. Ст. 3770; 2006. № 39. Ст. 4089.

118