Комментарий к ФЗ от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий»

Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ и о соответствии ей законов,

нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы,

Правительства РФ или отдельных положений перечисленных актов.

«Собрание законодательства Российской Федерации» состоит из пяти разделов: в

первом разделе публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы; во втором разделе публикуются акты палат Федерального Собрания; в третьем разделе публикуются указы и распоряжения Президента РФ; в четвертом разделе публикуются постановления и распоряжения Правительства РФ; в пятом разделе публикуются решения Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ и о соответствии Конституции РФ законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ или отдельных положений перечисленных актов. Второй раздел подразделяется на две части: в первой части публикуются постановления палат Федерального Собрания, принятые по вопросам,

отнесенным к ведению палат ст. 102 и ст. 103 Конституции РФ; во второй части — иные акты палат Федерального Собрания. Третий и четвертый разделы также подразделяются на две части: в первой части помещаются нормативные акты, во вторую часть включаются акты ненормативного характера.

«Российская газета» – это ежедневное печатное издание, в котором должны опубликовываться нормативно-правовые и правовые акты высших органов государственной власти.

Законы, акты палат Федерального Собрания и иные документы могут быть опубликованы также в виде отдельного издания.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

В юридической практике нередки случаи коллизий, т. е. наличия правового регулирования одного и того же вопроса разными нормативно-правовыми актами,

противоречащими по смыслу друг другу.

Юридические коллизии условно можно подразделить на несколько видов.

Первый из них – это коллизии между Конституцией РФ и всеми другими правовыми актами. Данный вид коллизий очень часто встречался в начале 90-х г.г.

прошлого века. Тогда часто законодательные акты, особенно на уровне субъектов Российской Федерации, не соответствовали нормам и требованиям Конституции РФ.

Законодательная система России только начинала формироваться как таковая и этот

41

кризис был преодолен в начале 21 века. Отдельные несоответствия Конституции РФ и законов, подзаконных нормативно-правовых актов выявляются и сейчас. В частности,

любое решение Конституционного суда РФ, признающего не соответствующим Конституции РФ тот или иной акт, и есть пример такой коллизии. Это явление закономерно, поскольку жизнь государства идет своим чередом, появляются новые нормативные правовые акты, в них, хотя и редко, содержатся недочеты.

Конституционный суд РФ создан, в том числе, для того чтобы эти недочеты исправлять.

Количество подобных недостатков не носит угрожающего характера. Важно, чтобы подобное явление оставалось только в виде исключения, а не носило общераспространенного характера.

Однако, существуют такие коллизии, которые заложены в саму Конституцию РФ.

Например, согласно п. 1 ст. 5 Конституции РФ, Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области,

автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации. В то же время, в

соответствии с п. 2 ст. 68 Конституции РФ республики вправе устанавливать свои государственные языки, в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком РФ. Другие субъекты РФ – края, области, города федерального значения, автономные области и автономные округа – такими полномочиями не обладают.

Они не могут устанавливать «государственные» языки области, края из числа языков народов, их населяющих. Таким образом, налицо явное неравноправие между субъектами РФ.

Разрешаются противоречия между Конституцией РФ и иными правовыми актами просто – согласно ст. 15 Конституции РФ она имеет высшую юридическую силу.

Второй вид коллизий – это противоречия между различными законодательными актами РФ. Разрешение таких коллизий – более сложный вопрос. Просто разрешить коллизии между федеральным конституционным законом и федеральным законом. В

соответствии с п. 3 ст. 76 Конституции РФ федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Практика идет по такому пути, что при коллизии актов одного уровня за основу берутся более поздние по дате вступления в силу положения. Другой способ устранения коллизий – преимущество акта, принятого по узкому вопросу, над актом, регулирующим правоотношение в целом.

Третий вид коллизий – противоречия между законами и подзаконными правовыми актами. Например, в соответствии с п. 1 ст. 7 комментируемого Закона отчетным периодом Корпорации устанавливается период времени с 1 января по 31 декабря.

42

Допустим, Правительство РФ, либо отраслевое министерство или ведомство, утвердят положение о Корпорации, где внесут «уточнение» в этот вопрос и в отношении Корпорации установят два отчетных периода: с 1 января по 30 июня и с 1 июля по 31

декабря. Такое положение будет идти вразрез с положениями комментируемого Закона.

Разрешаются подобные противоречия тоже просто. В соответствии с п. 2 ст. 4

Конституции РФ федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ.

Согласно п. 3 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить федеральным законам, а в силу п. 1 ст. 115 – Правительство РФ издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение федеральных законов РФ,

нормативных актов Президента РФ. В соответствии с п. 1 ст. 120 Конституции РФ суды подчиняются только Конституции РФ и федеральным законам. Таким образом, при противоречии положений закона положениям подзаконного нормативно-правового акта

применяются положения закона. Собственно, оттого и акт «подзаконный», потому что он «под законом», т. е. принят в соответствии с законом, «помогает» ему, а не наоборот.

Четвертый вид коллизий – противоречия между правовыми актами РФ и правовыми актами субъектов РФ. Приведем пример такого противоречия, связанный с тематикой комментируемого Закона.

Так, согласно ст. 20 Закона Корпорация вправе финансировать научно-

исследовательские и опытно-конструкторские работы в сфере нанотехнологий для создания процессоров, основанных на новых физических принципах, для их применения на электронно-вычислительных машинах, обеспечивающих расчет времени подлета баллистических ракет вероятного противника, способы противодействия им и т. д., или для применения в зенитно-ракетных комплексах с целью увеличения производительности.

Допустим, властям одной из национальных республик не понравится такое положение вещей, и на уровне соответствующей республики в составе РФ будет принят закон, в соответствии с которым на территории республики не будет допускаться размещение объектов военного производства.

Противоречия между федеральным и региональным законодательством разрешаются тоже просто. Конституцией РФ установлен круг вопрос, входящих в

компетенцию исключительно РФ (ст. 71), круг вопросов совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 72), неупомянутые в вышеперечисленных статьях сферы относятся к ведению субъектов РФ (ст. 73).

Если взять указанный выше пример, то принятый субъектом РФ закон не будет подлежать применению сразу по нескольким причинам. Так, в соответствии с п. «м» ст. 71

Конституции РФ оборонное производство относится к компетенции РФ. В соответствии с

43

п. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по вопросам ведения РФ или вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон. В то же время, имеется и обратная взаимосвязь:

согласно п. 6 названной статьи в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным по предмету ведения субъекта РФ,

действует нормативный правовой акт субъекта РФ.

Пятый вид коллизий – противоречия между государственным и международным правом, т. е. такая ситуация, когда законом РФ предусмотрен один порядок вещей, а

международным договором – другой. Данный тип коллизий разрешен положениями п. 4

ст. 15 Конституции РФ: общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Шестой вид коллизий — это коллизии между нормативными правовыми и правовыми актами. Строго говоря, такой случай даже трудно назвать коллизией, скорее,

это нарушение правоприменителем законодательства. Однако, поскольку в юридической литературе ряд авторов относят такие ситуации к разряду коллизий, рассмотрим и их анализ. Суть состоит в том, что имеется какой-то нормативно-правовой акт, например,

закон или постановление Правительства РФ. В соответствии с этим актом, субъект правоприменения уполномочен на принятие определенных решений, например, о

заключении сделок от имени Российской корпорации нанотехнологий постольку,

поскольку это соответствует ее целям и задачам. Однако правоприменитель принимает решение заключить сделку от имени Корпорации в иных целях, например, приобретение помещения для открытия в нем ночного клуба с целью извлечения прибыли для Корпорации.

Должностное лицо – сотрудник одного из министерств или ведомств в составе Правительства РФ – принимает правовой акт, например, распоряжение, предоставляющее Корпорации отдельное разрешение на проведение такой сделки, являющееся исключением из общего порядка, установленного законом. Поскольку расходование средств Корпорации не на нужды Корпорации законодательно запрещено, о чем мы уже говорили выше, между положениями закона, т. е. нормативно-правового акта, и

положениями правового акта, в данном случае распоряжения, возникает коллизия.

44

Можно привести и гораздо более простой пример – глава администрации района издает распоряжение, которым регулирует спор между двумя гражданами: посредством изъятия из собственности одного гражданина жилой дом и передачи его другому гражданину. В данном случае глава администрации явно выходит за рамки своих полномочий, а с юридической точки зрения – между его правовым актом и положениями законодательства возникает коллизия. Таким образом, любой незаконный правовой акт,

будь то распоряжение Председателя Правительства РФ, распоряжение главы администрации района, постановление о привлечении к административной ответственности гражданина за мелкое хулиганство – можно считать юридической коллизией.

Разрешить данный вид коллизий довольно просто – правовой акт, обладающий

признаками нормативности, т. е. предназначенный для регулирования не одного, а

целой группы схожих правоотношений, по своей юридической силе выше правового акта ненормативного характера.

Помимо перечисленных коллизий, которые можно назвать объективными,

поскольку их суть состоит из того, что в одной бумаге написано одно, в другой – другое, и

они противоречат друг другу, можно выделить еще три вида субъективных коллизий.

Например, в юридической литературе ряд авторов выделяет коллизии целей,

состоящие в том, что в нормативно-правовых актах изложены противоречащие друг другу целевые установки. Однако будем помнить, что цель принятия нормативно-правового акта

– понятие скорее фигуральное, чем реальное. В самом правовом акте может быть продекларирована любая цель его принятия, а вот что будет достигнуто в результате этого на самом деле, какие права и обязанности дает акт участникам правоотношений – это и есть сущностная часть любого акта. Поэтому даже при наличии расходящихся задекларированных целей, главное – чтобы не было расхождений именно в сущностной его части.

Другой вид «субъективных коллизий – это коллизии правоприменения. Суть состоит в том, что различные должностные лица, различные органы зачастую по-разному трактуют положения одного и того же нормативно-правового акта. Целям однообразного толкования служат разъяснения органов, издавших акты, как первичный способ, и

постановления высших инстанций судов в РФ – как вторичный. В связи с тем, что некоторые нормативные положения в ряде случаев неудачно сформулированы, имеются пробелы в правовом регулировании, содержание нормативных актов допускает их двойное толкование, различные правоприменители трактуют положения нормативно-

правового акта так, как считают правильным, и соответствующим образом его применяют.

45

Естественно, что практически все решения находят как своих сторонников, так и противников. Дело даже не в недостатках правового акта, а в том, что практически по каждому вопросу имеются конкурирующие интересы граждан, организаций, государства. Те или иные решения законно или незаконно чьи-то права ущемляют, например, путем наложения взысканий и т. д. Со временем недовольные участники и объекты правоотношений начинают обращаться в суды за защитой своих прав, и в нашем случае каждый «вычитывает» в неудачно составленном нормативно-правовом акте именно то, что правильно для него, понимает этот акт так, как хочет его понять и как ему выгодно. Суды начинают принимать решения, в результате, когда однородных жалоб и спорных вопросов становится много, верховная судебная инстанция (Верховный суд РФ, Высший Арбитражный суд РФ) осуществляет обзор практики и принимает соответствующие постановления, обязательные для всех судов. Такие постановления правоотношения напрямую не регулируют, но фактически делают это, поскольку определяют, как судам следует понимать то или иное противоречие, и какие доводы в требованиях сторон будут безосновательными.

Помимо изложенного, в юридической литературе выделяют также коллизии

полномочий, т. е. возложение одинаковых полномочий на различные органы государственной власти, местного самоуправления и т. д. Но тут важно знать, что полномочия существуют не сами по себе, они прописаны в законах и подзаконных правовых актах. В связи с этим, такие коллизии являются лишь частным случаем других, уже рассмотренных выше коллизий.

Способы разрешения коллизий могут быть различными. Основной из них – толкование, т. е. изложение смысла и содержания закона в целях его практического применения. Самым надежным способом является принятие нового акта, который бы четко регламентировало спорные правоотношения и устранял таким образом коллизию. Также применяется судебный способ разрешения коллизий, в ряде случаев имеет смысл проведения переговоров или применение процедуры международного регулирования.

2. В соответствии с п. 2 ст. 4 комментируемого Закона на Российскую корпорацию нанотехнологий не распространяются положения п. п. 3, 5, 7, 10 и 14 ст. 32 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»,

регламентирующего порядок осуществления контроля за деятельностью некоммерческих организаций. Отметим, что подобные положения для российского законодательства не исключение. Так, аналогичные законодательные льготы предоставлены:

46

в соответствии с Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»» — корпорации по атомной энергии «Росатом»;

в соответствии с Федеральным законом от 29 ноября 2007 г. № 286-ФЗ «О взаимном страховании» — обществам взаимного страхования;

в соответствии с Федеральным законом от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» — Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта;

в соответствии с Федеральным законом от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития» — Внешэкономбанк.

Вст. 32 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» идет речь о контроле за деятельностью некоммерческих организаций. Согласно п. 3 указанной статьи некоммерческая организация обязана представлять в уполномоченный орган документы, содержащие отчет о своей деятельности, о персональном составе руководящих органов, а также документы о расходовании денежных средств и об использовании иного имущества, в том числе полученных от международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства. Формы и сроки представления указанных документов определяются Правительством РФ. Таким образом, Корпорация от этой обязанности освобождена.

Всоответствии с п. 5 ст. 32 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» уполномоченный орган мог бы осуществлять контроль за соответствием деятельности некоммерческой организации – Российской корпорации нанотехнологий целям, предусмотренным ее учредительными документами, и законодательству РФ.

Вотношении данной Корпорации уполномоченный орган был бы вправе:

запрашивать у органов управления Российской корпорации нанотехнологий ее распорядительные документы;

запрашивать и получать информацию о финансово-хозяйственной деятельности Российской корпорации нанотехнологий у органов государственной статистики, федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, и иных органов государственного надзора и контроля, а также у кредитных и иных финансовых организаций;

47

направлять своих представителей для участия в проводимых Корпорацией мероприятиях;

не чаще одного раза в год проводить проверки соответствия деятельности Российской корпорации нанотехнологий, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным ее учредительными документами, в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере юстиции;

в случае выявления нарушения законодательства РФ или совершения Корпорацией действий, противоречащих целям, предусмотренным ее учредительными документами, вынести ей письменное предупреждение с указанием допущенного нарушения и срока его устранения, составляющего не менее месяца. При этом

такое предупреждение могло быть обжаловано в суд.

В силу п. 7 ст. 32 названного закона Российская корпорация должна была бы

информировать уполномоченный орган об изменении сведений, указанных в п. 1 ст. 5 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», за исключением сведений о полученных лицензиях, в течение трех дней со дня наступления таких изменений и представлять соответствующие документы для принятия решения об их направлении в регистрирующий орган. Решение о направлении соответствующих документов в регистрирующий орган принимается в том же порядке и в те же сроки, что и решение о государственной регистрации. При этом перечень и формы документов, которые необходимы для внесения таких изменений, определяются Правительством РФ.

Таким образом, Корпорация освобождена от имеющей силу для всех остальных юридических лиц обязанности предоставлять соответствующему органу информацию о полном и сокращенном наименовании, в том числе фирменном наименовании. В случае, если в учредительных документах юридического лица его наименование указано на одном из языков народов Российской Федерации или на иностранном языке, то и наименования на этих языках.

Также нет необходимости информировать уполномоченный орган:

об организационно-правовой форме;

об адресе и месте нахождения постоянно действующего исполнительного органа Корпорации либо иного органа или лица, имеющих право действовать от имени Корпорации без доверенности, по которому осуществляется связь с Корпорацией;

о способе образования Корпорации.

48

Нет необходимости также:

сообщать сведения об учредителях и участниках Корпорации;

предоставлять подлинники или засвидетельствованные в нотариальном порядке копии учредительных документов Корпорации; сведения о правопреемстве;

дату регистрации изменений, внесенных в учредительные документы юридического лица, или в случаях, установленных законом, дату получения регистрирующим органом уведомления об изменениях, внесенных в учредительные документы.

Также Корпорация освобождена от обязанности:

сообщения о способе прекращения юридического лица;

сообщения сведения о том, что Корпорация лицо находится в процессе ликвидации;

сообщения о размере указанного в учредительных документах Корпорации уставного капитала, складочного капитала, уставного фонда, паевых взносов или другого;

сообщения фамилии, имени, отчества и должности лица, имеющего право без доверенности действовать от имени Корпорации, а также паспортных данных такого лица или данные иных документов, удостоверяющих личность в соответствии с законодательством РФ, и идентификационного номера

налогоплательщика при его наличии.

Корпорация освобождена от обязанности предоставления уполномоченному

органу сведений о:

филиалах и представительствах Корпорации;

идентификационном номере налогоплательщика, кодов причины и даты постановки на учет Корпорации в налоговом органе;

кодов по Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности;

номера и даты регистрации юридического лица в качестве страхователя в территориальном органе Пенсионного фонда РФ, в исполнительном органе Фонда социального страхования РФ, в территориальном фонде обязательного медицинского страхования;

сведений о банковских счетах Корпорации.

Всилу п. 10 ст. 32 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» в случае неоднократного непредставления в установленный срок сведений, предусмотренных законодательством, это могло бы

49

являться основанием для обращения уполномоченного органа или его территориального органа в суд с заявлением о ликвидации Корпорации.

В соответствии с п. 14 ст. 32 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» федеральные органы государственного финансового контроля, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма,

могли бы устанавливать соответствие расходования денежных средств и использования иного имущества Корпорации целям, предусмотренным ее учредительными документами.

Какие же положения о контроле за деятельностью некоммерческих организаций» сохранили свою силу относительно Корпорации?

Так, в соответствии со ст. 32 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» Корпорация, как и любая другая некоммерческая организация, ведет бухгалтерский учет и статистическую отчетность в порядке, установленном законодательством РФ, предоставляет информацию о своей деятельности органам государственной статистики и налоговым органам, учредителям и иным лицам в соответствии с законодательством РФ и учредительными документами некоммерческой организации.

Размеры и структура доходов организации, а также сведения о размерах и составе имущества некоммерческой организации, о ее расходах, численности и составе работников, об оплате их труда, об использовании безвозмездного труда граждан в деятельности организации не могут быть предметом коммерческой тайны.

3. В соответствии с п. 3 ст. 4 комментируемого Закона функции, полномочия и порядок деятельности наблюдательного совета Корпорации определяются комментируемым Законом. Поскольку исключительно этому посвящены ст. ст. 10 – 12

Закона, то подробные комментарии по данному вопросу будут изложены при освещении соответствующих статей. Отмечу лишь, что помимо Закона, статус наблюдательного совета Корпорации определен Положением о наблюдательном совете государственной Корпорации «Российская корпорация нанотехнологий», утвержденным протоколом № 2 от 5 декабря 2007 г. наблюдательным советом данной Корпорации.

4. Согласно п. 4 ст. 4 комментируемого Закона функции, полномочия и порядок деятельности иных органов Корпорации определяются комментируемым Законом и

50