Комментарий к Федеральному закону от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ О транспортной безопасности

Под ред. Морозова С.Ю. Бевзюк Е.А.

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОТ 09.02.2007 Г. № 16-ФЗ

«О ТРАНСПОРТНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ»

2010

1

УДК 342.9 ББК 67.401

Под редакцией Морозова Сергея Юрьевича — к.ю.н., декана юридического факультета, доцента кафедры гражданского права и процесса Ульяновского государственного университета. Автор многочисленных изданий, в том числе комментария к Федеральному закону от 8 ноября 2007 г. № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта городского наземного электрического транспорта»; учебника рекомендованного УМО «Транспортное право» и т.п.

Автор: Бевзюк Елена Александровна – преподаватель Оренбургского государственного аграрного университета; автор ряда работ в области экологического и земельного права, ведет научные разработки в области воздействия наземного транспорта на состояние окружающей среды (экологическое и транспортное право).

Комментарий к Федеральному закону от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» / под ред. Морозова С.Ю.

© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2010

Настоящее издание представляет собой постатейный комментарий к Федеральному Закону от 09.02.2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности».

Принятие данного закона нормативно закрепляет транспортную безопасность в качестве одного из видов государственной (национальной) безопасности, признавая ее существование наряду с таким видами, как экономическая, экологическая и т.п.

Закон занимает особое место в системе транспортного законодательства, поскольку регулирует специальный институт транспортного права – транспортную безопасность, его принятие указывает на обособленность данной группы правоотношений и необходимость выделения их в институт самостоятельной отрасли права.

При подготовке настоящего комментария нормы Закона рассматриваются в комплексе действующего транспортного, гражданского и иного законодательства с точки зрения их совместного использования и применения к регулируемым отношения, устранения пробелов и противоречий в действующих нормативных актах.

Комментируя Закон, автор анализирует пробелы и несовершенства данного нормативного акта. Приводятся авторские рекомендации по применению отдельных норм. Комментарий строится на основе комплексного исследования транспортного законодательства, включая массив подзаконных нормативных актов, принятых во исполнение федерального закона «О транспортной безопасности».

Комментарий предназначен для практических и научных работников.

При подготовке настоящего издания использованы нормативно-правовые акты с учетом самих последних изменений.

2

Комментарий к Федеральному закону от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности»

(с изменениями от 23 июля 2008 г., 19 июля 2009 г.)

Статья 1. Основные понятия

В целях настоящего Федерального закона используются следующие понятия:

1)акт незаконного вмешательства - противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт, угрожающее безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствий;

2)категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств - отнесение их к определенным категориям с учетом степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий;

3)компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности - федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством Российской Федерации осуществлять функции по оказанию государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности;

4)обеспечение транспортной безопасности - реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства;

5)объекты транспортной инфраструктуры - технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование;

6)оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств - определение степени защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от угроз совершения актов незаконного вмешательства;

7)перевозчик - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, принявшие на себя по договору перевозки транспортом общего пользования обязанность доставить пассажира, вверенный им отправителем груз, багаж, грузобагаж из пункта отправления в пункт назначения, а также выдать груз, багаж, грузобагаж управомоченному на его получение лицу (получателю);

8)специализированные организации в области обеспечения транспортной безопасности - юридические лица, аккредитованные компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, для проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;

9)субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании;

10)транспортная безопасность - состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства;

11)транспортные средства - воздушные суда, суда, используемые в целях торгового мореплавания или судоходства, железнодорожный подвижной состав, подвижной состав автомобильного и

3

электрического городского наземного пассажирского транспорта в значениях, устанавливаемых транспортными кодексами и уставами;

12)транспортный комплекс - объекты и субъекты транспортной инфраструктуры, транспортные средства;

13)уровень безопасности - степень защищенности транспортного комплекса, соответствующая степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства.

Комментарий к ст. 1

1. Комментируемый нормативный акт является новеллой в урегулировании транспортных отношений и до сегодняшнего дня ведутся споры по вопросу необходимости и обоснованности его принятия. Ряд ученых предполагает, что у данного Закона, как и у некоторых иных актов из сферы транспортного права, нет самостоятельного предмета, т.к. отношения, на которые Закон распространяет свое действие, выступают предметом регулирования иных нормативных актов, в том числе Гражданского кодекса РФ. Необходимо отметить важность и актуальность принятия данного акта, т.к. регулируемые им отношения являются одним из приоритетных направлений для российского государства. Тем не менее, как и большинство нововведений, Закон не лишен ряда недостатков и в большинстве своем его нормы декларативны. За небольшой срок действия комментируемого Закона практика его применения невелика, т.к. зачастую на практике возникают сложности с применением отдельных норм, прописанных в законе, поскольку механизм их реализации детально не разработан. Несомненным достоинством Закона является включение в ст. 1 основных понятий, однако этот перечень необоснованно сужен. Так, концептуальная схема любого из видов безопасности предполагает наличие понятия безопасности, субъектов, объектов, а также угроз этому виду безопасности. Законом не урегулированы вопросы: от чего же необходимо охранять транспортные средства и объекты транспортной инфраструктуры, более того и подзаконными актами до настоящего времени этот пробел не устранен. Комментируемый нормативный акт предусматривает категорирование объектов инфраструктуры, разработку уровневой системы обеспечения транспортной безопасности, которые на практике не применяются ввиду отсутствия четкой системы, не определяет закон и как, с помощью каких мер и средств обеспечивать безопасность. Таким образом, для наиболее эффективного и рационального применения Закона на практике необходимо принятие ряда подзаконных нормативных актов, предусматривающих конкретный механизм реализации предписаний.

Наличие понятийного аппарата является несомненным достоинством любого законодательного акта, поскольку данное в нем определение того или иного используемого термина способствует его однообразной, унифицированной трактовке при использовании в различных случаях, при любом применении норм Закона. В некоторых случаях по своей сущности понятия дублируют друг друга. Так, Закон не определяет понятие угроз транспортной безопасности, к числу которых относит акты незаконного вмешательства, выделяя их в качестве самостоятельного термина, однако ряд терминов определяется посредством данного понятия. Понятие угрозы является общим по отношению к частному понятию акта незаконного

4

вмешательства, соответственно указанные понятия должны быть взаимосвязаны и определяться одно через другое как общее определяется через частное, формируя и составляя его.

2. Статья 1 комментируемого Закона раскрывает смысл основных понятий, необходимых при применении предписаний Закона.

Под актом незаконного вмешательства по смыслу статьи понимается противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт, угрожающее безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствий.

Таким образом, акт незаконного вмешательства может быть совершен посредством исполнения действий, которые данное конкретное лицо совершать не должно, например, нарушение правил безопасности дорожного движения, правил перевозки опасных грузов и т.п.

Также подобный акт может реализовываться в случае несовершения лицом действий, которые оно должно было и могло совершить, например, в случае применения сотрудником ГИБДД штрафных санкций вместо лишения водительских прав, не проведение необходимых досмотров транспортных средств, в случаях, когда таковые меры являются необходимыми и обязательными. Данное понятие предусматривает и иные обязательные его признаки:

наличие угрозы безопасной деятельности транспортного комплекса;

причинение вреда жизни, здоровью людей;

наличие материального ущерба.

Широта понятия определяется тем, что оно предусматривает не только наличие указанных признаков, но и угрозу их возникновения – даже в этом случае деяние будет расцениваться как акт незаконного вмешательства.

По своему смыслу определение предусматривает признаки правонарушения, которые позволяют выделить акт незаконного вмешательства из ряда схожих ситуаций, не являющихся правонарушением:

наличие деяния в форме действия или бездействия;

противоправность деяния;

наказуемость;

наличие последствий.

Однако определение не указывает на признак виновности совершения деяния. Можно предположить, что данный признак подразумевается, поскольку отсутствие вины в любой ее форме предполагает освобождение от ответственности.

Противоправность деяния предполагает, что действия или бездействие нарушает правовые предписания. При этом действия могут быть совершены различными субъектами. Законодательно круг субъектов данного деяния не определен. В отношении бездействия традиционно субъектом выступают должностные лица, в компетенцию которых входит обязанность совершения действий. Которые в данном случае совершены не были, что в качестве результата повлекло возникновение правонарушения.

На наказуемость данного деяния также в норме ст. 1 нет прямого указания, однако по своему смыслу данное деяние подпадает под действие нормативных актов об ответственности: от административной до уголовной. Например, за террористический акт предусмотрена уголовная ответственность, за нарушение правил дорожного движения – административная.

5

Наряду с этими мерами ответственности применяется и гражданско-правовая ответственность в виде обязанности по возмещению вреда, ущерба и т.п.

Исходя из указанных признаков акта незаконного вмешательства, его можно определить как виновное, противоправное, общественно опасное деяние (действие или бездействие) нарушающих либо создающих возможность нарушения нормальной деятельности субъектов транспортной инфраструктуры, способствующих возникновению угрозы для жизни, здоровья, имущества граждан, иных государственно значимых интересов.

3.Категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств рассматривается как отнесение их к определенным категориям с учетом степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий. Категорирование проводится для установления различных уровней защищенности объектов и предметов защиты, имеющих различные возможные последствия от реализации угроз. В результате категорирования разрабатывается

Перечень предметов защиты объекта транспортной инфраструктуры и транспортных средств с указанием их категории, который является руководящим документом при планировании мероприятий по развитию (модернизации) системы комплексной безопасности, обосновании и распределении ресурсов. Анализ деятельности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств указывает на высокую значимость данных объектов для государства и общества и позволяет говорить о необходимости высокой степени их защиты, поскольку в настоящее время участились случаи возникновения угроз транспортной безопасности. Категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств предполагает сравнение объектов по одному или нескольким критериям, что позволяет отнести их к определенному классу объектов. Категорирование предполагает комплексную оценку объекта с учетом его значимость, потенциальной опасности, специфики деятельности. Необходимо в данном случае учитывать, что разделение объектов на категории производится с целью обеспечения их эффективной защиты от угроз.

4.Компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности – это федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством Российской Федерации осуществлять функции по оказанию государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности. Оказание государственных услуг в той или иной сфере отнесено к компетенции федеральных агентств. Применительно к транспортной безопасности специально уполномоченным органов по ее обеспечению выступает Министерство транспорта РФ, в состав которого входит ряд федеральных агентств, курирующих отдельные виды транспорта. Детально полномочия данных органов рассматривают далее, применительно

котдельным нормам комментируемого закона.

5.Обеспечение транспортной безопасности – реализация определяемой государст-

вом системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства.

Под обеспечением транспортной безопасности как одного из видов государственной (национальной) безопасности следует понимать достижение состояния защищенности личности, общества, государства, их жизненно важных интересов от актов незаконного вмешательства. Таким образом, обеспечение транспортной безопасности следует рассматривать

6

более широко: как защищенность транспортного комплекса от угроз его безопасности; безопасность граждан, в том числе и пассажиров (например, при террористическом акте пострадавшие будут не только среди пассажиров, но и среди прохожих, автовладельцев, проезжавших мимо и т.д.), а также безопасность груза и багажа.

6.Обеспечение транспортной безопасности включает в себя следующие меры:

своевременное прогнозирование и выявление внешних и внутренних угроз транспортной безопасности Российской Федерации;

реализацию оперативных и долгосрочных мер по предупреждению и нейтрализации внутренних и внешних угроз транспортной безопасности;

осуществление мер направленных на недопущение либо минимизацию материального и морального ущерба от преступлений и чрезвычайных происшествий на транспорте;

инвентаризацию международных требований к обеспечению транспортной безопасности, разработку и реализацию, с учетом этих требований, комплекса мер направленных на качественное повышение уровня транспортной безопасно-

сти Российской Федерации, приведение его в соответствие с международными стандартами безопасности на транспорте1.

Обеспечение транспортной безопасности предполагает реализацию ряда мер, к которым относятся:

правовые – разработка и принятие документов нормативного характера, определяющих процедуру обеспечения транспортной безопасности, ликвидацию угроз, устранение последствий актов незаконного вмешательства;

экономические, к числу которых можно отнести налогообложении, в том числе транспортный налог, платность пользования объектами транспортной инфраструктуры;

организационные – мониторинг объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, учет потенциально опасных объектов, оценка воздействия транспортного комплекса на иные объекты;

иные меры. В данном случае закон предоставляет возможность совершенствовать механизм обеспечения транспортной безопасности. К таким мерам можно отнести техническое совершенствование транспортных средств и объектов инфраструктуры, искусственное моделирование угроз транспортной безопасности; разработка научных подходов и критериев в обеспечении транспортной безопасности, а также ряд других мер, в том числе, которые направлены на обеспечение иных видов безопасности, но в комплексе затрагивают и транспортные объекты.

Для эффективного обеспечения транспортной безопасности необходимо:

определить национальные интересы в данной сфере;

определить факторы, составляющие угрозу транспортной безопасности;

разработать эффективную систему противодействия данным угрозам и факторам;

1 http://transbez.com/officially/programs/transbez-part3.html

7

совершенствовать обеспечение транспортной безопасности, посредством разработки и реализации комплекса мер, направленных на быстрое, своевременное и эффективное устранение угроз.

7.К транспортной инфраструктуре относятся железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование.

В тоже время, Закон не рассматривает трубопроводный транспорт, не предусматривает мер по его развитию и совершенствованию, хотя Классификатор правовых актов в качестве одного из видов транспорта выделяет трубопроводный, а наибольшей эффективности проблема модернизации транспортной системы и обеспечения ее безопасности может быть решена только при условии рассмотрения всех видов транспорта как составных частей единой транспортной системы и определения необходимых мер по их развитию на основе единой методики и общих исходных данных.

Трубопроводный транспорт представляет собой вид транспорта, осуществляющий

передачу на расстояние жидких, газообразных или твердых продуктов по трубопроводам, предназначенный главным образом для транспортировки газа, нефти, твердых материалов2. Исходя из смысла определения, объектами инфраструктуры трубопроводного транспорта являются газопроводы, нефтепроводы, трубопроводы для транспортировки сжиженных газов.

Таким образом, из всего вышесказанного следует закономерный вывод о том, что трубопроводный транспорт является одним из видом транспорта и элементов транспортной системы страны, наряду с автомобильным и железнодорожным, и должен получить соответствующее правовое закрепление с учетом его значимости и специфики воздействия на окружающую среду, природные объекты, здоровье населения и иные значимые для общества объекты.

Исходя из анализа нормативных источников, можно сформулировать ряд принципов,

на которых основывается развитие и модернизация транспортной инфраструктуры. К

их числу можно отнести:

приоритетность ликвидации разрывов и очевидных «узких мест», модернизации и развития уже имеющихся мощностей по сравнению с новым строительством;

оптимально необходимое отчуждение земель для транспортных нужд, локализация и снижение негативных ландшафтных изменений, эффекта фрагментации территорий и загрязнения природных сред;

максимальное использование объектов и коммуникаций для обеспечения внутренних, внешнеторговых и транзитных перевозок;

увязка развития транспортной инфраструктуры с развитием коммуникаций энергетики, связи, других инфраструктурных отраслей;

8

экономия ресурсов за счет сооружения объектов многоцелевого назначения;

координация развития инфраструктуры различных видов транспорта;

развитие транспортной инфраструктуры в городах в соответствии с рациональными принципами градостроительства и планирования землепользования;

специализация крупнейших объектов инфраструктуры сходного назначения, недопущение или ограничение конкуренции крупнейших инфраструктурных объектов;

обеспечение необходимого резервирования земель для перспективного развития опорной транспортной сети;

максимальная концентрация бюджетных и привлекаемых ресурсов на приоритетных проектах и всемерное ускорение их реализации, в том числе, с привлечением для этой цели иностранных заимствований.

При проведении государственной транспортной политики по обеспечению функцио-

нирования и дальнейшего развития отрасли необходимо четкое разграничение функций федеральных, региональных и местных органов управления транспортом в зависимости от уровня решаемых проблем3. Отмеченное в нормативных актах ускоренное развитие транспорта должно быть и устойчивым, учитывающим требования экологической, экономической, социальной политики государства и мирового сообщества.

В официальных источниках уже многие годы в числе причин сложной экологической обстановки в России указываются значительный и прогрессирующий рост транспорта, медленное развитие транспортной инфраструктуры, недостатки в организации движения, отставание эксплуатационной базы, низкие экологические характеристики производимых в стране транспортных средств, недостаточное качество топлива и т.д. Говоря о конкретных негативных последствиях, следует иметь ввиду, что речь идет о сильном совокупном воздействии всех объектов транспортной инфраструктуры.

Транспортная система в целом удовлетворяет спрос на перевозки пассажиров и грузов, несмотря на проблемы в развитии отдельных видов транспорта и значительную региональную неравномерность, которые усиливают инфраструктурные ограничения, создают угрозу замедления социального развития и формирования единого экономического пространства. Их скорейшее разрешение становится особенно важным в условиях перехода национальной экономики в фазу устойчивого роста. На фоне роста спроса на транспортные услуги и еще более значительного его увеличения в прогнозной перспективе в транспортной системе в целом и отдельных ее подотраслях сохраняется ряд нерешенных системных проблем:

отсутствует необходимая комплексность в управлении развитием и функционированием транспортной системы;

на транспорте не завершены структурные преобразования;

высок уровень неравномерности в использовании производственных мощностей действующих инфраструктурных объектов;

состояние и темпы развития автомобильных дорог не соответствуют темпам автомобилизации;

9

во всех отраслях транспортного комплекса сохраняются тенденции старения основных фондов и их неэффективного использования;

существуют значительные региональные несоответствия в развитии транспортной сети;

недостаточен технологический уровень транспортных систем4.

8.Оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств – определение степени защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от угроз совершения актов незаконного вмешательства. Уязвимость предполагает наличие слабости в системе защиты, которая делает возможной реализацию угрозы. Оценка уязвимости способствует определению значимости и ценности объекта, формированию перечня угроз, оценке их реальности и вероятности, определению конкретных ресурсов, которые подвергаются угрозе, а также разработке и реализации мер по устранению угроз транспортной безопасности на конкретном объекте.

Оценка уязвимости производится в несколько этапов:

определение объекта и уровня его значимости для транспортного комплекса страны;

оценка существующих или предполагаемых угроз;

определение уязвимых элементов в комплексном объекте транспортной инфраструктуры;

оценка имеющихся или возможных средств обеспечения транспортной безопасности;

оценка риска причинения вреда объекту.

На основе полученных результатов определяются средства обеспечения транспортной безопасности, с учетом количественных, качественных показателей уязвимости объекта, его значимости и потенциального негативного воздействия на него в прошлом и настоящем.

9. Перевозчик – юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, принявшие на себя по договору перевозки транспортом общего пользования обязанность доставить пассажира, вверенный им отправителем груз, багаж, грузобагаж из пункта отправления в пункт назначения, а также выдать груз, багаж, грузобагаж управомоченному на его получение лицу (получателю).

Понятие «перевозчик» рассматривается в транспортном законодательстве применительно к отдельным видам транспорта. Так, согласно законодательству, регулирующему деятельность автомобильного транспорта перевозчиком является лицо, которое предоставляет услуги оп перевозке пассажиров и/или багажа автомобильным транспортом общего пользования. Применительно к железнодорожному транспорту перевозчиком выступает юридическое лицо – собственник или арендатор объекта железнодорожного транспортного комплекса, который заключил договор на перевозку с пассажиром или отправителем грузобагажа или представителем группы пассажиров.

Законодательство, регулирующее воздушные перевозки рассматривает перевозчика как лицо, которое имеет постоянное место деятельности на территории Российской Федерации, берет на себя обязанность перевезти пассажира и/или его багаж согласно билету, а так-

10