Комментарий к Федеральному закону от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ О транспортной безопасности

ную. Если изменения вносятся преднамеренно и документально подтверждаются органами государственного надзора, то здесь уже речь будет идти о подтверждении безопасности.

Планирование безопасности может быть осуществлено разными способами в зависимости от постановки вопроса, сложности системы, вида и степени рисков, а также имеющегося опыта. Их можно разделить на три вида: эмпирический, ориентированный на определенные мероприятия и ориентированный на риски. Два первых вида в планировании безопасности можно считать традиционными. Способ ориентации на возможные риски содержит больше аналитических элементов и поэтому чаще применяется в случаях комплексной постановки вопроса30.

При планировании комплексного обеспечения безопасности транспортного комплекса

учитываются следующие показатели:

границы системы безопасности, они могут устанавливаться как в отношении каждого конкретного объекта, так и в отношении комплекса взаимосвязанных объектов. Наиболее эффективно планирование безопасности комплекса объектов, поскольку рассматривает в совокупности все угрозы, и риски их возникновения применительно к объектам различного свойства и статуса;

идентификация опасностей – учитывает насколько быстро и точно можно определить сам фактор, создающий опасность для объекта, степень этой опасности и возможность реализации угрозы;

частота и масштабы происшествий. Данный показатель свидетельствует об эффективности мер по обеспечению транспортной безопасности, случаи частого или систематического возникновения угроз безопасности объекта – это свидетельство того, что систему безопасности необходимо коренным образом менять, совершенствовать и разрабатывать мероприятия применительно к возникающим и повторяющимся угрозам;

определение степени риска на основании расчета риска, его масштабности, определения критериев оценки объекта и категорирования рисков.

Уровень безопасности транспортного комплекса определяется на основе оценки рисков. Если уровень безопасности достаточен, разработка и планирование мероприятий по обеспечению транспортной безопасности соответствуют действительным угрозам и их реализация достаточна для обеспечения безопасности объекта.

Если уровень безопасности определяется как недостаточный, то планирование мероприятий становится важнейшим этапом деятельности по обеспечению транспортной безопасности и включает в себя выбор мероприятий и определение соотношения эффективности проводимых мероприятий и затрат на их планирование и реализацию.

2. Нормами комментируемой статьи устанавливается, что порядок разработки планов обеспечения безопасности транспортного комплекса относится в ведению Министерства транспорта РФ и подлежит согласованию с МВД РФ и ФСБ РФ, Однако, как и большинство подзаконных актов по реализации норм комментируемого Закона, порядок до настоящего времени не утвержден, хотя его общее содержание давно определено.

Содержанием документа должны являться следующие положения:

61

цель разработки планов обеспечения транспортной безопасности;

определение наличия на объекте транспортной инфраструктуры или транспортном средстве указанного плана, как условия разрешения (допуска) на их эксплуатацию;

определение участников разработки и их функций;

определение роли и места компетентных органов в области обеспечения транспортной безопасности в подготовке и утверждении методического обеспечения и процедур разработки указанных планов с учетом особенностей каждого вида транспорта;

определение формы и содержания планов, предусматривающих:

а) данные по объекту транспортной инфраструктуры или транспортному средству; б) данные по должностным лицам, ответственным за обеспечение транспортной безо-

пасности; в) общие сведения о службе охраны;

г) систему связи в области обеспечения транспортной безопасности; д) систему оповещения;

е) перечень проводимых мероприятий при различных уровнях безопасности; ж) перечень действий службы охраны и персонала при угрозе совершения актов неза-

конного вмешательства; з) макет взаимообмена информацией;

и) подготовку персонала: обучение, тренировки, учения; к) порядок аудиторских проверок, корректировки и пересмотра планов; л) меры по защите информации;

м) перечень организационных и инженерно-технических мероприятий по усилению транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства;

порядок и сроки рассмотрения и утверждения планов обеспечения транспортной

безопасности, а также внесения в указанные документы соответствующих дополнений и изменений31.

3.Часть 1 ст. 9 настоящего Закона устанавливает одно существенное положение применительно к разработке планов. Планирование мероприятий по обеспечению транспортной безопасности производится по объектам транспортной инфраструктуры и по транс-

портным средствам. Реализация данного положения позволит учесть все особенности данных объектов, а также разработать мероприятия не только для объектов, находящихся в конкретном месте, но и для транспортных средств в период их эксплуатации.

Однако Закон не предусматривает градации планов по срокам реализации предусмотренных ими мероприятий, по уровню затрат на их реализацию, не учитывается и фактор времени, необходимого для реализации таких мероприятий.

В данном случае можно говорить о долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных планах обеспечения транспортной безопасности.

31 http://archives.maillist.ru/22210/630638.html

62

Долгосрочные планы разрабатываются на уровне компетентных органов власти и предусматривают поэтапное коренное преобразование системы безопасности, требующее существенных вложений и финансовых затрат. Как правило, меры безопасности, предусмотренные таким планами рассчитаны на возможное возникновение угроз безопасности, совершенствование системы безопасности в данном случае производится в рабочем порядке.

Среднесрочные планы также предусматривают мероприятия по предотвращению возможных угроз, рассчитана они на более короткий срок и меньшие затраты. Такие планы составляются в случае систематического возникновения угроз безопасности какого-либо объекта, что свидетельствует о его уязвимости.

Краткосрочные планы разрабатываются, как правило, самими субъектами транспортной инфраструктуры применительно к каждому конкретному объекту и предусматривают меры экстренного предотвращения угроз безопасности минимальными средствами и затратами.

4. В соответствии с нормами комментируемой статьи планы обеспечения транспортной безопасности подлежат утверждению компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности. Закон не конкретизирует каким именно органом (специальной или общей компетенции) будет производиться утверждение. В целом процедура утверждения какого-либо документа может предусматривать согласование его содержания с несколькими органами власти. Применительно к планированию обеспечения транспортной безопасности использование общего положения является обоснованными и утверждение осуществляется Министерством транспорта РФ в качестве специально уполномоченного органа, при условии согласования с органами МВД РФ и ФСБ РФ, поскольку к ведению данных органов также отнесены вопросы обеспечения безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Закономерно было бы проводить согласование плана безопасности и со специальными министерствами и ведомствами, например, при утверждении плана безопасности аэропорта, железнодорожного вокзала, объектов инфраструктуры автомобильного транспорта проводить согласование с органами архитектуры и градостроительства, при обеспечении безопасности транспортных путей и магистралей – с дорожными службами. Такое согласование необходимо при решении технических вопросов с точки зрения безопасности иных объектов при реализации мероприятий, предусмотренных планом.

В ряде случаев заключение специализированных органов может выступать необходимым условием разработки плана безопасности транспортного объекта, поскольку разработка технических средств обеспечения защиты объекта, а также внедрение такого решения в жизнь без вреда для иных объектов, окружающей среды и граждан отнесено к ведению подобных органов.

Необходимым является и установление закрытого перечня органов власти, не только утверждающих план безопасности, но и органов, с которыми производится согласование мероприятий. Подобное решение позволит определить круг субъектов, участие которых в решении данного вопроса является необходимым и обязательным. Привлечение иных субъектов, в том числе независимых экспертов и т.п. может производиться по желанию лица, раз-

63

рабатывающего план безопасности с соблюдением требований, установленных комментируемым законом.

Вданном случае возникает вопрос об ограниченном доступе к информации, содержащейся в плане, и порядке получения такого доступа. Таким образом, привлечение третьих лиц в качестве экспертов и специалистов вступает в противоречие с ч. 3 настоящей статьи, предусматривающей специальный режим доступа к информации.

Вданном случае требуется определение круга субъектов, обладающий правом доступа не только к сведениям, составляющим государственную тайну, но и к информации ограниченного доступа. А также определение порядка получения доступа к подобной информации. Порядок доступа может быть разрешительным или уведомительным. При разрешительном порядке субъект, претендующий на получение доступа к информации, обращается в специально уполномочены орган власти с заявлением о разрешении ознакомиться с информацией об определенном объекте и в определенном объеме. В данном случае необходимо законодательно определить, какой орган будет осуществлять указанную процедуру. При уведомительном порядке, субъект сообщает в письменной форме компетентному органу власти о работе с информацией по конкретному объекту, что предполагает получение доступа к ней. Учитывая специфику транспортного комплекса, состояние его безопасности и соотношение реальности угроз и их последствий для нормального функционирования транспортной системы страны, для данной категории объектов наиболее обосновано применение разрешительного порядка получения доступа к информации. Установление подобной процедуры позволит сократить возможность «утечки информации», ограничить круг субъектов, имеющих сведения о планируемых мероприятиях по обеспечению безопасности объекта, сроках и условиях их реализации.

Однако уже сегодня специалисты указывают на возможность несанкционированного распространения информации о планах обеспечения безопасности транспортного комплекса

вусловиях внедрения и использования ЕГИС «Транспортная безопасность», поскольку данный объект предполагается как федеральный информационный ресурс, его объем будет велик и обеспечить сохранность информации в подобных условиях сложно. Причем практически невозможно своевременно отследить случаи несанкционированного доступа к информации, а также предотвратить ее дальнейшее распространение.

Таким образом, режим ограничения доступа оправдан, но его обеспечение нуждается

вустановлении жестких рамок действий субъектов, а также использование всего механизма государства на обеспечение сохранности сведений, своевременную реализацию запланированных мероприятий по обеспечению безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

5. Планирование обеспечения транспортной безопасности независимо от вида и уров-

ня планов производится на основе оценки уязвимости объектов транспортной инфра-

структуры и транспортных средств. Разработка и утверждение всех видов планов необходимы для модернизации системы безопасности транспортного комплекса. Реализация планов осуществляется посредством воплощения в жизнь мероприятий, указанных в них.

Закон также устанавливает, что реализация планов возложена на:

субъектов транспортной инфраструктуры;

64

субъектов транспортной инфраструктуры совместно с органами государственной власти;

исключительно на органы власти.

Причем закономерным будет отнесение к исключительной сфере деятельности органов власти обеспечение безопасности объектов транспортного комплекса, указанных в ч. 2 ст. 4 настоящего закона, что обусловлено их особым статусом, и информация о которых является государственной тайной. Разграничение исключительной компетенции субъектов транспортной инфраструктуры и совместного ведения субъектов и органов власти законом не предусмотрена.

Реализация плана безопасности транспортного комплекса предполагает наличие нескольких основных условий, соответствие которым позволит успешно воплотить в жизнь программные мероприятия, усовершенствовать систему безопасности на объекте.

Ктаким условиям относятся:

своевременное и в полном объеме финансирование реализации мероприятий. В данном случае речь может идти как о собственном финансировании всех мероприятий субъектов транспортной инфраструктуры, так и о совмещении различных форм финансирования: бюджетных (из бюджетов различных уровней), внебюджетных (за счет средств фондов), собственных средств субъекта. Однако определение порядка финансирования реализации тех или иных планов возможно только в случае четкого разграничения сферы деятельности субъектов, осуществляющих реализацию планов. Так, разработанные субъектами транспортной инфраструктуры планы обеспечиваются за счет собственных средств. Реализация долгосрочных коренных преобразований транспортной системы предполагает совместное финансирование из бюджетов различных уровней, включая местные бюджеты.

Следует также учитывать, что до настоящего времени большая часть объектов транспортной инфраструктуры является государственной собственностью и обеспечение ее безопасности является непосредственной обязанностью государства. Тем не менее это не освобождает субъектов, которым такие объекты переданы в пользование либо управление, от обязанности обеспечивать их безопасность. Как в данном случае будет распределяться бремя финансирования мероприятий – вопрос, требующий нормативного урегулирования;

целесообразность и необходимость реализации запланированных мероприятий, т.е в данном случае необходимо установить соответствие производимых затрат и получаемых результатов. В данном случае необходимо также учитывать новые достижения техники и современные технологии, возможность с их помощью достичь желаемого результата меньшими затратами;

соотношение с требованиями безопасности, установленными международным сообществом предполагает, что государство в вопросе обеспечения транспортной безопасности должно стремиться к достижению требований, установленных международными документами, поскольку не всегда международные нормы трансформируются в государственное законодательство. Исходя из реального положения дел в государстве, учитывая состояние транспортного комплекса и

65

возможности субъектов транспортной инфраструктуры, государство в рамках своего законодательства смягчает и снижает требования, установленные в мировом масштабе. Так, например, согласно нормам российского законодательства транспортные средства должны соответствовать требованиям Евро-3, однако в рамках международного сообщества требования гораздо жестче, на уровне Ев- ро-6. Каким же требованиям должны соответствовать российские транспортные средства, участвующие в международных перевозках? Логичный вывод: международным. В данной ситуации на практике часто возникают проблемы с экологическими службами иностранных государств, которые определяют превышение допустимого уровня воздействия на окружающую среду со стороны российских транспортных средств. Нередки подобные проблемы и при пересечении государственных границ. В связи с изложенным актуальной в настоящее время является унификация требований безопасности транспортного комплекса для различных субъектов.

В отношении отдельно взятого субъекта транспортной инфраструктуры и конкретного объекта транспортного комплекса данный перечень может быть изменен, в зависимости от их правового статуса, уровня доходов и расходов, а также состояния системы безопасности транспортного комплекса.

Актуальным является проведение четкого разграничения компетенции всех субъектов при разработке Порядка планирования мероприятий по обеспечению безопасности транспортного комплекса.

Статья 10. Ограничения при приеме на работу, непосредственно связанную с обеспечением транспортной безопасности

1. На работу, непосредственно связанную с обеспечением транспортной безопасности, не принимаются лица:

1) имеющие непогашенную или неснятую судимость за совершение умышленного преступле-

ния;

2)состоящие на учете в учреждениях органов здравоохранения по поводу психического заболевания, алкоголизма или наркомании;

3)досрочно прекратившие полномочия по государственной должности или уволенные с государственной службы, в том числе из правоохранительных органов, органов прокуратуры или судебных органов, по основаниям, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации связаны с совершением дисциплинарного проступка, грубым или систематическим нарушением дисциплины, совершением проступка, порочащего честь государственного служащего, утратой доверия

кнему, если после такого досрочного прекращения полномочий или такого увольнения прошло менее чем три года;

4)в отношении которых по результатам проверки, проведенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 18 апреля 1991 года N 1026-I "О милиции", имеется заключение органов внутренних дел о невозможности допуска этих лиц к осуществлению деятельности, связанной с объектами, представляющими повышенную опасность для жизни или здоровья человека, а также для окружающей среды.

66

2. Перечень работ непосредственно связанных с обеспечением транспортной безопасности, устанавливается Правительством Российской Федерации.

Комментарий к ст. 10

1.Порядок приема на работу, а также требования, предъявляемые к претендентам на вакантную должность устанавливаются трудовым законодательством РФ, которое, определяя минимальный перечень требований, предоставляет возможность в специальном законодательстве конкретизировать их в зависимости от специфики трудовой деятельности.

Работа в сфере обеспечения транспортной безопасности определяет и специфические требования к претендентам, поскольку данный вид деятельности связан с потенциально опасными объектами, имеющим важное значение для государства и общества. Также деятельность в данной сфере предполагает работу с информацией ограниченного доступа, а также сведениями, составляющими государственную тайну, что, в свою очередь, требует от кандидата на должность высоких моральных и этических качеств, наряду с высоким уровнем профессионализма.

Нормами комментируемой статьи установлены определенные ограничения для кандидатов на должность, полномочия по которой связаны с обеспечением транспортной безопасности.

Ограничение предполагает установление дополнительных требований, каких-либо критериев оценки объекта.

Ограничения при приеме на работу – это совокупность дополнительных требований к кандидату на вакантную должность, определяемые сущностью и спецификой трудовой деятельности.

Ограничения при приеме граждан на работу, непосредственно связанную с обеспечением транспортной безопасности, прописаны в трудовом законодательстве. В отличие от международного законодательства, рассматриваемый закон не содержит требований серти-

фикации и лицензирования персонала, работа которого непосредственно связана с обеспечением транспортной безопасности32.

2.В соответствии со ст. 86 Уголовного кодекса РФ (УК РФ) лицо, осужденное за совершение преступления, считается судимым со дня вступления обвинительного приговора суда в законную силу до момента погашения или снятия судимости.

Судимость погашается в случаях:

по истечении испытательного срока при условном осуждении;

в случае назначения наказания помимо лишения свободы – по истечении года с момента отбытия наказания;

при назначении в качестве наказания лишения свободы – по истечение установленного законом срока после отбытия наказания в зависимости от категории преступления (трех, шести, восьми лет).

32 http://www.politjournal.ru/index.php?action=Articles&dirid=56&tek=6633&issue=186

67

Суд по ходатайству осужденного при условии его примерного поведения может снять судимость до истечения срока ее погашения. Погашение или снятие судимости прекращает все правовые последствия, связанные с нею. С момента погашения или снятия судимости лицо считается не привлекавшимся к ответственности, не судимым.

Таким образом, комментируемая норма запрещает прием на работу, связанную с обеспечением транспортной безопасности лиц, в отношении которых вступил в силу приговор суда о назначении наказания за совершение преступления. Данное ограничение распространяется на таких лиц до момента истечения срока, установленного законом для погашения судимости либо до момента ее снятия.

Причем момент начала и окончания действия данного ограничения определяется вступлением в законную силу приговора суда либо иного акта, например о снятии судимости. Приговор суда может быть обжалован в апелляционном, кассационном и надзорном порядке, и в ряде случаев при наличии достаточных оснований может быть отменен. Поэтому отказ в приеме на работу в связи с наличием судимости возможен только после вступления в силу приговора суда. В сложившейся ситуации на практике может возникнуть ситуация когда в отношении претендента на вакантную должность, связанную с обеспечением транспортной безопасности, претендует лицо, в отношении которого судом вынесен обвинительный приговор. Работодатель не имеет права, ссылаясь на наличие судимости, отказать в приеме на работу. По истечении определенного срока (как правило, 7-10 дней) приговор вступает в силу и в данном случае работник подлежит увольнению как несоответствующий занимаемой должности. В подобных случаях закономерно установлением испытательного срока при приеме на работу, по истечении которого работник может быть уволен в связи со вступлением в законную силу приговора суда.

3. Препятствием для приема на работу по обеспечению безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств выступает наличие психического заболевания, алкоголизм или наркомания. Данное положение обусловлено, что лица, относящиеся к данной категории не в состоянии в полном объеме объективно оценивать свои действия, руководить ими и нести ответственность за свои поступки. Однако не все психические заболевания выступают в качестве ограничения при приеме на работу, а только заболевания, включенные в соответствующий перечень, утвержденный Министерством здравоохранения и социального развития РФ. Установление ограничения деятельности лиц, страдающих психическим заболеванием, алкоголизмом либо наркоманией, предопределено тем, что данные лица не в состоянии в полном объеме, объективно оценивать свою деятельность и ее последствия, отвечать за свои поступки.

Алкоголизм – это заболевание, вызываемое систематическим употреблением спиртных напитков, характеризующееся патологическим влечением к ним, развитием психической

(непреодолимое влечение) и физической зависимости (алкогольный абстинентный синдром)33.

Наркомания — заболевание, обусловленное зависимостью от наркотического средства или психотропного вещества ,которая проявляется в виде:

33 http://www.megamed.spb.ru/index.php?nomer=77

68

психической зависимости, т.е состояния психического комфорта после употребления соответствующих медикаментозных препаратов и болезненное влечение к употреблению психоактивного вещества с целью вновь ощутить желаемый гедонический эффект или подавить явления психического дискомфорта. Влечение может осознаваться или не осознаваться, сопровождаться или не сопровождаться борьбой мотивов, а также проявляться не менее остро и интенсивно, чем жажда или голод;

физической зависимости, которая выражается в состоянии физического комфорта как результата употребления соответствующих веществ и явления абстиненции (абстинентный синдром, синдром отмены) при внезапном прекращении употребления вещества. Регулярное употребление психоактивных веществ приводит к перестройке регуляторных систем организма, реализованной на всех биологических уровнях, а само вещество включается в естественные метаболические циклы. В результате регулятором функционирования организма и деятельности мозга становится соответствующее вещество.

Абстинентный синдром – комплекс психопатологических, вегетативных, неврологических и соматических расстройств, появляющихся вслед за прекращением регулярного употребления психоактивного вещества, причем постоянными симптомами являются психический и физический дискомфорт и выраженное влечение к принимаемому веществу;

синдрома измененной реактивности организма, который заключается в модификации центральных эффектов психоактивного вещества и развитии к нему толерантности34.

Психические заболевания, алкоголизм и наркомания в большинстве случаев ведут к ограничению и лишению человека дееспособности не только фактически, но и юридически. Для сферы правового регулирования особо значимо установление факта влияния расстройства на свободу воли и волеизъявления. В этих целях закрепляется возможность признания этих граждан недееспособными (грань между дееспособностью и недееспособностью проводится по юридическому критерию, включающему два признака: интеллектуальный (невозможность отдавать отчет в своих действиях) и волевой (невозможность руководить своими действиями)). При установлении факта недееспособности гражданина в качестве доказательств могут выступать любые свидетельства, в том числе объяснения соседей, случайных очевидцев неадекватного поведения субъекта. Лишение гражданина дееспособности производится в основном применительно к лицам, страдающим психическим заболеванием, входящим в специальный перечень. Например, к числу таких заболеваний относят шизофрению и ряд других. Однако ряд заболеваний, а также алкоголизм и наркомания не влекут полной утраты дееспособности, а лишь свидетельствуют о невозможности контроля своих действий субъектом в определенных обстоятельствах, например, в абстинентный период. В этом случае речь идет об ограничении дееспособности.

Ограничение дееспособности в соответствии с действующим законодательством РФ возможно только в отношении лиц:

злоупотребляющих алкогольными напитками или наркотическими веществами;

производящих значительные затраты на приобретение алкогольных напитков или наркотических средств, причем обязательным условием в данном случае

34 http://www.narcom.ru/cabinet/online/10.html

69

выступает тяжелое материальное положение семьи вследствие произведенных затрат.

Поведение лиц, злоупотребляющих спиртными напитками и (или) наркотическими веществами, отклоняется от общепринятой нормы, хотя признаков психического расстройства здесь не проявляется. В связи с этим задача суда - выяснить на основе судебнопсихиатрической экспертизы состояние психического здоровья данного гражданина, чтобы определиться в выборе меры: признать гражданина недееспособным или ограничить его дееспособность35.

4. Ограничением при приеме на работу по обеспечению транспортной безопасности выступает и прекращение государственной службы по дискредитирующим основаниям.

Данные основания свидетельствуют о нарушениях претендентов на вакантную должность основным правил осуществления государственной службы, указывают на несоблюдение требований законодательства, а также нарушение этических и моральных требований, предъявляемых при приеме на службу.

К таким основаниям относятся дисциплинарные проступки либо проступки, порочащие честь и достоинство государственного служащего, свидетельствующие об утрате доверия к данному лицу. Для применения указанного ограничения также установлен срок его действия. Ограничение действует в течение трех лет с момента увольнения с государственной службы по нереабилитирующим основаниям.

Совершение дисциплинарного проступка, грубое или систематическое нарушение дисциплины имеет особое значение применительно к объектам транспортного комплекса, т.к. в отношении этих объектов устанавливаются специальные требования по дисциплине. Так, например, Уставом о дисциплине работников морского транспорта, утвержденным постановлением Правительства РФ от 23.05.2000 г. № 395 предусмотрено, что работник морского транспорта обязан:

соблюдать трудовую и производственную дисциплину, указанный Устав, Устав службы на морских судах и выполнять обязанности, предусмотренные трудовым договором (контрактом);

содействовать обеспечению безопасности плавания судов, защиты и сохранения окружающей среды, поддержанию порядка на судах, предотвращению причинения вреда судам, находящимся на них людям и грузам, а также обеспечению безопасности и сохранности технических средств, оборудования и другого имущества морского транспорта;

знать и неуклонно соблюдать установленные технологические регламенты и процессы выполнения работ, должностные и производственные инструкции, а также нормы и правила по охране труда, безопасному ведению работ, технической эксплуатации и ремонту оборудования, производственной санитарии и гигиене труда, пожарной безопасности, защите и сохранению окружающей среды и иные относящиеся к его трудовой деятельности нормы, правила и инструкции;

35 http://www.lawmix.ru/comm.php?id=1576

70