Комментарий к Федеральному закону от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ О транспортной безопасности

Однако устанавливая право на получение информации, закон не устанавливает ее объема. Конкретизация данного права предполагает возможность получения необходимой и достаточной информации для принятия какого-либо решения, осуществления действия и т.п.

Установление требований необходимости и достаточности информации обусловлено специальным режимом доступа к ней. Большая часть информации либо составляет государственную тайну, либо обладает ограниченным доступом.

Необходимой представляется совокупность сведений, наличие которых обязательно для принятия решения по вопросу обеспечения транспортной безопасности.

Достаточной информация становится только тогда, когда предоставленного объема сведений достаточно для полного, всестороннего и объективного рассмотрения вопроса и принятия по нему обоснованного решения, реализация которого будет способствовать повышению уровня безопасности объекта, снижению уровня его опасности.

Врамках Единой государственной информационной системы «Транспортная безопасность» субъекты транспортной инфраструктуры автоматически становятся обладателями большого объема информации об объектах транспортного комплекса, поскольку формирование баз данных по конкретным объектам на первом уровне возложено именно на них. На основе предоставленных ими данных формируется региональный, а затем и федеральный компонент системы.

Вотношении перевозчиком объем информации уменьшается, поскольку необходимая

идостаточная для реализации их функции информация, как правило, содержится в транспортных документах: билетах пассажиров, сопроводительных документах на груз и т.п. Таким образом, перевозчику необходима информация о возможных угрозах безопасности его транспортному средству и мерах, необходимых для ее устранения.

Актуальным и злободневным является закрепление права субъектов транспортной инфраструктуры и перевозчиков вносить в органы власти предложения по обеспечению транспортной безопасности. Именно данные субъекты, находясь в непосредственном взаимодействии с объектами транспортной инфраструктуры и транспортными средствами, систематически сталкиваются в различными угрозами транспортной безопасности. В связи с чем, предложенные ими меры по повышению уровня безопасности того или иного объекта являются продуктивными, их практическая реализация будет эффективна.

Осуществляя непосредственное руководство обеспечением транспортной безопасности, субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчики применяют нормы законодательных и подзаконных нормативных актов, в связи с чем, ими оцениваются и выявляются недостатки и пробелы в правовом регулировании данной категории отношений. Устранение указанных недостатков отнесено к компетенции органов власти, осуществляющих функции в области обеспечения транспортной безопасности.

К таким органом законом отнесены МВД РФ и ФСБ РФ. Участие структурных подразделений данных органов в проведении проверки соблюдения требований по обеспечению транспортной безопасности порождает дополнительные обращения, в том числе и с предложениями по совершенствованию данной категории отношений.

Взаимное сотрудничество субъектов транспортной инфраструктуры, перевозчиков и органов власти и управления различных уровней ведет к повышению эффективности право-

81

вого регулирования отношений по обеспечению транспортной безопасности, выработке оптимальных и эффективных мер обеспечения данного вида безопасности, устранения угроз транспортному комплексу, а также указывает направления деятельности по устранению противоречий и пробелов в нормативной базе транспортной безопасности.

2. Наличию прав любого субъекта всегда корреспондируют обязанности. Нормами комментируемой статьи также установлены обязанности субъектов транспортной инфраструктуру и перевозчиков в сфере взаимодействия с органами власти по обеспечению транспортной безопасности.

Указанные субъекты обязаны информировать органы министерства транспорта РФ об

угрозах совершения и о совершении актов незаконного вмешательства в отношении объектов транспортного комплекса. Закон не предусматривает форму такого информирования. В рамках ЕГИС «Транспортная безопасность» форма сообщения будет унифицирована для всей системы и одно сообщение о возникновении угрозы либо о ее реализации будет доступно всем заинтересованным субъектам и органам власти. Однако пока информационная система не введена в действие вопрос о форме сообщения остается открытым. Информация должна быть краткой, емкой, содержать все необходимые для идентификации объекта данные. Информация должна доставляться до адресата в кратчайшие сроки, в противном случае по факту получения такой информации, она может быть не актуальна, поскольку угроза будет устранена либо реализована.

Не менее важным является и документальное оформление данной информации, поскольку устное сообщение сокращает сроки поступления информации адресату – конкретному сотруднику органа власти, однако впоследствии при возникновении вопроса об определении конкретных лиц, ответственных за неисполнение или ненадлежащее исполнение правовых предписаний, необходимо будет подтверждение своевременного предоставления информации.

Органы государственной власти законодательно наделяются правом предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении нарушения законодательства в области обеспечения транспортной безопасности, выявленных при осуществлении государственного контроля.

Предписание об устранении нарушений законодательства в сфере безопасности транспортного комплекса является документом, содержащим в себе обязательное для исполнения требование юридическому (физическому, должностному) лицу или индивидуальному предпринимателю провести мероприятия по устранению выявленных нарушений.

Устранение указанных нарушений требований безопасности в установленный срок является обязательным для руководителей организаций, должностных лиц, юридических лиц и граждан, на которых возложена в соответствии с законодательством Российской Федерации обязанность по их устранению.

При несогласии с указанными нарушениями требований безопасности и (или) сроками их устранения физические и юридические лица вправе обжаловать настоящие предписания в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для оспаривания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц.

82

Необходимо иметь в виду, что согласно ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц – от одной тысячи до двух тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц – от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

Обязанностью субъектов транспортной инфраструктуры является не только исполнение предписаний органов власти, но и оказание им возможного содействия в вопросах обеспечения транспортной безопасности.

Оказание содействия производится по следующим направлениям:

правовая основа деятельности. Правовую основу деятельности по предупреждению и пресечению правонарушений в области обеспечения транспортной безопасности составляет ряд законодательных актов Российской Федерации и международных договоров, участником которых является Российская Федерация. Анализ ряда нормативных актов выступает основой данного комментария;

распределение функций по выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в сфере обеспечения безопасности транспортного комплекса между специально уполномоченными органами власти и субъектами транспортной инфраструктуры. Государственные органы правопорядка осуществляют функции в данной сфере в силу своего основного назначения, в соответствии с положениями о таких органов. Проведение перечня мероприятий по обеспечению безопасности транспортного комплекса, устранению угроз его безопасности является обязательным для правоохранительных органов. Для них законодательно устанавливается процедура проведения данных мероприятий, отступление от которой влечет незаконность и недействительность при-

нимаемого решения.

Субъекты транспортной инфраструктуры в вопросах обеспечения транспортной безопасности являются самостоятельными, законом предусмотрены ограничения сферы их свободы. В пределах этих ограничений субъекты вправе самостоятельно определять перечень мероприятий, которые необходимо применять для обеспечения безопасности объекта, для локализации и устранения угрозы. Процедура реализации мер обеспечения транспортной безопасности устанавливается субъектами самостоятельно. Наиболее важным критерием для них является эффективность применяемых мер, независимо от соблюдения порядка их реализации, решения об использовании средств защиты своего объекта будут законны и обоснованы.

В вопросах предупреждения правонарушений, посягающих на безопасность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, наибольшего результата также удается достичь субъектам транспортной инфраструктуры, поскольку профилактические мероприятия в данном случае носят двоякий характер: ряд мероприятий является постоянным, они реализуются ежедневно в обычном режиме работы объекта. Субъекты также предусматривают и перечень профилактических мероприятий, носящих разовый характер, они могут быть как плановыми, так и внеплановыми. Плановые мероприятия, например, регулярное проведение инструктажа по технике безопасности, переобучение и переквалификация спе-

83

циалистов, заранее предусматриваются в деятельности предприятия, проводятся периодически по мере необходимости. Примерный перечень таких мер предусматривается подзаконными нормативными актами в области обеспечения безопасности отдельных объектов транспортной инфраструктуры.

Внеплановые мероприятия обусловлены возникновением угрозы безопасности объекта, их перечень определяется самим субъектом в зависимости от специфики принадлежащего ему объекта транспортного комплекса, возникшей угрозы и уровня опасности. Цель данных мероприятий – устранение угрозы объекту, минимизация возможного ущерба и вреда объекту, скорейшее устранение последствий реализации угрозы, предотвращение и устранение опасности для сотрудников, работающих на данном объекте.

Для государственных органов в вопросе предупреждения правонарушений на транспорте устанавливаются определенные планы, процедуры, а также утверждается перечень мероприятий, проведение которых является обязательным. Как правило, такая деятельность носит плановый систематический характер. В случае возникновения реальной угрозы объекту транспортного комплекса, сотрудники органов власти действуют по своему усмотрению, единственным ограничением для них является норма закона, устанавливающая пределы обеспечения безопасности.

Наиболее эффективным в данном случае является взаимодействие субъектов транспортной инфраструктуры и органов государственной безопасности, сочетание жесткого режима действий в случае возникновения угрозы и действий субъектов на «свой страх и риск».

3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает возможность привлечения к от-

ветственности за несоблюдение требований обеспечения транспортной безопасности субъектов транспортной инфраструктуры и перевозчиков.

Законодательством РФ предусмотрена уголовная, административная, гражданскоправовая и дисциплинарная ответственность за несоблюдение требований транспортной безопасности. Однако реализация данной нормы условна, поскольку перечень требований безопасности транспортного комплекса, предусмотренный комментируемым законом до настоящего времени не разработан.

Дисциплинарная ответственность применяется за нарушение трудовой дисциплины и применяется к работникам, осуществляющим трудовую деятельность в области обеспечения транспортной безопасности.

Для дисциплинарного проступка характерно, во-первых, неисполнение работником своих трудовых обязанностей, предусмотренных действующим трудовым законодательством, правилами внутреннего трудового распорядка, уставами и положениями о дисциплине, техническими правилами, должностными положениями и инструкциями, а также вытекающих из трудового договора, заключенного работником с конкретной организацией. К таким нарушениям можно отнести отказ работника от прохождения в рабочее время специального обучения и сдачи экзаменов по технике безопасности и правилам эксплуатации, если это является обязательным условием допуска к работе39.

Применение уголовной ответственности за совершение транспортных преступлений возможно только к конкретным физическим лицам, поскольку УК РФ не предусматри-

39 http://society.polbu.ru/berdychevsky_pravo/ch65_i.html

84

вает в качестве субъекта преступления юридическое лицо. Объектом рассматриваемой группы преступлений выступает безопасность движения и эксплуатации любого вида транспорта. Специфика данной категории преступлений совершаются при непосредственном использовании или соприкосновении с источниками повышенной опасности, при обращении с которыми требуется точное и неуклонное соблюдение всех правил, обеспечивающих безопасность их функционирования. Уголовный кодекс РФ, устанавливая ответственность за транспортные преступлений, учитывает специфику объекта и его особую опасность. Однако привлечение к ответственности возможно только с 16 лет, данный возраст определяется возможностью получения специальных разрешений, например, на управление мотоциклом.

Наиболее часто в данной сфере применяется административная ответственность. Хотя анализ данных государственных органов власти свидетельствует о том, что, несмотря на большое количество совершаемых административных правонарушений, выявляется и регистрируется только небольшая их часть. Невозможность полного контроля деятельности транспортного комплекса ведет к сокрытию совершенных правонарушений субъектами транспортной инфраструктуры и перевозчиками. Например, несмотря на то, что на воздушном транспорте совершается большое количество административных правонарушений, посягающих на авиационную безопасность, на воздушном транспорте выявляется незначительное количество административных правонарушений.

Административные правонарушения наносят серьезный вред работе транспорта — способствуют созданию аварийных ситуаций, причиняют большой материальный ущерб, ухудшают качество обслуживания пассажиров. Опасность административных правонарушений на объектах транспорта обусловлена особенностями его деятельности, требующей крайне строгого соблюдения установленного порядка, высокой дисциплинированности работников транспорта, пассажиров и иных граждан»40.

Административная ответственность в сфере обеспечения транспортной безопасности — это мера административного принуждения, которое применяется за совершение административного правонарушения на транспорте. За нарушение правил безопасности транспортного комплекса предусматривается обычно такое наказание, как административный штраф. К субъектам, реализующим меры административной ответственности на транспорте, относятся судьи, органы российской транспортной инспекции, органы, осуществляющие государственное регулирование в отношении отдельных видов транспорта.

Наибольший интерес представляет гражданско-правовая ответственность за транспортные правонарушения. Во-первых, она, как правило, связана с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств по договору об оказании транспортных услуг. Вовторых, данный вид ответственности характеризуется причинением вреда или наличием ущерба. В-третьих, это единственный вид ответственности, меры которой могут применяться наряду с другими видами ответственности. Так, лицо, совершившее преступление в транспортной сфере подлежит отбытию лишения свободы по приговору суда, а также на него возлагается обязанность по возмещению причиненного вреда – это меры гражданско-правовой

85

ответственности. Санкции данной ответственности могут применяться к любым субъектам транспортной инфраструктуры и носят имущественный характер.

Нормы Гражданского кодекса РФ содержат прямое указание на то, что транспорт выступает источником повышенной опасности, в связи с чем и меры ответственности за данные нарушения строже, чем за другие категории правонарушений.

Конкретные составы правонарушений и преступлений в сфере транспорта указаны в кодексах, определяющих виды ответственности. Следует сказать, что применение мер ответственности должно быть объективным, необходимым, наказание должно соответствовать тяжести совершенного деяния и наступившим последствиям.

Статья 13. Вступление в силу настоящего Федерального закона

Настоящий Федеральный закон вступает в силу по истечении ста восьмидесяти дней после дня его официального опубликования.

Комментарий к ст. 13

1.Вступление закона в силу указывает на момент приобретения нормативным актом юридической силы. Именно с момента вступления в силу нормы Закона подлежат приме-

нению на всей территории России ко всем отношениям, возникшим после вступления Закона в силу.

В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ все законы, а также любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения, то есть обнародованы. Неопубликованные нормативные правовые акты не применяются, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу. Официальное опубликование является конституционной гарантией прав граждан. Государство не может требовать от граждан соблюдения законов, содержание которых не доведено до их сведения.

Официальным опубликование признается размещение полного текста закона, принятого Государственной думой и утвержденного Советом Федерации Федерального Собрания РФ, подписанный Президентов РФ, в одном из общедоступных официальных изданий, перечень которых утвержден органами власти в качестве официальных источников опубликования. К таким источникам относится, например, Российская газета. Данное издание должно иметь свободное обращение на территории всего государства, быт доступным для любого гражданина. Только при условии соблюдения всех указанных требований закон считается официально опубликованным.

По общему правилу, федеральные законы вступают в силу по истечении десяти дней после официального опубликования.

2.Кроме общего порядка вступления в силу указанных нормативно-правовых актов, существуют следующие варианты вступления в силу законов:

86

1)порядок вступления в силу документа может быть определен в самом документе: называется конкретная дата или, что встречается наиболее часто, дается следующая формулировка: "Вступает в силу после официального опубликования";

2)порядок вступления в силу закона нередко определяется отдельным документом - законом о введении его в действие.

Независимо от формы приобретения юридической силы, момент начала применения нормативного акта на территории РФ связан с моментом официального опубликования. Применительно к комментируемому закону, он приобретает юридическую силу по истечении ста восьмидесяти дней момента официального опубликования.

В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009 нормативные правовые акты подлежат соответствующему государственному учету в виде регистрации.

Пункт 12 Разъяснений о применении вышеуказанных Правил, утвержденных приказом Министерства юстиции РФ от 04.05.2007 г. № 88, определяет критерии нормативных актов, которые подлежат государственной регистрации.

Государственной регистрации подлежат следующие нормативные документы:

а) содержащие правовые нормы, затрагивающие:

гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства;

гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации;

механизм реализации прав, свобод и обязанностей; б) устанавливающие правовой статус организаций - типовые, примерные положения

(уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством Российской Федерации отдельные наиболее важные государственные функции;

в) имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт.

При этом на государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие как одним из вышеуказанных признаков, так и несколькими.

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия (постоянно действующие, временные (принятые на определенный срок)).

Таким образом, поскольку комментируемый закон соответствует нескольким указанным критериям: затрагивает права, свободы и обязанности граждан, устанавливает порядок их осуществления и имеет межведомственный характер, содержит сведения конфиденциального характера, в том числе и составляющие государственную тайну, он подлежит обяза-

87

тельной государственной регистрации и официальному опубликованию в течение десяти дней с момента регистрации.

Государственная регистрация закона предполагает внесение его в единый государственный реестр нормативных актов. Правила ведении реестра, порядок внесения в него сведений аналогичен правилам ведения государственных реестров, в том числе и реестра, предусмотренного комментируемым законом.

Закон предусматривает истечение срока в сто восемьдесят дней с момента его официального опубликования. Данный срок является необходимым при принятии нормативного акта общего характера. К числу таких актов можно отнести и комментируемый закон, поскольку в большинстве своем, он содержит нормы общего характера, реализация которых обусловлена необходимостью разработки и принятия ряда подзаконных нормативных актов.

Указание конкретного срока вступления в силу не означает, что именно с этого мо-

мента закон начнет действовать. Так, применительно к комментируемому Закону, в 2008 г.

он должен действовать и применяться по всей территории Российской Федерации в отношении всех объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Однако реализация ряда норм, прописанных в законе невозможна до настоящего времени, хотя закон вступил в силу. Обусловлено это тем, что до сих пор не разработан механизм реализации таких норм. Например, до настоящего времени не разработаны критерии категорирования объектов транспортного комплекса, в связи с чем категорирование не проводится, норма не применяется. В отношении разработки Единой государственной информационной системы «Транспортная безопасность» специалистами указывается срок от шести до десяти лет для разработки системы, ее апробирования и внедрения в транспортный комплекс. Таким образом, данная норма также не применяется.

Таким образом, на основании изложенного, можно говорить о том, что на практике закон зачастую приобретает номинальную и фактическую юридическую силу. Причем фактическое применение закона наступает гораздо позже даты указанной в законе. Так, комментируемый закон вступил в силу в 2007 г. – получил номинальную юридическую силу. Однако поскольку ряд его положений до сих пор не применяется – фактическую силу в полном объеме он до сих пор не приобрел.

Сложившаяся ситуация указывает на необходимость разработки и принятия федеральных законов, содержащих нормы прямого действия, применение которых не зависит от нормотворческой деятельности органов исполнительной власти. В отношении федерального закона «О транспортной безопасности», его юридическая сила поставлена в зависимость от подзаконного нормотворчества федеральных органов исполнительной власти по разработке правовых норм, определяющих механизм реализации норм Закона. На сегодняшний день необходима активизация деятельности министерств и ведомств по выработке такого механизма, поскольку важность и значимость принятого закона для общества и государства несомненна.

88