Комментарий к Федеральному закону от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»

Батяев А.А.

Комментарий

к федеральному закону от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ

«О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»

2008

1

УДК 349.3 ББК 67.405

Батяев А.А.

Комментарий к Федеральному закону от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов». – М.: Новая

правовая культура, 2008.

Виздании дается постатейный комментарий Федерального закона «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов». За время действия закона сложилась определенная практика применения его положений. Комментируя закон, автор приводит множество примеров практического применения норм закона, основываясь на новейшей судебной практике.

Виздании комментируются положения, касающиеся прав граждан пожилого возраста

иинвалидов в сфере социального обслуживания, порядка предоставления социального обслуживания, прав работников данной сферы, контроля за деятельностью по социальному обслуживанию граждан пожилого возраста и инвалидов.

Комментарий предназначен для работников юридической сферы деятельности: юрисконсультов организаций, адвокатов, работников судебной системы. Он так же будет интересен студентам, аспирантам и преподавателям юридических ВУЗов и факультетов.

2

Федеральный закон от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»

Принят Государственной Думой 17 мая 1995 года Одобрен Советом Федерации 21 июля 1995 года

Настоящий Федеральный закон регулирует отношения в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, являющегося одним из направлений деятельности по социальной защите населения, устанавливает экономические, социальные и правовые гарантии для граждан пожилого возраста и инвалидов, исходя из необходимости утверждения принципов человеколюбия и милосердия в обществе.

Комментарий к преамбуле

Обычно преамбула каждого законодательного акта выражает некоторое отношение законодателя к тем правоотношениям, которые будут урегулированы в законе. В преамбуле может быть коротко описан состав тех правоотношений, которые станут предметом рассмотрения и регламентации в законе.

Комментируемый закон полностью продолжает такую традицию, и в преамбуле говорит о принципах человеколюбия и милосердия, на основе которых и должны строиться все правовые нормы в рассматриваемой области правоотношений. Несколько непонятно тогда, почему в ст. 3 рассматриваемого закона, принципы человеколюбия и милосердия не нашли своего отражения. Данная статья закона как раз закрепляет те правовые принципы, с учетом содержания смысла которых и должны строиться правовые нормы закона. Вообще упоминание в законе о принципах милосердия и человеколюбия выглядит не совсем понятно. Что имеет в виду законодатель в данном случае, ведь правового содержания у человеколюбия и милосердия нет. Даже международные конвенции по защите прав человека, описывающие права и свободы людей пространными терминами и в общих фразах, не используют при определении правовых норм, такие понятия как человеколюбие и милосердие. Данные категории находятся в области изучения этики, философии и других гуманитарных наук, и составляют моральную сторону жизни человечества. Закон же не затрагивает мораль, она существует вне правовых норм, поэтому категории милосердия и человеколюбия в законе, никогда не закрепляли.

Конституция РФ в ст. 7 установила, что Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Именно такая правовая норма, и отражает все человеколюбие и милосердие, оно выражается конкретно в создании государством условий, которые бы обеспечивали достойную жизнь пожилых людей и инвалидов на территории РФ. Другой вопрос состоит в том, что считать такой

4

достойной жизнью. Здесь много критериев для определения, но нельзя не согласиться с тем, что важнейшим показателем такой «достойной жизни» пожилых людей и инвалидов, станет их возможность удовлетворять свои потребности всеми необходимыми им бытовыми, медицинскими услугами и товарами. Поэтому решение данного вопроса требует значительных финансовых ресурсов.

Уровень социальной обеспеченности абсолютно всех категорий пожилых людей и инвалидов в настоящее время не достаточно высок, несмотря на то, что государство уже сделало немало в этом направлении и в целом социальное обеспечение инвалидов и пожилых людей улучшилось. Президент РФ в своем ежегодном послании к Федеральному Собранию РФ в 2006 г. сказал о состоянии социальной защищенности инвалидов и пожилых людей России следующим образом:

«Занимаясь проблемой повышения рождаемости, поддержки молодой семьи, мы не вправе забывать и о старших поколениях. Это люди, всю жизнь свою отдавшие стране, работавшие на страну, а если нужно было, встававшие на ее защиту. Мы должны сделать все, чтобы обеспечить им достойную жизнь. Вы знаете, в течение последних лет неоднократно, причем раньше запланированных сроков, производилось повышение пенсий. И в следующем году пенсии будут повышены в общей сложности еще почти на 20 процентов. Значительные ресурсы направляются государством на обеспечение социальных льгот и гарантий для пенсионеров и ветеранов. Необходимо продолжить программу обеспечения этих категорий граждан социальным жильем, включая использование дополнительных ресурсов в рамках проекта «Доступное жилье». Прошу и впредь рассматривать эту работу как один из ключевых приоритетов».

Таким образом, заметим, что и далее наше государство будет уделять внимание проблеме обеспечения действительно достойной жизни пожилых людей и инвалидов. Рассматриваемый же закон, один из многих законодательных актов в своей области отношений, устанавливает требования (правовые нормы) по социальной поддержке пожилых людей и инвалидов. Преамбула комментируемого закона устанавливает, что данный закон регулирует отношения в сфере социального обслуживания, и является одним из комплекса мер по социальной защите инвалидов и пожилых граждан.

В рассматриваемой преамбуле говорится и о том, что комментируемый закон устанавливает правовые, экономические и социальные гарантии в области социальной защиты пожилых людей и инвалидов. С правовыми гарантиями все более или менее понятно, практически любую правовую норму в комментируемом законе, можно назвать в той или иной степени правовой гарантией для граждан пожилого возраста и инвалидов. К примеру, вся глава 2 комментируемого закона устанавливает права граждан пожилого возраста и инвалидов самым непосредственным образом, это можно назвать правовой гарантией. А вот социальные и экономические гарантии нужно пояснить. К социальным гарантиям можно отнести содержание норм главы 3 рассматриваемого закона о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов. Это конкретные виды социальной помощи нуждающимся гражданам, указанные в комментируемом законе. Экономические гарантии, можно рассматривать как установленные гарантированные государством расходы (средства бюджета) на социальную помощь. К экономическим гарантиям в рассматриваемом законе можно отнести только содержание ст. 31 комментируемого закона, устанавливающей источники финансирования системы социального обслуживания нуждающихся граждан.

5

ГЛАВА I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов

Социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов представляет собой деятельность по удовлетворению потребностей указанных граждан в социальных услугах.

Социальное обслуживание включает в себя совокупность социальных услуг, которые предоставляются гражданам пожилого возраста и инвалидам на дому или в учреждениях социального обслуживания независимо от форм собственности.

Комментарий к ст. 1

1.Рассматриваемая статья устанавливает конкретную область правоотношений, которая будет урегулирована комментируемым законом. Закон регулирует отношения именно в области социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов. Поэтому далее необходимо выяснить, кто именно является пожилыми гражданами и инвалидами (как вообще по субъектам распространяет свое действие закон), а так же в чем конкретно заключается их социальное обслуживание.

Отдельной статьи (нормы права), устанавливающей кто является субъектом правоотношений, в настоящем законе нет. Следует понимать, что ими могут быть как граждане РФ, так и иностранные граждане, лица без гражданства, при наличии определенных условий (юридических фактов). Что же касается социального обслуживания, то рассматриваемая статья сама раскрывает содержание данного термина, и указывает на то, что оно заключается в удовлетворении потребностей субъектов правоотношений по социальной поддержке инвалидов пожилых граждан в социальных услугах. Более подробно

осубъектах правоотношений, в отношении которых действует данный закон, будет рассмотрено в комментарии к ст. 4—6 настоящего закона.

2.Абзац 2 комментируемой статьи не раскрывает подробного содержания социальных услуг, закон в данном случае только говорит о том, что социальные услуги подразделяются на два вида:

Услуги, которые оказываются инвалидам и гражданам пожилого возраста на дому, т.е. в месте их фактического проживания;

Услуги, которые оказываются гражданам пожилого возраста и инвалидам в

специализированных учреждениях.

Согласно ст. 9, 10 Федерального закона от 10.12.1995 г. №195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», социальное обслуживание на дому осуществляется путем предоставления социальных услуг гражданам,

нуждающимся в постоянном или временном нестационарном социальном обслуживании. Одиноким гражданам и гражданам, частично утратившим способность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, предоставляется помощь на дому в виде социально-бытовых, социально-медицинских услуг и иной помощи.

Социальное обслуживание в стационарных учреждениях осуществляется путем предоставления социальных услуг гражданам, частично или полностью утратившим

6

способность к самообслуживанию и нуждающимся в постоянном постороннем уходе, и обеспечивает создание соответствующих их возрасту и состоянию здоровья условий жизнедеятельности, проведение мероприятий медицинского, психологического, социального характера питание и уход, а также организацию посильной трудовой деятельности, отдыха и досуга.

Закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» распространяет свое действие и на правоотношения, регулируемые комментируемым законом, поскольку является общим законодательным актом по социальному обслуживанию населения в РФ, а комментируемый закон устанавливает конкретно виды социального обслуживания именно для граждан пожилого возраста и инвалидов. Именно в данном законодательном акте и можно найти определение содержания социальных услуг.

Например, в ст. 3 Федерального закона от 10.12.1995 г. №195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», определено, что социальная услуга – это действие по оказанию отдельным категориям граждан в соответствии с законодательством Российской Федерации, клиенту социальной службы, помощи, предусмотренной законом «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации». Социальное обслуживание представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социальномедицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации. Трудная жизненная ситуация определена также законом «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» и представляет собой ситуацию, объективно нарушающую жизнедеятельность гражданина

(инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность, безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество и тому подобное), которую он не может преодолеть самостоятельно.

Конечно применительно к правоотношениям по социальной поддержке граждан пожилого возраста и инвалидов, все основания и виды социальных услуг, предусмотренные в законе «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» не применяются. Во исполнение закона «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» было разработано и принято два государственных стандарта, это Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 52143-2003 «Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг», принятый постановлением Госстандарта РФ от 24 ноября 2003 г. №327-ст, и Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 52142-2003 «Социальное обслуживание населения. Качество социальных услуг. Общие положения», принятый постановлением Госстандарта РФ от 24 ноября 2003 г. №326-ст. Приведем некоторые виды социальных услуг, которые касаются именно пожилых людей и инвалидов. Раздел 4 ГОСТ Р

52143-2003 предусматривает следующие виды социальных услуг:

9социально-бытовые, направленные на поддержание жизнедеятельности граждан в быту;

9социально-медицинские, направленные на поддержание и улучшение здоровья граждан;

7

9социально-психологические, предусматривающие коррекцию психологического состояния граждан для их адаптации в среде обитания (обществе);

9социально-экономические, направленные на поддержание и улучшение жизненного уровня;

9социально-правовые, направленные на поддержание или изменение правового статуса, оказание юридической помощи, защиту законных прав и интересов граждан.

Социальные услуги предоставляют клиентам социальной службы:

9в стационарных учреждениях (стационарных отделениях учреждений);

9в полустационарных учреждениях (отделениях дневного и ночного пребывания учреждений);

9в нестационарных учреждениях (нестационарных отделениях учреждений);

9на дому;

9в комплексных учреждениях (отделениях комплексного характера учреждений);

9в иных учреждениях, в том числе граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью в области социального обслуживания населения без образования юридического лица.

При принятии решения о предоставлении клиентам конкретных социальных услуг, учитывают интересы клиента, состояние его здоровья, специфику трудной жизненной ситуации, в которой находится клиент, содержание индивидуальной программы реабилитации (при наличии такой программы, они разрабатываются для инвалидов), кратковременность или долговременность потребности в этих услугах, материальные возможности клиента и другие объективные факторы.

Однако следует заметить, что есть некоторые расхождения в понимании и определении социальных услуг. Так, согласно Межгосударственному стандарту ГОСТ 30335

— 95/ГОСТ Р 50646 — 94 «Услуги населению. Термины и определения», услуга — результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также собственной деятельности исполнителя по удовлетворению потребности потребителя. По функциональному назначению, услуги, оказываемые населению, подразделяются на материальные и социально-культурные. Материальная услуга – это услуга по удовлетворению материально-бытовых потребностей потребителя услуг. Материальная услуга обеспечивает восстановление (изменение, сохранение) потребительских свойств изделий или изготовление новых изделий по заказам граждан, а также перемещение грузов и людей, создание условий для потребления. В частности, к материальным услугам могут быть отнесены бытовые услуги, связанные с ремонтом и изготовлением изделий, жилищно-коммунальные услуги, услуги общественного питания, услуги транспорта и т.д. в свою очередь социально-культурная услуга, представляет собой услугу по удовлетворению духовных, интеллектуальных потребностей и поддержание нормальной жизнедеятельности потребителя. Социально-культурная услуга обеспечивает поддержание и восстановление здоровья, духовное и физическое развитие личности повышение профессионального мастерства. К социально-культурным услугам могут быть отнесены медицинские услуги, услуги культуры, туризма, образования и т.д.

Таким образом, в понимании законодателя (и в том содержании, которое вложено в материальную и социально-культурную услуги) социальная услуга, предоставляемая

8

пожилым гражданам и инвалидам, представляет собой что-то среднее (смесь) материальной услуги и социально-культурной. Можно даже сказать, что пожилым гражданам и инвалидам предоставляются материальная и социально-культурная услуги. Это было бы более верно с позиции установления общих стандартов в законодательстве. Однако следует заметить, что на законодательном уровне установлено одно положение и определение социальной услуги, а на уровне подзаконных актов действуют несколько иные определения, социальная услуга, если учитывать стандарты, как самостоятельный вид услуг вообще не существует, есть только материальные услуги и социально-культурные. А если посмотреть содержание социальных услуг, для пожилых граждан и инвалидов, то можно увидеть, что весь комплекс услуг состоит из тех же двух групп услуг материальных и социально-культурных.

Статья 2. Законодательство Российской Федерации о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов

Законодательство Российской Федерации о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Если международным договором (соглашением) Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим Федеральным законом, то применяются правила международного договора (соглашения).

Комментарий к ст. 2

1. Рассматриваемая статья регламентирует применение (действие) норм российского и международного законодательства в области правоотношений по социальному обслуживанию людей пожилого возраста и инвалидов на территории РФ. Система права нашей страны состоит из норм права различного уровня иерархии. Помимо норм национального права (т.е. нормативных актов, принятых нашими органами государственной власти), есть еще и нормы международного права, которые так же действуют на территории РФ. Ниже в комментарии к настоящей статье будет рассмотрено действие норм международного права применительно к правоотношениям по социальной поддержке инвалидов и пожилых граждан. Самым главным (самым верховным по юридической силе) нормативным актом считается Конституция Российской Федерации. Несмотря на то, что законодатель в комментируемой статье никак не обозначил Конституцию среди актов, которые составляют законодательство в области правоотношения по социальному обслуживанию пожилых граждан и инвалидов, тем не менее, в Конституции РФ есть правовые нормы, применимые к данной области правоотношений.

Во-первых, в комментарии к преамбуле настоящего закона говорилось о содержании ст. 7 Конституции РФ, Далее ст. 39 Конституции РФ гарантирует каждому право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Государственные пенсии и социальные пособия должны устанавливаться отдельными законами, помимо их провозглашения в Конституции РФ.

9

Помимо Конституции РФ, другие законодательные акты федерального уровня (и комментируемый закон говорит о них) так же могут составлять систему законодательства в данной области правоотношений. В настоящее время есть ряд подобных законодательных актов. Прежде всего, это федеральный закон от 10.12.1995 г №195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации». Данный законодательный акт, как уже отмечалось в настоящем комментарии, устанавливает общее правовое регулирование в области правоотношений по социальной защите всех категорий граждан, которые нуждаются в такой помощи. Есть и другие законодательные акты в области социальной защиты, которые отчасти регулируют правоотношения по оказанию социальной помощи, в том числе и пожилым гражданам. Например, Федеральный закон от 05.04.2003 г. № 44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого расхода семьи дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи». Есть и федеральный закон от 17.07.1999 г. № 178 — ФЗ «О государственной социальной помощи». Еще одним законодательным актом, который регулирует смежную область правоотношений с комментируемым законом, будет являться федеральный закон от 24.11.1995 г. №181 — ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Данный законодательный акт устанавливает меры по социальной поддержке инвалидов и меры по социальной защите инвалидов.

Среди всех законодательных актов РФ особое место занимают следующие: закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации». Рассмотрим предметы действия данных законодательных актов их соотношение с рассматриваемым законом.

Закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» является основным связующим звеном между рассматриваемыми законодательными актами. Данный закон устанавливает основные, общие правовые нормы, применимые ко всем правоотношениям в области социального обслуживания и социальной защиты граждан. Комментируемый закон является продолжением более узкой области правоотношений социальной защиты отдельной категории граждан — инвалидов и пожилых людей. Вместе с тем, рассматриваемый законодательный акт устанавливает отдельные виды социального обслуживания определенной категории граждан. Сам факт того, что в рассматриваемом законе говорится о социальном обслуживании именно граждан пожилого возраста и инвалидов не означает, что только данный закон регулирует правоотношения в области социального обслуживания. Есть ряд других законодательных актов, которые могут устанавливать свои виды социальной защиты и обслуживания по отношению к инвалидам и пожилым гражданам, но они не совпадают с теми, что урегулированы в комментируемым законе.

Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» перечисляет все виды социальной помощи и поддержки, оказываемой инвалидам, однако данный законодательный акт подробно их не регламентирует, а именно комментируемый закон подробно определяет оказание инвалидам определенного вида социальной помощи.

Помимо законодательных актов на федеральном уровне есть и ряд подзаконных нормативных правовых актов. Нормативно-правовые акты подзаконного характера более детально регулируют отдельные «узкие» области правоотношений в сфере получения социальных услуг (обслуживания). Их вправе принимать практически каждый орган

10