Комментарий к Федеральному закону от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»

ст. 37 рассматриваемого закона. Однако никакой части 3 в ст. 37 нет, там вообще нет частей. Статья 37 закона состоит из одного абзаца, да и тот никаких положений по контролю не устанавливает, а отсылает ко всему законодательству РФ в области государственного контроля, в том числе и контроля за социальным обслуживанием и услугами. Ранее ст. 37 рассматриваемого закона в абзаце 3 предусматривала, что контроль за деятельностью по предоставлению социальных услуг в негосударственном секторе социального обслуживания осуществляется государственными, муниципальными органами социальной защиты населения, органами здравоохранения и органами образования в пределах их компетенции. При внесении изменений в ст. 37 закона (от 10.01.2003 г.) данное положение убрали из закона, что в принципе правильно. Ранее получалось, что в области конкуренции по платному социальному обслуживанию местные учреждения социального обслуживания населения на территории своего района могли «проверять» как угодно своих конкурентов, что нарушало требования антимонопольного законодательства.

Статья 36. Меры социальной поддержки социальных работников

Меры социальной поддержки социальных работников, занятых в государственном секторе социального обслуживания, осуществляются в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Комментарий к ст. 36

1. Комментируемая статья содержит в себе норму общего характера. В ней конкретно не перечисляются все виды льгот и дополнительных гарантий, которые предоставляются социальным работникам, норма полностью отсылает к действующему законодательству РФ в данной области. А следует заметить, что такое законодательство состоит как из законов и подзаконных нормативных актов федерального уровня, так и законов, подзаконных нормативных актов уровня субъектов федерации. Поэтому приведем только некоторые из действующих нормативных актов в области льгот и дополнительных гарантий для работников социального обслуживания.

Например, закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 10 декабря 1995 г. №195-ФЗ в ст. 25 закрепляет положение о том, что

меры социальной поддержки работников социальных служб иных форм собственности устанавливаются их учредителями самостоятельно на договорной основе. Таким образом, из такого положения можно сделать вывод о том, что буквально в каждом муниципальном образовании или на уровне каждого субъекта РФ могут устанавливаться свои правила (свои гарантии и компенсации, иная форма предоставления льгот) работникам социальных учреждений и служб, работающих в бюджетных организациях.

Из Постановления Правительства РФ от 27.06.2003 г. № 377 следует, что работники учреждений социального обслуживания пользуются льготами по оплате жилищнокоммунальных услуг, за предоставление данных льгот федеральный бюджет ежегодно перечисляет в бюджеты субъектов федерации и муниципальных образований определенные суммы, чтобы гасить задолженности по льготам (т.е. федеральный бюджет так

151

же не остается в стороне и посильно оказывает помощь бюджетам других уровней бюджетной системы страны).

Есть и Постановление Правительства РФ от 4 декабря 1995 г. № 1187 «О порядке обеспечения специальной одеждой, обувью и инвентарем социальных работников государственных и муниципальных учреждений социального обслуживания».

Министерство социальной защиты населения Российской Федерации по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации и Министерством труда Российской Федерации утверждает примерный перечень и нормы выдачи специальной одежды, обуви и инвентаря, предоставляемых бесплатно социальным работникам при исполнении ими служебных обязанностей в государственных или муниципальных учреждениях социального обслуживания. Кроме того, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления с учетом региональных особенностей и своих финансовых возможностей утверждают на основе примерного перечня федерального уровня, не сокращая его объема, перечни и нормы выдачи специальной одежды, обуви и инвентаря, предоставляемых бесплатно социальным работникам при исполнении ими служебных обязанностей в учреждениях социального обслуживания. Государственные и муниципальные учреждения социального обслуживания приобретают специальную одежду, обувь и инвентарь самостоятельно.

По желанию социального работника ему может выплачиваться на приобретение

самим работником специальной одежды, обуви и инвентаря денежная компенсация в размере их стоимости в порядке, определяемом органами социальной защиты населения субъектов Российской Федерации. Специальная одежда, обувь и инвентарь не предоставляются и денежная компенсация на их приобретение не выплачивается лицам, осуществляющим социальное обслуживание на дому граждан пожилого возраста и инвалидов в количестве меньше нормы, установленной положениями о соответствующих учреждениях социального обслуживания.

2. Согласно Указанию Минсвязи РФ от 16 августа 1995 г. № 156-у, социальным работникам (речь идет только о тех, кто работает в государственном секторе социального обслуживания) в первую очередь осуществляют установку квартирных телефонов по их заявкам, согласно действующим тарифам (т.е. льгот по оплате нет). А вне очереди обеспечивается их общее обслуживание предприятиями связи. Например, вне очереди (но по действующим тарифам) им предоставляют прием заказов на междугородные, международные телефонные разговоры и телеграммы, а также оплату счетов за предоставленные услуги связи от социальных работников, по предъявлению ими соответствующих служебных удостоверений.

Ранее действовавшая редакция рассматриваемой статьи до 1 января 2005 г. предусматривала следующий набор услуг социального обслуживания:

Социальные работники, занятые в государственном и муниципальном секторах социального обслуживания, имели право на:

9работу на условиях трудового договора (контракта);

9бесплатный профилактический осмотр и обследование при поступлении на работу и бесплатное диспансерное наблюдение в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения за счет соответствующих бюджетных ассигнований;

152

9защиту профессиональной чести, достоинства и деловой репутации, в том числе в судебном порядке;

9получение соответствующих квалификационных аттестатов;

9повышение квалификации за счет работодателя;

9бесплатное получение жилой площади и жилищно-коммунальных услуг в случае, если они проживают в сельской местности или поселках городского типа, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

При исполнении служебных обязанностей социальные работники, занятые в государственном или муниципальном секторах социального обслуживания, имели право на:

9обеспечение специальной одеждой, обувью и инвентарем или выплату денежной компенсации на их приобретение в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации;

9внеочередное обслуживание государственными и муниципальными предприятиями торговли, общественного питания, быта, связи, отделениями сбербанков и учреждениями, оказывающими юридическую помощь социальным работникам при исполнении служебных обязанностей;

9первоочередную установку квартирного телефона и приобретение на льготных условиях автотранспорта в целях обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации;

9бесплатный проезд на транспорте общего пользования (кроме такси) социальных работников, чья профессиональная деятельность связана с разъездами;

9компенсацию за эксплуатацию личного автотранспорта, используемого для оказания социальных услуг в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

3. Часть прав социальных работников и так устанавливалась другими положениями действующего законодательства и не нуждалась в дополнительном их «переписывании» в

действующий закон. Например, это можно сказать о праве на работу на условиях трудового договора или о праве на защиту чести, достоинства и деловой репутации. Можно подумать, что если бы рассматриваемый закон не содержал таких требований, то этих прав бы и не было. Другая же часть льгот была отменена, видимо по причине введения закона о монетизации льгот, поскольку изменения в текст рассматриваемой статьи вносились именно в тот период времени и по причине принятия закона о монетизации льгот.

Глава VI. Контроль за деятельностью по социальному обслуживанию граждан пожилого возраста и инвалидов

Статья 37. Контроль за деятельностью по предоставлению социальных услуг

Контроль за деятельностью по предоставлению социальных услуг в государственном секторе социального обслуживания осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

153

Комментарий к ст. 37

1.Рассматриваемая статья закона не раз претерпевала серьезные изменения в своей редакции. Можно сказать, что полномочия по контролю, объем самого государственного контроля, который предусматривался ранее рассматриваемой статьей, в настоящее время значительно изменился. Ранее статья отдельно устанавливала государственный контроль и для государственного сектора социального обслуживания и для негосударственного (частного). Теперь в действующей редакции статьи законодатель ничего не говорит о государственном контроле за частным сектором оказания социальных услуг, а указывает на государственный контроль именно в государственном секторе оказания услуг социального обслуживания.

Согласно рассматриваемой норме государственный контроль должен осуществляться

впорядке, установленном действующим законодательством РФ. Никаких специальных нормативных правовых актов по особому контролю за работой социальных служб законом не предусмотрено на федеральном уровне, хотя на уровне субъектов Федерации такие акты могут быть. Обратите внимание на то, что полномочия по государственному контролю возложены на органы государственной власти федерального уровня и уровня субъектов РФ. В ст. 20 и 21 Закона от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» приведен перечень полномочий органов исполнительной власти федерального уровня и уровня субъектов федерации именно в области работы учреждений социального обслуживания.

2.К полномочиям федеральных органов государственной власти относятся:

9установление основ федеральной политики в области социального обслуживания;

9принятие федеральных законов в области социального обслуживания и контроль за их исполнением;

9установление методического обеспечения социальных служб;

9установление единой федеральной системы статистического учета и отчетности в области социального обслуживания;

9организация и координация научных исследований в области социального обслуживания;

9развитие международного сотрудничества в области социального обслуживания. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вне пределов

полномочий органов государственной власти Российской Федерации, предусмотренных настоящим Федеральным законом, осуществляют собственное правовое регулирование социального обслуживания населения. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся:

9обеспечение реализации законодательства в области социального обслуживания;

9разработка, финансирование и реализация региональных программ социального обслуживания;

9определение структуры органов управления государственной системой социального обслуживания и организация их деятельности;

9установление порядка координации деятельности социальных служб;

9создание, управление и обеспечение деятельности учреждений социального обслуживания;

154

9 иные полномочия.

Из таких перечней полномочий видно, что исполнительные органы государственной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации и будут осуществлять этот контроль, главным образом, за исполнением законодательства РФ в области социального обслуживания населения страны. Контроль видимо должен осуществляться по линии Министерства здравоохранения и социального развития РФ (которое скоро будет расформировано на два министерства).

Статья 38. Защита прав граждан пожилого возраста и инвалидов и ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов

Действия или бездействие государственных органов, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, а также должностных лиц, повлекшие нарушения прав граждан пожилого возраста и инвалидов в сфере социального обслуживания, могут быть обжалованы в суд.

Нарушение законодательства Российской Федерации о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов влечет за собой уголовную, гражданско-правовую и административную ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.

Комментарий к ст. 38

1.Аналогичные положения, только сформированные в две разные статьи, содержатся

ив Законе «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации». Действия (бездействие) социальных служб могут быть обжалованы гражданином, его опекуном, попечителем, другим законным представителем в органы государственной власти, органы местного самоуправления либо в суд. Ответственность лиц, занятых в области социального обслуживания, если их действия (бездействие) повлекли за собой опасные для жизни и здоровья клиента социальной службы последствия или иное нарушение его прав, наступает в порядке и на основаниях, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации.

Законодательство РФ содержит в себе общие положения, которые и позволяют делать вывод о порядке обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и законные интересы. В данном случае можно обжаловать действия и решения (бездействия) сотрудников учреждений социального обслуживания в порядке гражданского судопроизводства и в административном порядке (т.е. не в суд, а исполнительным органам государственной власти, местного самоуправления). В первом случае обжалование возможно по правилам гражданского процессуального законодательства. Согласно ст. 3 ГПК РФ, суд возбуждает гражданское дело по заявлению лица, обратившегося за защитой своих прав, свобод и законных интересов. В случаях, предусмотренных ГПК, другими федеральными законами, гражданское дело может быть возбуждено по заявлению лица, выступающего от своего имени в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица.

Глава 25 ГПК РФ устанавливает особенности рассмотрения судами дел по обжалованию действий и бездействия органов государственной власти и их должностных

155

лиц (в том числе и местного самоуправления). В целом все рассмотрение таких дел происходит по правилам искового производства за исключением некоторых особенностей.

Гражданин вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Гражданин вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.

Заявление подается в суд по общим правилам подсудности (т.е. по месту жительства ответчика или истца). Заявление может быть подано гражданином в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которых оспариваются.

К решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:

нарушены права и свободы гражданина;

созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод. Пропуск трехмесячного срока обращения в суд с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления.

Заявление рассматривается судом в течение десяти дней с участием гражданина, руководителя или представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которых оспариваются. Неявка в судебное заседание коголибо из указанных в части первой настоящей статьи лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления.

Суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод. Решение суда направляется для устранения допущенного нарушения закона руководителю органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, решения, действия (бездействие) которых были оспорены, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему в течение трех дней со дня вступления решения суда в законную силу.

156

2. Административный порядок обжалования в настоящее время регламентирован Законом от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений,

нарушающих права и свободы граждан». Административный порядок подразумевает под собой применительно нашего случая, что лицо (возможно сам инвалид или пожилой гражданин), права которого были нарушены действиями сотрудников учреждения социального обслуживания населения, будет обжаловать их действия вышестоящему руководству данного учреждения или в орган государственной власти, который и занимается управлением (является учредителем) данного учреждения социального обслуживания.

Согласно ст. 4 Закона «Об обжаловании в суд действий и решений нарушающих права и свободы граждан», гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения),

нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему.

Вышестоящие в порядке подчиненности орган, объединение, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд. Жалоба может быть подана гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива. Жалоба подается по усмотрению гражданина либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения органа, объединения, должностного лица, государственного служащего.

Приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения).

Для обращения в суд с жалобой устанавливаются следующие сроки:

три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав;

один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.

Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом.

Уважительной причиной считаются любые обстоятельства, затруднившие получение информации об обжалованных действиях (решениях) и их последствиях.

На государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения, на должностных лиц, государственных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.

3. Что касается ответственности за нарушение прав и законных интересов инвалидов и пожилых граждан, то она может наступить по различным основаниям. Ни КоАП РФ, ни УК РФ не предусматривают специальных составов правонарушений или преступлений,

157

связанных с социальным обслуживанием и обеспечением граждан. Поэтому можно говорить о той ответственности, которая наступает за правонарушения, которые включают в себя и другие правоотношения (общие нормы, а не только в связи с оказанием им социального обслуживания). Например, ст. 5.39 КоАП РФ устанавливает ответственность за отказ в предоставлении гражданину информации. А как уже говорилось ст. 8 комментируемого закона устанавливает правовые гарантии обеспечения права граждан на информацию в области социального обслуживания.

Неправомерный отказ в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо несвоевременное предоставление таких документов и материалов, непредставление иной информации в случаях, предусмотренных законом, либо предоставление гражданину неполной или заведомо недостоверной информации - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда.

Отказ работодателя в приеме на работу инвалида в пределах установленной квоты -

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда. Необоснованный отказ в регистрации инвалида в качестве безработного - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда.

Уголовная ответственность может наступить по ст. 148 УК РФ за незаконное воспрепятствование деятельности религиозных организаций или совершению религиозных обрядов, которое наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо исправительными работами на срок до одного года, либо арестом на срок до трех месяцев. Уголовная ответственность может наступить по ст. 136 УК РФ за нарушение равенства прав

исвобод человека и гражданина (дискриминацию). Дискриминация, то есть нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям или каким-либо социальным группам, - наказывается штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо обязательными работами на срок до ста восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до одного года, либо лишением свободы на срок до двух лет.

Должностные лица или учреждение социального обслуживания как юридическое лицо могут нести и гражданско-правовую ответственность перед инвалидом или пожилым гражданином. Такая ответственность возникает на основании исковой формы защиты права,

икак правило требует возмещения вреда, который мог быть нанесен некачественным оказанием услуг социального обслуживания (например медицинской помощью).

158

Глава VII. Порядок введения в действие настоящего Федерального закона

Статья 39. Президенту Российской Федерации и Правительству Российской

Федерации в течение трех месяцев привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом.

Комментарий к ст. 39

Требование, которое устанавливает рассматриваемая статья аналогично тем, которые обычно предъявляются к нормативным правовым актам. Оно продиктовано необходимостью законотворческого процесса. При принятии каждого нового нормативного акта, закона или акта подзаконного характера, необходимо, чтобы он не противоречил по содержанию своих норм актам, имеющим большею юридическую силу, и в то же время необходимо, чтобы ему соответствовали (не противоречили) акты, имеющие меньшую юридическую силу. Поскольку в нашем случае речь идет о Федеральном законе, то вполне законно требование того, чтобы ему соответствовали все нормативные правовые акты подзаконного характера, к которым и относятся акты Президента и Прав РФ.

Статья 40. Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Комментарий к ст. 40

Порядок вступления в законную силу законодательных актов регламентирован Федеральным законом от 14.06.1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат федерального собрания». Федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации. Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Однако самим текстом закона может быть предусмотрен иной порядок вступления его в законную силу.

Как видно, настоящий закон был подписан Президентом РФ 2 августа 1995 г. Текст Федерального закона опубликован в «Российской газете» от 4 августа 1995 г., в Собрании законодательства Российской Федерации от 7 августа 1995 г., № 32, ст. 3198. Следовательно, рассматриваемый закон вступил в законную силу 4 августа 1995 г.

159