Комментарий к Федеральному закону от 14.04.1995 г. № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ»
.pdfповышению, снижению или поддержанию цен на аукционах и торгах;
разделу рынка по территориальному принципу, по объему продаж или закупок, по ассортименту реализуемых товаров либо по кругу продавцов или покупателей (заказчиков);
ограничению доступа на рынок или устранению с него других хозяйствующих субъектов в качестве продавцов энергии или ее покупателей (заказчиков);
отказу от заключения договоров с определенными продавцами или покупателями
(заказчиками) и др.
Также запрещается заключение хозяйствующими субъектами, действующими на рынке энергии, иных соглашений или осуществление согласованных действий, в результате которых имеются или могут иметь место недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов других хозяйствующих субъектов.
В исключительных случаях соглашения или согласованные действия хозяйствующих субъектов, перечисленные выше, могут быть признаны антимонопольным органом правомерными, если хозяйствующие субъекты докажут, что положительный эффект от их действий, в том числе в социально-экономической сфере, превысит неблагоприятные последствия для рассматриваемого товарного рынка, либо если возможность заключения такого соглашения или осуществления согласованных действий хозяйствующими субъектами предусмотрена федеральными законами (например, ст. 121 ГК РФ об объединениях юридических лиц в форме ассоциаций и союзов).
Запрещается координация предпринимательской деятельности коммерческих организаций, которая имеет либо может иметь своим результатом ограничение конкуренции.
Нарушение указанных требований является основанием для ликвидации в судебном порядке организации, осуществляющей координацию предпринимательской деятельности, по иску антимонопольного органа.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 г. № 331, антимонопольным органом является ФАС.
4. Создание экономических стимулов, обеспечивающих использование энергосберегающих технологий в производственных процессах.
Экономические стимулы энергосбережения наиболее полно раскрыты в Федеральном законе «Об энергосбережении». В частности, ст. 14 указанного закона устанавливает льготы производителям электрической и тепловой энергии. В первом абзаце данной статьи устанавливаются общие начала стимулирования энергосбережения, и закреплен сразу ряд важных правил. Во-первых, порядок установления льгот для производителей энергоресурсов определяется Правительством РФ, а не профильным федеральным органом исполнительной власти (например, Минпромэнерго), и не органами власти субъектов РФ. Основаниями для
31
предоставления льгот является производство и потребление продукции с лучшими, чем предусмотрено государственными стандартами, показателями. Данные правила в совокупности позволяют установить общие, не дискриминационные условия получения указанных льгот. Под
льготами следует понимать, в том числе установление повышенных тарифов на электрическую и тепловую энергию для производителей, использующих энергосберегающие технологии. С другой стороны, повышение тарифа на энергию вынуждает потребителей самостоятельно осуществлять энергосберегающие мероприятия в целях оптимизации бизнеса, его диверсификации, что также является тарифным экономическим стимулом энергосбережения.
Говоря об экономических стимулах, обеспечивающих использование энергосберегающих технологий в производственных процессах, следует упомянуть весьма интересный с практической точки зрения механизм тарифного выравнивания и окупаемости для альтернативных источников энергии, к каковым относятся энергия солнца, ветра, тепла земли, естественного движения водных потоков, а также энергия существующих в природе градиентов температур. Современные государственные стандарты относят эти виды энергетики к нетрадиционным (ГОСТ Р 51237-98 «Нетрадиционная энергетика. Ветроэнергетика. Термины и определения», утвержден постановлением Госстандарта РФ от 25.12.1998 г. №460; ГОСТ Р
51238-98 «Нетрадиционная энергетика. Гидроэнергетика малая. Термины и определения», утвержден постановлением Госстандарта РФ от 25.12.1998 г. № 461).
В настоящее время наиболее распространенным возобновляемым ресурсом, реально используемом в мире для выработки электроэнергии, является ветер. К примеру, удельная доля генерации в ФРГ и США по отношению к общему национальному энергопотреблению составляет от 5 до 10%, а в РФ около 0,1%. Согласно результатам экономических исследований, проведенных ведущими отечественными и зарубежными исследователями,
примерные размеры капитальный вложений для создания ветропарка составляют 1000$ на 1
кВт генерируемой мощности, тогда как для традиционных генераторов, работающих на углеводородах (газ, мазут) – около 400-600$. К тому же за рубежом электрическая энергия обходится потребителям в среднем по тарифу около 2$ за 1 кВт/час, а в РФ – около 1 рубля2.
При этом альтернативные станции, в том числе ветряные, не требуют топлива,
экологически безопасны, и при регулярных амортизационных мероприятиях по замене выходящих из строя генераторов могут работать неограниченное количество времени.
Качество электроэнергии, поставляемой альтернативными генераторами на возобновляемых источниках ресурсов, заметно ниже, чем от традиционных, что обусловлено сезонными колебаниями ветра, сменой времени суток (для солнечных батарей), для чего законодательно прописан механизм, обязывающий сетевые организации принимать
2 www.windpark.ru
32
поставленную от таких генераторов энергию даже при низком ее качестве, о чем подробно написано выше. «Золотым порогом» для ветрогенераторов считается среднегодовой ветер скоростью не менее 5 м/с, при нем окупаемость составляет от 5 до 6 лет (при «западном»
тарифе электроэнергии).
Безусловно, что при учете перечисленных обстоятельств для строительства ветряных и иных альтернативных электростанций необходим особый метод экономического стимулирования. Так, законодателем в ст. 14 ФЗ «Об энергоснабжении» установлено, что цена энергии, вырабатываемой на основе возобновляемых источников энергоресурсов, должна
обеспечивать окупаемость капитальных вложений в строительство генерирующих мощностей, но при этом вновь прописан особый порядок согласования:
Сооружение таких генерирующих мощностей должно осуществляться в соответствии с государственной программой;
Срок окупаемости строительства установок должен быть согласован с органом
исполнительной власти субъекта РФ.
Как видно, для установления льготного тарифа на энергию кроме хозяйственных и организационных расходов предстоит договориться о включении своего проекта в государственную программу и еще раз договориться о сроках окупаемости проекта. В дальнейшем, в случае успешного получения необходимых согласований, в соответствии с п. 4 постановления Правительства РФ от 15.06.1998 г. № 588 «О дополнительных мерах по стимулированию энергосбережения в России», расчет окупаемости включается в
государственный тариф стоимости генерируемой энергии, и 1 кВт/час для сетевой компании (СК) становится значительно дороже. Разница между ценой электроэнергии для СК и обычной, низкой ценой для потребителя становится убытком СК, который в соответствии с постановлением Правительства РФ от 07.03.1995 г. №239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» компенсируется за счет средств бюджета субъекта РФ. Для этого-то законодателем и введены многочисленные механизмы согласования с органами исполнительной власти субъекта РФ, так как при чрезмерном развитии такой сложно окупаемой энергетики расходы для регионального бюджета могут стать непосильными.
Говоря о формировании тарифа на энергию для альтернативных станций и
возложении бремени повышенных расходов по их окупаемости на государственный бюджет, следует отметить, что в соответствии со ст.1 Федерального закона от 25.02.1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», такая поддержка является мерой государственной поддержки и инвестицией в основной капитал предприятия, а согласно ст. 14 названного закона, такие инвестиции должны осуществляться на основании инвестиционных проектов, прошедших в установленном порядке государственную экспертизу. Согласно постановлению Правительства РФ № 1008 от
33
27.12.2000 г. и утвержденного им Положения «О проведении государственной экспертизы и утверждения градостроительной, предпроектной и проектной документации в РФ», инвестиционный проект является предпроектной документацией, и подлежит государственной вневедомственной экспертизе в случае, если строительство осуществляется, в том числе за счет средств, поступающих в качестве государственной поддержки.
Таким образом, к перечисленным выше действиям, которые необходимо выполнить для установления особого тарифа на энергию, можно смело добавлять еще один пункт –
составление инвестиционного проекта и проведение по нему государственной вневедомственной экспертизы.
К очередному экономическому стимулу, обеспечивающему энергосбережение в производственных процессах и применяемому в тарифной политике государства, следует отнести дифференцированный подход к цене энергии и энергоресурсов в зависимости от сезона и времени суток. Такой подход установлен ст. 14 ФЗ «Об энергосбережении» и ориентирован, прежде всего, не на производителей, а потребителей электрической энергии и ресурсов.
Установление разной цены на электрическую энергию в зависимости от времени суток уже является традицией для отечественных СК. Это обусловлено, прежде всего, тем, что пиковые нагрузки приходятся на утренние и вечерние часы: в это время региональной СК электрических мощностей может не хватать, и она вынуждена «докупать» их на федеральном рынке электроэнергии по более высоким ценам – за счет тех регионов, где в этот момент ночь. Для этого в большинстве регионов для промышленных потребителей устанавливаются более высокие цены на электроэнергию в часы «пик», в связи с чем предприятия самостоятельно ограничивают свою наиболее энергоемкую деятельность в необходимое время. Изначальная причина таких жестких мер – хроническая нехватка генерирующих мощностей при постоянном росте энергопотребления.
Правило о дифференциации тарифов на энергию и энергоресурсы в зависимости от сезона и времени суток непосредственно применяется ФСТ, согласно постановлению Правительства РФ от 30.06.2004 г. № 332.
Методика дифференцированного подхода к расчету тарифа на электроэнергию в зависимости от времени потребления содержится в «Методических указаниях по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке, утвержденных приказом ФСТ от 06.08.2004 г. № 20-э/2.
Существует и механизм прямого включения в тариф на электрическую и тепловую энергию затрат ее производителя на энергосберегающие мероприятия. Так, ст. 14 ФЗ «Об энергосбережении» устанавливает обязанность уполномоченного органа исполнительной власти субъекта РФ учитывать при формировании тарифа на энергоснабжение затраты потребителя на мероприятия по энергосбережению. В качестве примера можно привести ситуацию, когда из
34
цены тепловой энергии, генерируемой предприятием ЖКХ, вычитается стоимость нового котла, который потребляет газа на четверть меньше. Однако экономический механизм в таком виде может сработать неэффективно, так как экономия по стоимости может не окупить цену нового котла. Для этого законодатель в рассматриваемом абзаце установил право указанного органа исполнительной власти самостоятельно определять порядок консолидации указанных средств и использования их потребителем.
Вслучае принятия такого решения, разница между ранее существовавшим тарифом и новым тарифом, уменьшенным на стоимость гипотетического котла, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 07.03.1995 г. №239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» вновь ложится на региональный бюджет.
Всвязи с изложенным, хозяйствующий субъект, наметивший провести мероприятия по энергосбережению, и рассчитывающий на включение части этих затрат в тариф на генерируемую им энергию, должен в первую очередь согласовать данный вопрос с уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ.
5. Обеспечение юридическим лицам – производителям электрической энергии
(мощности) независимо от организационно-правовых форм права равного доступа на оптовый рынок.
Аналогичную дефиницию закрепляет абз. 2 ст. 14 ФЗ «Об энергосбережении», в соответствии с которым поставщики электрической и тепловой энергии, не входящие в региональные энергоснабжающие организации (далее – РЭО), наделены правом отпуска энергии в сети этих организаций, а РЭО в свою очередь обязаны эту энергию принять. Цена такой энергии определяется в порядке, устанавливаемом органом исполнительной власти субъекта РФ. Однако, обязывая РЭО – фактически самостоятельного хозяйствующего субъекта – принимать энергию от любого поставщика, что означает и заключение гражданско-правового договора поставки энергии, законодатель не мог не заложить определенного механизма согласования. Так, ч. 2 ст. 1 ГК РФ устанавливает диспозитивные начала гражданского права и провозглашает, что юридические лица своей волей и в своем интересе приобретают и осуществляют права и свободны в установлении своих обязанностей по договору. Поэтому в тексте ст. 14 ФЗ «Об энергосбережении» есть существенная оговорка – количество и режим поставки энергии должен быть согласован с РЭО и органом исполнительной власти субъекта РФ. Как правило, им является тот же орган, что определяет и цену энергии. Подобный механизм является довольно спорным с точки зрения возможности его реализации на практике, что может затруднить подключение к сетям новых, независимых генерирующих мощностей. С экономической, правовой и технической точек зрения представляется, что можно обязать РЭО принимать энергию (в силу закона это возможно по ч.3 ст.1 ГК РФ), но на основании расчетов по качеству энергии, ведь альтернативные источники выдают ее неравномерно, в зависимости от
35
времени суток, скорости ветра и т.п., что сказывается на ее качестве, а принудить уже конечных потребителей к приему такой энергии попросту невозможно. В настоящее время имеется соответствующий нормативно-правовой акт, при некоторой модернизации которого он может служить основой для таких расчетов – Межгосударственный стандарт ГОСТ 23875-88 «Качество электрической энергии. Термины и определения», введенный в действие постановлением Госстандарта СССР от 28.03.1988 г. № 803 (Quality of electric energy. Terms and definitions).
Поэтому представляется верной точка зрения, согласно которой необходимость согласования количества и режима поставок энергии с РЭО продиктовано не экономической или технической,
аполитической целесообразностью.
6.Принцип равного доступа производителей электрической энергии на оптовый рынок независимо от их организационно-правовой формы является специальным по отношению к общему, закрепленному ст. 1 ГК РФ, в соответствии с которой гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, а товары, услуги и финансовые средства могут свободно перемещаться по всей территории РФ. При этом ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.
Наиболее полно комментируемый абзац статьи детализирует постановление Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. № 861 «Об утверждении Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам администратора торговой системы оптового рынка и оказания этих услуг и Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям» (с изменениями от 31 августа 2006 г., 21 марта 2007 г.).
При использовании указанных правил важное значение имеет правильное применение следующих понятий:
акт разграничения балансовой принадлежности электросетей – документ, составленный в процессе технологического присоединения энергопринимающих устройств (энергетических установок) физических и юридических лиц к электрическим сетям, определяющий границы балансовой принадлежности;
акт разграничения эксплуатационной ответственности сторон – документ, составленный сетевой организацией и потребителем услуг по передаче электрической энергии в процессе технологического присоединения энергопринимающих устройств,
36
определяющий границы ответственности сторон за эксплуатацию соответствующих
энергопринимающих устройств и объектов электросетевого хозяйства;
граница балансовой принадлежности – линия раздела объектов электроэнергетики между владельцами по признаку собственности или владения на ином предусмотренном федеральными законами основании, определяющая границу эксплуатационной ответственности между сетевой организацией и потребителем услуг по передаче электрической энергии (потребителем электрической энергии, в интересах которого заключается договор об оказании услуг по передаче электрической энергии) за состояние и обслуживание электроустановок;
заявленная мощность – предельная величина потребляемой в текущий период регулирования мощности, определенная соглашением между сетевой организацией и потребителем услуг по передаче электрической энергии, исчисляемая в мегаваттах;
максимальная мощность – величина мощности, обусловленная составом энергопринимающего оборудования и технологическим процессом потребителя,
исчисляемая в мегаваттах;
присоединенная мощность – совокупная величина номинальной мощности присоединенных к электрической сети (в том числе опосредованно) трансформаторов и энергопринимающих устройств потребителя электрической энергии, исчисляемая в мегавольт-амперах;
пропускная способность электрической сети – технологически максимально допустимая величина мощности, которая может быть передана с учетом условий эксплуатации и параметров надежности функционирования электроэнергетических систем;
сетевые организации – организации, владеющие на праве собственности или на ином установленном федеральными законами основании объектами электросетевого хозяйства, с использованием которых такие организации оказывают услуги по передаче электрической энергии и осуществляют в установленном порядке технологическое присоединение энергопринимающих устройств (энергетических установок)
юридических и физических лиц к электрическим сетям;
территориальная распределительная сеть – комплекс не входящих в состав ЕЭС линий электропередачи и оборудования, используемых для предоставления услуг по передаче электрической энергии;
точка присоединения к электрической сети – место физического соединения энергопринимающего устройства (энергетической установки) потребителя услуг по передаче электрической энергии (потребителя электрической энергии, в интересах
37
которого заключается договор об оказании услуг по передаче электрической энергии) с
электрической сетью сетевой организации.
Недискриминационный доступ к услугам по передаче электрической энергии предусматривает обеспечение равных условий предоставления указанных услуг их потребителям независимо от организационно-правовой формы и правовых отношений с лицом,
оказывающим эти услуги.
Иными словами, любой хозяйствующий субъект, генерирующий либо потребляющий энергию, вправе присоединиться к уже имеющимся электрическим сетям для передачи своей энергии куда-либо либо потребления. Данное правило является важнейшим элементом правового регулирования оборота электрической энергии, способствует становлению рыночных отношений, защите конкуренции и снижению цен (тарифов) на электрическую энергию.
Потребителями услуг по передаче электрической энергии являются лица, владеющие на праве собственности или на ином законном основании энергопринимающими устройствами и
(или) объектами электроэнергетики, технологически присоединенными в установленном порядке к электрической сети (в том числе опосредованно) субъекты оптового рынка электрической энергии, осуществляющие экспорт (импорт) электрической энергии, а также энергосбытовые организации и гарантирующие поставщики в интересах обслуживаемых ими потребителей электрической энергии. Услуги по передаче электрической энергии предоставляются СО на основании договора о возмездном оказании услуг по передаче электрической энергии.
В случае если энергопринимающие устройства потребителя электрической энергии присоединены к электрическим сетям СО через энергетические установки производителей электрической энергии, объекты электросетевого хозяйства лиц, не оказывающих услуги по передаче электрической энергии, или бесхозяйные объекты электросетевого хозяйства, которые имеют непосредственное присоединение к сетям СО, такой потребитель заключает договор с той СО, к сетям которой присоединены энергетические установки производителей электрической энергии, бесхозяйные объекты электросетевого хозяйства или энергопринимающие устройства
(объекты электросетевого хозяйства) лиц, не оказывающих услуги по передаче электрической энергии, к которым непосредственно присоединено его энергопринимающее устройство.
При этом точкой присоединения по договору будет являться точка присоединения энергопринимаемого устройства потребителя электроэнергии к объекту электросетевого хозяйства лица, не оказывающего услуг по передаче электрической энергии.
Собственники и владельцы объектов электросетевого хозяйства, через которые опосредованно присоединено к электрическим сетям СО энергопринимающее устройство потребителя, не вправе препятствовать перетоку через их объекты электрической энергии для такого потребителя и требовать за это оплату.
38
Указанные собственники и иные законные владельцы объектов электросетевого хозяйства, через которые опосредованно присоединено к электрическим сетям сетевой организации энергопринимающее устройство потребителя, вправе оказывать услуги по передаче электрической энергии с использованием принадлежащих им объектов электросетевого хозяйства после установления для них тарифа на услуги по передаче электрической энергии.
Потребители услуг, опосредованно присоединенные к электрическим сетям, оплачивают услуги по передаче электрической энергии в соответствии с Методическими указаниями «По расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии по единой национальной (общероссийской) электрической сети», утвержденными приказом ФСТ от 21.03.2006 г. № 56-
э/1.
Не признается услугой по передаче электрической энергии деятельность потребителя (производителя) электрической энергии, использующего электрическую энергию при предоставлении ему жилых и нежилых помещений в аренду, в наем и (или) эксплуатацию.
Вцелях обеспечения исполнения своих обязательств перед потребителями услуг (покупателями и продавцами электрической энергии) СО заключает договоры с иными СО, имеющими технологическое присоединение к объектам электросетевого хозяйства, находящимся в собственности данной СО или на ином законном основании.
Указанный договор является публичным и обязательным к заключению для сетевой организации.
Всоответствии со ст. 426 ГК РФ, публичным договором признается договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т.п.).
СО не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим в отношении заключения публичного договора, кроме случаев, предусмотренных законом и иными правовыми актами.
Цена товаров, работ и услуг, а также иные условия публичного договора устанавливаются
одинаковыми для всех потребителей, за исключением случаев, когда законом и иными правовыми актами допускается предоставление льгот для отдельных категорий потребителей.
Отказ коммерческой организации от заключения публичного договора при наличии возможности предоставить потребителю соответствующие товары, услуги, выполнить для него соответствующие работы не допускается.
При необоснованном уклонении коммерческой организации от заключения публичного договора сторона в соответствии с п. 4 ст. 445 ГК РФ вправе обратиться в суд с требованием о
понуждении заключить договор и о взыскании убытков.
39
Условия публичного договора, не соответствующие перечисленным условиям, ничтожны.
В соответствии со ст. ст. 168 и 180 ГК РФ, ничтожная сделка не влечет правовых последствий.
Договор не может быть заключен ранее заключения договора об осуществлении технологического присоединения энергопринимающих устройств (энергетических установок)
юридических и физических лиц к электрическим сетям, за исключением случаев, когда потребителем услуг выступают:
лица, чьи энергопринимающие устройства технологически присоединены к электрической сети;
лица, осуществляющие экспорт (импорт) электрической энергии и не имеющие во владении, в пользовании и распоряжении объекты электроэнергетики, присоединенные к электрической сети;
энергосбытовые организации (гарантирующие поставщики), заключающие договор в
интересах обслуживаемых ими потребителей электрической энергии.
Данное правило об обязательном предварительном заключении договора о технологическом присоединении обусловлено физическими параметрами сетей.
В отношении потребителей электрической энергии, в интересах которых заключается договор, СО вправе в целях определения технических характеристик энергопринимающих устройств, необходимых для оказания услуг по передаче электрической энергии, запросить у соответствующих лиц и (или) уполномоченных органов государственной власти сведения и документацию о технологическом присоединении.
Очевидно, что в случае не получения на свой запрос необходимых документов, СО вправе отказать в заключении как договора технологического присоединения, так и договора передачи энергии. В связи с этим, во избежание досадных недоразумений, будущему абоненту необходимо высылать требуемые документы и информацию почтой с обязательным уведомлением о вручении.
В рамках договора СО обязуется осуществить комплекс организационно и технологически связанных действий, обеспечивающих передачу электрической энергии через технические устройства электрических сетей, а потребитель услуг – оплатить их.
Договор должен содержать следующие существенные условия:
величина максимальной мощности энергопринимающих устройств, технологически присоединенных к электрической сети, с распределением указанной величины по каждой точке присоединения;
величина заявленной мощности, в пределах которой СО принимает на себя обязательства обеспечить передачу электрической энергии в указанных в договоре точках присоединения, при этом, в случае опосредованного присоединения величина
40