Комментарий к Федеральному закону от 14.04.1995 г. № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ»
.pdfУказанные предельные уровни тарифов могут быть установлены Правительством Российской Федерации с календарной разбивкой, разбивкой по категориям потребителей с учетом региональных и иных особенностей.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов устанавливают тарифы на электрическую и тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, в том числе населению, на очередной финансовый год в рамках указанных предельных уровней до принятия закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации.
Изменение указанных тарифов в течение финансового года без одновременного внесения Правительством Российской Федерации (органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации) на рассмотрение Государственной Думы (законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации) проекта федерального закона (закона субъекта Российской Федерации)
о внесении изменений и дополнений в федеральный закон (закон субъекта Российской Федерации) о
федеральном бюджете (бюджете субъекта Российской Федерации) на текущий финансовый год не допускается.
В случае превышения размера установленных органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации цен (тарифов) на электрическую энергию, поставляемую населению, на услуги субъектов естественных монополий, превышающего установленные Правительством Российской Федерации предельные уровни, дополнительные расходы потребителей, финансируемых из бюджетов соответствующих уровней, и расходы, связанные с выплатой дополнительных субсидий населению, несут консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации.
При регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию органами государственного регулирования учитываются затраты энергоснабжающих организаций, в том числе расходы на обеспечение оборотных средств, исходя из порядка расчетов за электрическую и тепловую энергию.
Оплата электрической и тепловой энергии производится за фактически принятое потребителем количество электрической и тепловой энергии в соответствии с данными учета электрической и тепловой энергии, если иное не предусмотрено федеральным законом, иными нормативными правовыми актами или соглашением сторон.
В случае если иное не установлено соглашением сторон, оплата электрической энергии производится потребителями до 15-го числа текущего месяца.
Государственное регулирование тарифов может проводиться отдельно в отношении электрической энергии, поставляемой населению в пределах социальной нормы потребления и сверх социальной нормы потребления.
При установлении для отдельных потребителей льготных тарифов на электрическую и тепловую энергию, регулирование которых осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом,
повышение тарифов на электрическую и тепловую энергию для других потребителей не допускается.
21
Комментарий к ст. 2
Комментируемая статья раскрывает сущность и основные начала государственного
регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, среди которых выделяются
следующие:
экономическая обоснованность тарифов;
определенный срок действия тарифов;
установление предельных уровней тарифов на каждый финансовый год;
недопустимость изменения тарифов без одновременного внесения изменений в решение о бюджете;
финансовая ответственность бюджетной системы за превышение предельных уровней тарифов;
учет фактических расходов энергоснабжающих организаций при установлении тарифа на поставляемую ими энергию;
оплата только фактически принятой энергии;
ежемесячная оплата энергии;
отдельный учет энергии, поставляемой населению сверх социальной нормы;
недопустимость установления льгот для одной категории потребителей за счет повышения тарифов для другой.
Остановимся первых двух пунктах перечисленного списка подробнее. Экономическая обоснованность тарифов. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 26.02.2004 г. № 109 «О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации», в термин необходимая валовая выручка включен экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимых организации для осуществления регулируемой деятельности в течение расчетного периода регулирования.
При установлении регулируемых тарифов (цен) регулирующие органы принимают меры, направленные на исключение из расчетов экономически необоснованных расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность. Регулирующими органами являются ФСТ и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов.
Если организации, осуществляющие регулируемую деятельность, в течение расчетного периода регулирования понесли экономически обоснованные расходы, не учтенные при установлении регулируемых тарифов (цен), в том числе расходы, связанные с объективным и незапланированным ростом цен на продукцию, потребляемую в течение расчетного периода регулирования, эти расходы учитываются регулирующими органами при установлении
22
регулируемых тарифов (цен) на последующий расчетный период регулирования (включая расходы, связанные с обслуживанием заемных средств, привлекаемых для покрытия недостатка средств).
Если деятельность организации регулируется органами более чем одного субъекта Российской Федерации, то регулирующие органы обязаны согласовывать устанавливаемые ими размеры необходимой валовой выручки с тем, чтобы суммарный объем необходимой валовой выручки позволял возмещать экономически обоснованные расходы и обеспечивать экономически обоснованную доходность инвестированного капитала этой организации в целом по регулируемой деятельности.
При регулировании тарифов применяются различные методы регулирования, в том числе:
метод экономически обоснованных расходов (затрат);
метод экономически обоснованной доходности инвестированного капитала;
метод индексации тарифов.
В случае применения метода экономически обоснованной доходности инвестированного капитала некоторые расходы финансируются организацией, осуществляющей регулируемую деятельность, за счет полученной с использованием указанного метода валовой прибыли. К
таким расходам относятся внереализационные расходы, в том числе расходы по сомнительным долгам, расходы на инвестиции, расчетная величина дивидендов (распределяемого дохода), а
также расходы на уплату взносов в уставные (складочные) капиталы и на инвестиции в ценные бумаги организаций, осуществляющих регулируемую деятельность.
Экономически обоснованный уровень доходности инвестированного капитала определяется регулирующим органом на основании прогноза уровня инфляции, принятого при формировании федерального бюджета на очередной финансовый год, с учетом стоимости долгосрочного заемного капитала, сложившейся на финансовом рынке в отчетный период.
Указанный уровень доходности не должен превышать действующую ставку рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, но не может быть ниже минимальной доходности облигаций федерального займа по состоянию на 1 июля последнего отчетного года.
Оценка величины инвестированного капитала на расчетный период регулирования осуществляется на основе бухгалтерского баланса организации, осуществляющей регулируемую деятельность, на последнюю отчетную дату. При этом учитываются решения органов управления организации, осуществляющей регулируемую деятельность, принятые во исполнение решений Правительства Российской Федерации и в соответствии с законодательством Российской Федерации, ведущие к изменению величины уставного и добавочного капитала, относимой на регулируемые виды деятельности, в расчетный период регулирования.
23
Величина инвестированного капитала определяется как сумма долей уставного и добавочного капитала, относимых на данный вид регулируемой деятельности, и долгосрочных обязательств (долгосрочного заемного капитала, обоснованно относимого на данный вид регулируемой деятельности) организации, осуществляющей регулируемую деятельность.
Индексации подлежат ранее утвержденные регулируемые тарифы (цены) и (или) их предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни.
При применении указанного метода тарифы устанавливаются в соответствии с Методическими указаниями «По индексации предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов и тарифов на продукцию (услуги) организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, утвержденными приказом ФСТ от 05.07.2005 г.
№275-э/4, которые учитывают:
программы сокращения расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, согласованные с регулирующими органами;
изменения состава и (или) объемов финансирования инвестиционной программы электроэнергетики;
отклонения фактических показателей производства продукции на розничном рынке и (или) оказываемых услуг от прогнозных;
отклонения фактических цен на топливо от прогнозных;
отклонения фактического индекса потребительских цен от принятого при установлении регулируемых тарифов (цен) прогнозного индекса;
изменения нормативных правовых актов, влияющие на размеры расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность;
изменения регулируемых тарифов (цен) на топливо в соответствии с решениями регулирующих органов;
изменения ставок налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
изменения размера платежей, вносимых в соответствии с договорами, необходимыми для осуществления деятельности в сфере электроэнергетики и участия в оптовом и розничных рынках электрической энергии (мощности) в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике;
технологические особенности производства электрической энергии (мощности) (для эксплуатирующих организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии – в соответствии с утвержденными в установленном порядке программами мероприятий по обеспечению безопасности атомных станций на всех стадиях их жизненного цикла и развития).
24
При использовании метода экономически обоснованных расходов (затрат)
регулируемые тарифы (цены) рассчитываются на основе размера необходимой валовой выручки организации, осуществляющей регулируемую деятельность, от реализации каждого вида продукции (услуг) и расчетного объема производства соответствующего вида продукции (услуг) за расчетный период регулирования.
Расчетный годовой объем производства продукции и (или) оказываемых услуг определяется исходя из формируемого ФСТ сводного прогнозного баланса производства и поставок электрической энергии (мощности) в рамках ЕЭС по субъектам Российской Федерации (далее – сводный баланс).
Сводный баланс формируется ФСТ с поквартальной и помесячной разбивкой на основе принципа минимизации суммарной стоимости электрической энергии (мощности), поставляемой потребителям, при участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, организации, оказывающей услуги по организации функционирования и развитию Единой энергетической системы России, администратора торговой системы и системного оператора оптового рынка электрической энергии. При формировании сводного баланса определяются планируемые объемы потребления электрической энергии (мощности) населением.
Порядок формирования сводного баланса, а также внесения в него изменений и уточнений регламентируется приказом ФСТ от 21.03.2006 г. № 60-э/05.
Экономически обоснованные расходы организации, осуществляющей регулируемую деятельность, не учитываются при определении налоговой базы налога на прибыль.
При расчете регулируемого тарифа (цены) на мощность для поставщиков оптового рынка методом экономически обоснованных расходов (затрат) в необходимую валовую выручку включаются расходы на содержание максимально доступной генерирующей мощности каждого поставщика, учтенной в сводном балансе на расчетный период регулирования, включая расходы на содержание технологического резерва мощности.
Технологический резерв мощности, расходы на содержание которого включаются в необходимую валовую выручку при расчете тарифа на мощность, состоит из оперативного и стратегического резервов мощности.
Величина оперативного резерва мощности определяется Минпромэнерго с участием
системного оператора.
Величина стратегического резерва мощности определяется Минпромэнерго по согласованию с ФСТ, Минэкономразвития, Федеральным агентством по атомной энергии с участием организации, оказывающей услуги по организации функционирования и развитию ЕЭС, и системного оператора на основе перспективных балансов электрической энергии и мощности.
25
Указанные виды технологического резерва мощности распределяются по отдельным электростанциям и генерирующему оборудованию (турбоагрегатам, гидроагрегатам) исходя из принципа минимизации суммарных расходов покупателей – участников оптового рынка на покупку электрической энергии и содержание мощности (производство электрической энергии).
Расходы на содержание социальной инфраструктуры Росэнергоатома и других организаций атомной энергетики – поставщиков электрической энергии на оптовый рынок учитываются в регулируемых тарифах (ценах) в соответствии с приказом ФСТ от 26.07.2005 г. № 323-э/4.
Определенный срок действия тарифов. В соответствии с Основами ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 26.02.2004 г. № 109, срок действия тарифов (цен) это период времени между изменениями тарифов (цен) регулирующими органами.
Согласно Правилам государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации, утвержденных тем же постановлением Правительства РФ, при установлении тарифов применяются следующие сроки.
На основании одобренного Правительством Российской Федерации прогноза социально-
экономического развития Российской Федерации на очередной год, а также предложений и материалов, ФСТ устанавливает до внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации предельные уровни регулируемых тарифов (цен) на электрическую энергию (мощность) и тепловую энергию.
В рамках установленных ФСТ предельных уровней тарифов органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов до принятия закона о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год устанавливают на розничном рынке регулируемые тарифы (цены) на электрическую энергию (мощность) и тепловую энергию.
При установлении тарифов на очередной период регулирования, регулирующий орган может проводить проверки хозяйственной деятельности организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, в части обоснованности величины тарифов и правильности их применения.
Тарифы и (или) их предельные уровни вводятся в действие с начала очередного года на срок не менее одного года.
Установление тарифов и (или) предельных уровней производится регулирующими органами путем рассмотрения соответствующих дел.
Для определения в сводном балансе объемов потребления электрической энергии (мощности) населением организации, осуществляющие регулируемую деятельность, представляют до 01 апреля года, предшествующего очередному периоду регулирования,
26
информацию о планируемых объемах потребления электрической энергии (мощности) населением на очередной период регулирования в соответствующий регулирующий орган, а органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов до 25 апреля года, предшествующего очередному периоду регулирования, представляют соответствующую информацию в ФСТ с разбивкой по организациям.
Организации, осуществляющие регулируемую деятельность, до 01 мая года,
предшествующего периоду регулирования, представляют в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов обоснованные предложения об установлении тарифов и (или) предельных уровней тарифов.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов до 15 мая года, предшествующего очередному периоду регулирования, представляют в ФСТ обоснованные предложения об установлении предельных уровней тарифов в соответствии с Основами ценообразования и информацию по объемам потребления электрической энергии (мощности) населением в текущем периоде регулирования.
Для организаций, в отношении которых ранее не осуществлялось государственное регулирование тарифов, тарифы на очередной и текущий периоды регулирования рассчитываются независимо от сроков подачи материалов. При этом сроки рассмотрения регулирующим органом указанных материалов не должны превышать 1 месяца и 2-х недель.
Регулирующий орган вправе запросить дополнительные материалы, указав форму их представления и требования к ним, а организации, осуществляющие регулируемую деятельность, обязаны их представить в 2-недельный срок со дня поступления запроса.
Данные материалы регистрируются регулирующим органом в день получения (с присвоением регистрационного номера, указанием даты и времени получения) и помечаются специальным штампом.
Регулирующий орган в 2-недельный срок с даты регистрации проводит анализ указанных материалов и направляет организации, осуществляющей регулируемую деятельность, извещение об открытии дела об установлении тарифов с указанием должности, фамилии, имени и отчества лица, назначенного уполномоченным по делу.
В случае применения регулирующими органами метода индексации дело об установлении тарифов не открывается.
Сроки рассмотрения дел об установлении тарифов и (или) их предельных уровней установлены соответствующим Регламентом, утвержденным приказом ФСТ от 08.04.2005 г. №
130-э.
27
Согласование решений органов исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов об установлении тарифов на уровне выше максимального или ниже минимального уровня, установленных федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов, осуществляется в порядке и в сроки, установленные приказом ФСТ от 07.12.2004 г. № 236-э (подробнее об этом в комментарии к соответствующему абзацу ст. 5 ФЗ).
К делу об установлении тарифов и (или) их предельных уровней приобщается экспертное заключение, а также экспертные заключения, представленные организациями, осуществляющими регулируемую деятельность, потребителями и (или) иными заинтересованными организациями. Эти экспертные заключения являются дополнительными материалами и представляются в регулирующий орган в 2-х недельный срок.
Решение об установлении тарифов и (или) их предельных уровней принимается на заседании правления (коллегии) регулирующего органа. Организация, осуществляющая регулируемую деятельность, за 10 дней до рассмотрения дела об установлении тарифов и (или) их предельных уровней извещается (с подтверждением получения извещения) о дате, времени и месте заседания правления (коллегии), а не позднее, чем за один день до заседания должна быть ознакомлена с его материалами, включая проект постановления.
В случае отсутствия на заседании по уважительной причине официальных представителей организации, осуществляющей регулируемую деятельность, рассмотрение может быть отложено на срок, определяемый правлением (коллегией). В случае повторного отсутствия указанных представителей рассмотрение дела проводится без их участия.
Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в недельный срок со дня принятия решения об установлении тарифов доводит его до организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, и представляет заверенную копию этого решения в ФСТ.
Постановление регулирующего органа об установлении тарифов и (или) их предельных уровней публикуется в установленном порядке.
Одновременно с публикацией решения об установлении тарифов регулирующий орган публикует информацию о величине средневзвешенной стоимости приобретения единицы электрической энергии (мощности) на оптовом и розничном рынках, принятой при установлении тарифов для соответствующей организации.
Решение об установлении тарифов и (или) их предельных уровней обратной силы не
имеет.
28
Статья 3. Цели государственного регулирования тарифов
Государственное регулирование тарифов осуществляется в целях:
защиты экономических интересов потребителей от монопольного повышения тарифов;
создания механизма согласования интересов производителей и потребителей электрической и тепловой энергии;
формирования конкурентной среды в электроэнергетическом комплексе для повышения эффективности его функционирования и минимизации тарифов;
создания экономических стимулов, обеспечивающих использование энергосберегающих технологий в производственных процессах;
обеспечения юридическим лицам – производителям электрической энергии (мощности) независимо от организационно-правовых форм права равного доступа на оптовый рынок.
Комментарий к ст. 3
Комментируемая статья обосновывает целесообразность государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию.
К целям государственного регулирования тарифов законодателем отнесены следующие.
1. Защита экономических интересов потребителей от монопольного повышения тарифов.
Данная цель государственного регулирования тарифов является основной. Россия исторически сложилась как экономическая держава с преобладанием государственных монополий. При этом монополии, созданные и функционирующие в бытность СССР,
осуществляли свою деятельность в условиях не рыночной, а плановой экономической системы,
что позволяло государству не учитывать особенности монополий и проводить единую ценовую политику с перераспределением прибыли исходя из общегосударственных интересов. После проведенной экономической реформы и становления новой системы рыночных отношений в РФ
«освобожденные» от обязательств Госплана СССР энергетические монополии стали действовать исходя из своего статуса самостоятельных хозяйствующих субъектов и проводить независимую тарифную политику. Характерной особенностью рынка энергии в России в настоящее время является наличие одной электроэнергетической федеральной монополии и множества локальных теплоэнергетических монополий. Перечисленные факторы в своей совокупности обуславливают необходимость защиты экономических интересов потребителей от монопольного повышения тарифов путем их государственного регулирования.
29
Однако излишняя, чрезмерная защищенность потребителей может явиться следствием нарушения экономических интересов производителей электрической и тепловой энергии, о чем речь пойдет ниже.
2. Создание механизма согласования интересов производителей и потребителей электрической и тепловой энергии.
Механизм согласования интересов производителей и потребителей электрической и тепловой энергии основан на методе установления тарифов исходя из их экономической обоснованности.
При регулировании тарифов в соответствии с Основами ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. № 109 могут применяться следующие методы:
метод экономически обоснованных расходов (затрат);
метод экономически обоснованной доходности инвестированного капитала;
метод индексации тарифов.
Подробнее об этом в комментарии к ст. 4 настоящего федерального закона.
3. Формирование конкурентной среды в электроэнергетическом комплексе для
повышения эффективности его функционирования и минимизации тарифов.
Всоответствии с ч. 1 ст. 8 и ч. 2 ст. 34 Конституции РФ, в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.
Данные нормы конкретизированы в ·Федеральном законе от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
Всоответствии со ст. 10 указанного закона, запрещаются действия (бездействие) хозяйствующего субъекта (группы лиц), занимающего доминирующее положение, которые имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других хозяйствующих субъектов.
Висключительных случаях действия (бездействие) хозяйствующего субъекта, указанные выше, могут быть признаны правомерными, если хозяйствующий субъект докажет, что положительный эффект от его действий, в том числе в социально-экономической сфере, превысит негативные последствия для рассматриваемого товарного рынка.
Всоответствии со ст. 11 указанного Закона запрещается заключение соглашения или осуществление согласованных действий хозяйствующими субъектами, действующими на рынке энергии, которые приводят или могут привести к:
установлению (поддержанию) цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат), наценок;
30