Комментарий к Федеральному закону от 09.02.2009 № 8-ФЗ Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного с

УДК 342.9 ББК 67.401

Авторы:

Ковалева Наталия Николаевна — к.ю.н., доцент кафедры административного и муниципального права СГАП, специалист в области информационного права, автор учебника для студентов вузов «Информационное право России».

Холодная Елена Викторовна — к.ю.н., доцент кафедры административного и муниципального права СГАП, специалист в области информационного права.

Ковалева Н.Н., Холодная Е.В. Комментарий к Федеральному закону от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»

© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2010

Издание представляет собой комментарий к Федеральному закону от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» — нормативному правовому акту о механизме реализации права каждого свободно искать и получать информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Основными целями Закона выступают обеспечение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, активное использование информационных технологий, объективное информирование граждан Российской Федерации и структур гражданского общества о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

В комментарии проанализирован единый порядок предоставления государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности.

2

Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ

«Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»

Принят Государственной Думой 21 января 2009 года Одобрен Советом Федерации 28 января 2009 года

Глава 1. Общие положения

Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

1)информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления — информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления (далее — подведомственные организации), либо поступившая в указанные органы и организации. К информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятельности органов местного самоуправления — муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности;

2)государственные органы — органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации;

3)пользователь информацией — гражданин (физическое лицо), организация (юридическое лицо), общественное объединение, осуществляющие поиск информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Пользователями информацией являются также государственные органы, органы местного самоуправления, осуществляющие поиск указанной информации в соответствии с настоящим Федеральным законом;

4)запрос — обращение пользователя информацией в устной или письменной форме, в том числе в виде электронного документа, в государственный орган или орган местного самоуправления либо к его должностному лицу о предоставлении информации о деятельности этого органа;

5)официальный сайт государственного органа или органа местного самоуправления

(далее — официальный сайт) — сайт в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (далее — сеть Интернет), содержащий информацию о деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, электронный адрес которого включает доменное имя, права на которое принадлежат государственному органу или органу местного самоуправления.

3

Комментарий к ст. 1

1.Важными условиями формирования гражданского общества являются: расширение участия граждан в управлении государством, усиление контроля за деятельностью всех ветвей власти, включение граждан в процесс принятия важных государственных решений. Определяющим условием общественной контрольной деятельности выступает открытость

органов власти, поскольку информация об их деятельности является предметом анализа и оценки общественности1.

Советом Европы была принята рекомендация No R (81) 19 от 25 ноября 1981 г. «О доступе к информации, находящейся в ведении государственных ведомств», в которой говорится: «Каждый человек, находящийся под юрисдикцией государства-члена, имеет право получения по запросу информации, находящейся в распоряжении государственных ведомств, за исключением законодательных органов и органов судебной власти. При этом допускаются лишь четко определенные ограничения и исключения, связанные с обеспечением конфиденциальности охраняемых видов информации, разглашение которой в соответствии с законом не может быть осуществлено в обычном порядке».

Получение официальной информации является способом увеличения прозрачности деятельности органов власти, и потому на государствах лежит долг обеспечить систематический доступ граждан через электронные средства коммуникации ко всем документам, которые по закону являются общественным достоянием.

Согласно статье 24 Конституции РФ в Российской Федерации закрепляется обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы.

Данная конституционная норма была конкретизирована Федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и защите информации». В частности, был установлен принцип открытости информации о деятельности государственных органов и свободного доступа к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами. Однако практика реализации данных норм, выявила огромное количество пробелов и правовых коллизий, которые не позволили получать необходимую информацию для выработки эффективных решений, в том числе для защиты своих прав физическими и юридическими лицами.

В целях устранения вопросов, подвергавшихся критике по проблемам доступности информации, был принят комментируемый Федеральный закон. Он позволяет обеспечить социальным и экономическим субъектам адекватную оценку обстановки и своевременное принятие решений на основе информации предоставляемой органами государственной власти и органами местного самоуправления. Таким образом, обеспечивается полноценное социальное взаимодействие между человеком, институтами гражданского общества и государством, которое возможно только на основе информационной открытости органов власти.

2.Комментируемая статья дает определения основным понятиям, используемым в настоящем Федеральном законе.

1 Малько А.В., Исаков Н.В., Субочев В.В., Правовая политика в урегулировании лоббизма. Саратов, 2003. С. 56.

4

Для разъяснения первого понятия необходимо определить, что следует понимать под информацией, информационными ресурсами и в каких формах может быть выражена информация.

Информация в переводе с латинского informatio означает «ознакомление, разъяснение, изложение». В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее — Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации») информация — это сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления. Иными словами, информация обозначает любые сведения о ком-либо или о чем-либо, которые получаются из различных источников в письменной, устной, визуальной и других формах.

На сегодняшний день информация является важнейшим ресурсом государства наряду с его другими основными ресурсами (природными, экономическими, трудовыми, материальными и т.д.). Более того, государство официально признало информацию в качестве ресурса и в целом ряде нормативных актов используется термин «информационный ресурс».

Так, в ч. 1 ст. 425 Таможенного кодекса РФ установлено, что информационные ресурсы таможенных органов составляют документы и сведения, представляемые лицами при совершении таможенных операций, а также иные документы и сведения, имеющиеся в распоряжении таможенных органов в соответствии с таможенным законодательством РФ.

Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее — Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей») в ст. 4 установлено, что в Российской Федерации государственные реестры, содержащие сведения о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и соответствующие документы, являются федеральными информационными ресурсами.

В ч. 2. ст. 6 Федерального закона от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» определено, что лицензирующие органы формируют открытые и общедоступные государственные информационные ресурсы, содержащие сведения из реестров лицензий, положения о лицензировании конкретных видов деятельности, а также технические регламенты и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные требования к лицензируемым видам деятельности, за исключением случаев, если в интересах сохранения государственной или служебной тайны свободный доступ к таким ресурсам в соответствии с законодательством Российской Федерации ограничен и др.

Как видно, информация (информационные ресурсы) необходима для осуществления качественного управления, в том числе государственного управления. Информация в сфере государственного управления является:

особым ресурсом государственного управления;

объектом государственного управления;

результатом деятельности органов государственной власти;

средством управляющего воздействия на социальные процессы.

Исходным моментом включения информации в сферу обращения по различным социальным каналам является ее документирование, то есть закрепление на материальном

5

носителе, так как в этом случае она может быть передана между пользователями и процессами, распределенными во времени и пространстве2. Однако, по мнению некоторых авторов, сужение «информационного ресурса» лишь к документированной информации необоснованно, так как «очевидно, что в Интернете абсолютное большинство циркулирующей информации никак нельзя отнести к традиционному документообороту»3.

Документированная информация — это особая организационная форма выражения информации. В российском законодательстве базовое определение документированной информации содержится в ст. 2 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», согласно которому документированная информация

— это зафиксированная на материальном носителе путем документирования информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать, определить такую информацию или ее материальный носитель. Таким образом, документ как организационная форма выражения информации представляет собой совокупность информации, ее материального носителя, идентифицирующих информацию реквизитов. Организационная форма информации, включая идентифицирующие признаки (реквизиты), определяется стандартами на различные виды документов.

Особой разновидностью документированной информации является электронный документ. Согласно ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» электронный документ — это документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме. Юридическую силу электронному документу придает особый реквизит — электронная цифровая подпись. К примеру, в ст. 12 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ «О государственной автоматизированной системе «Выборы»» установлено, что электронные документы, подготовленные с использованием ГАС «Выборы», приобретают юридическую силу после их подписания электронной цифровой подписью соответствующих должностных лиц, а протокол, сводная таблица об итогах голосования и иные сводные документы, подготовленные в электронном виде, приобретают юридическую силу только после обязательной проверки с помощью открытых ключей электронной цифровой подписи подлинности всех исходных электронных документов, на основе которых готовится сводный электронный документ.

Кроме того, приоритетными направлениями развития информационнокоммуникационных технологий в области государственного управления до 2012 г. являются развитие систем электронного учета и документооборота в органах власти, общегосударственных информационных ресурсов; реализация части административных регламентов в электронной форме, позволяющей обеспечить оперативность, информационную насыщенность управленческих решений и постоянный контроль их исполнения. В долгосрочной перспективе, согласно Распоряжению Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года», приоритетным направлением для улучшения доступа к

2См. подробнее Веревченко А.П. Информационные ресурсы: определение, основные понятия, параметры,

особенности открытого потока информации, помехи, возникающие в каналах поступления информации //

Интернет. http://www.mai.ru/~gr08x07/vap/verin010.htm

3См. подробнее Войниканис Е.А., Якушев М.В. Информация. Собственность. Интернет: Традиция и новеллы в современном праве. М., Волтерс Клувер, 2004. С. 121-130.

6

информации о деятельности государственных органов является создание «электронного правительства», предусматривающего повышение качества и доступности предоставляемых государственных услуг, упрощение процедуры и сокращение сроков их оказания, повышение открытости информации о деятельности органов государственной власти.

Также был принят ряд федеральных целевых программ и концепций, направленных в том числе на информатизацию государственных органов и органов местного самоуправления. Одной из таких программ является Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002–2010 годы)», утвержденная постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. №

65.

В числе концепций, направленных на информатизацию государственных органов и органов местного самоуправления, можно выделить Концепцию использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года, одобренную распоряжением Правительства РФ от 27 сентября 2004 г. № 1244-р,

иКонцепцию формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года, одобренную распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р.

Итак, источниками получения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления являются государственные информационные ресурсы (Российской Федерации и ее субъектов), муниципальные информационные ресурсы

ииные информационные ресурсы, содержащие общедоступную информацию или информацию, непосредственно затрагивающую права и свободы заявителя, в форме документа на бумажном носителе, электронного документа или документа на ином носителе.

На основе изложенного можно сделать вывод, что информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления — это публичные информационные ресурсы (сведения, сообщения, данные, в том числе традиционные и электронные документы), формируемые государственными органами и органами местного самоуправления.

Деятельность по формированию и использованию информационного ресурса —

это почти всегда результат по созданию новых сведений, либо компиляции старых с определенными целями и задачами, то есть это некая материализация информации по форме

ипо существу: по форме — так как идет преобразование информации в наиболее удобную для использования форму, по существу — так как на основе информационного ресурса

формируются новые решения, оформленные в форме документов, либо преобразуются (изменяются) прежние в новое качество4.

Поэтому законодателем в комментируемой статье выделяются следующие основные

группы информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления:

информация, созданная в пределах своих полномочий государственными органами

иорганами местного самоуправления, организациями, подведомственными государственным органам или органам местного самоуправления;

4 См. подробнее Спирина Е.В. Информационные ресурсы как институт гражданского общества. // Информационное право и становление основ гражданского общества в России. Сб. статей. М., ИГиП РАН, 2008.

С.26-30.

7

информация, поступившая в государственные органы и органы местного самоуправления, в организации, подведомственные государственным органам или органам местного самоуправления;

нормативная правовая информация (в том числе законы и подзаконные нормативные акты);

ненормативная правовая информация (например, распоряжение главы местной администрации, решение суда и др.).

2. В комментируемой статье под государственными органами понимаются органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и иные государственные органы, образуемые в соответствии с Конституцией РФ и иным федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.

Так, согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. А в ст. 11 Конституции РФ установлено, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Статья 129 Конституции РФ посвящена прокуратуре РФ, составляющей единую централизованную систему надзорных органов государственной власти РФ и др.

Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. В соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Согласно ст. 2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ.

Примером «иного государственного органа» является Администрация Президента РФ. В соответствии с Указом Президента РФ от 25 марта 2004 г. № 400 «Об Администрации Президента Российской Федерации» Администрация Президента РФ является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента РФ и осуществляющим контроль за исполнением решений Президента РФ. Иными словами, Администрацией Президента РФ создаются условия и осуществляется содействие в реализации Президентом РФ его компетенции, а также осуществляется контроль за исполнением органами исполнительной власти действующего законодательства РФ с последующим докладом Президенту РФ и др.

8

3. Исходя из комментируемой статьи, пользователями информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления могут являться любые лица или органы, реализующие право на доступ к информации о деятельности государственных органов или органов местного самоуправления. Таким образом, пользователями информацией могут быть:

физические лица — граждане РФ, иностранные граждане или лица без гражданства;

юридические лица — коммерческие организации любой формы собственности, общественные объединения (общественные организации, общественные фонды, общественные учреждения и т.д.);

государственные органы — органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы;

органы местного самоуправления — представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация и др.

4. Обращения физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления в государственные органы и органы местного самоуправления, а также к их должностным лицам для получения информации о деятельности данных органов определены комментируемой статьей как запросы.

Право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления также предоставлено гражданам ст. 33 Конституции РФ.

В комментируемой статье выделяются возможные формы обращения в государственный орган или орган местного самоуправления либо к должностным лицам указанных органов о предоставлении информации о деятельности этих органов:

устное обращение (например, при непосредственном посещении должностного лица государственного органа или должностного лица органа местного самоуправления);

письменное обращение (например, с помощью почтовой связи);

электронное обращение (через информационно-телекоммуникационные сети). Так, согласно ч. 2 ст. 9 комментируемого Федерального закона государственные

органы, органы местного самоуправления в целях организации доступа к информации о своей деятельности определяют соответствующие структурные подразделения или уполномоченных должностных лиц по приему обращений от пользователей информацией. А в ст. 10 комментируемого Федерального закона установлена обязанность государственных органов и органов местного самоуправления на своих официальных сайтах указывать адреса электронной почты, по которым пользователем информацией может быть направлен запрос и получена запрашиваемая информация.

5. Последнее понятие, определяемое комментируемой статьей, — официальный сайт государственного органа или органа местного самоуправления, т.е. сайт в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, на котором размещена информация, дающая представление о деятельности того или иного органа.

Согласно ст. 2 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» информационно-телекоммуникационная сеть — это технологическая система, предназначенная для передачи по линиям связи информации,

9

доступ к которой осуществляется с использованием средств вычислительной техники. Примером информационно-телекоммуникационной сети является Интернет. Иными словами, Интернет — это глобальная всемирная компьютерная сеть информационного обмена.

Интернет-сайты — это совокупность информации и программ для ЭВМ, содержащихся в информационной системе, обеспечивающей доступность такой информации в сети Интернет по определенным сетевым адресам. Интернет-сайт представляет собой совокупность веб-страниц с повторяющимся дизайном, объединенных тематически, связанных ссылками навигационно и физически находящихся на веб-сервере локальной сети или Интернета по одному адресу (доменному имени). В комментируемой статье указано, что интернет-сайт государственного органа или органа местного самоуправления должен освещать деятельность такого органа. Требования к содержанию официального сайта государственного органа или органа местного самоуправления содержатся в ст. 13 комментируемого Федерального закона.

Каждому компьютеру, подключенному к Интернету, выделяется уникальный идентификационный номер, называемый IP-адресом (то есть адрес для межсетевого протокола Internet Protocol, посредством которого происходит взаимодействие компьютеров в сети Интернет.) Однако числовые адреса неудобны для пользователей. Поэтому для удобства запоминания и восприятия была создана доменная система имен. Доменное имя — уникальное символьное имя, придуманное для упрощения организации обращений пользователя к конкретным компьютерам5. Согласно комментируемой статье электронный адрес официального сайта государственного органа или органа местного самоуправления включает доменное имя, права на которое принадлежат государственному органу или органу местного самоуправления.

Статья 2. Сфера действия настоящего Федерального закона

1.Действие настоящего Федерального закона распространяется на отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

2.Если федеральными конституционными законами, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации предусматриваются особенности предоставления отдельных видов информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, положения настоящего Федерального закона применяются с учетом особенностей, предусмотренных этими федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

3.Если законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, принятыми по предметам ведения субъектов Российской Федерации, предусматриваются особенности предоставления отдельных видов информации о деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, положения настоящего Федерального закона применяются с учетом особенностей, предусмотренных этими законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

5См. подробнее Гаврилов М.В. Компьютер. Персональное дело. Книга 2. Учебное пособие. Саратов: СГАП,

1999.

10