Комментарий к Федеральному закону от 09.02.2009 № 8-ФЗ Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного с

органов местного самоуправления. Это является необходимым условием закона о доступе к такой информации и должно быть принципиально зафиксировано в нем самом.53

Порядок осуществления контроля за обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления устанавливается соответственно нормативными правовыми актами государственных органов, муниципальными правовыми актами.

Как установлено настоящей статьей, надзор за исполнением государственными органами и органами местного самоуправления, их должностными лицами данного Федерального закона, надзор за соблюдением государственными органами и органами местного самоуправления прав граждан на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления осуществляют органы прокуратуры Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации». Эффективность такого надзора покажет время.

Статья 25. Ответственность за нарушение права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления

Должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления, государственные и муниципальные служащие, виновные в нарушении права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, несут дисциплинарную, административную, гражданскую и уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Комментарий к ст. 25

Как указано в комментируемой статье, должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления, государственные и муниципальные служащие, виновные в нарушении права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, несут дисциплинарную, административную, гражданскую и уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Во всех случаях лица, которым отказано в доступе к информации или получившие недостоверную информацию, имеют право на возмещение понесенного ими ущерба. Суд рассматривает споры о необоснованном отнесении информации к категории информации с ограниченным доступом, иски о возмещении ущерба в случаях необоснованного отказа в предоставлении информации пользователям или в результате иных нарушений прав пользователей. Руководители и другие служащие органов государственной власти, организаций, виновные в незаконном ограничении доступа к информации и нарушении режима защиты информации, несут ответственность в соответствии с уголовным, гражданским законодательством и законодательством об административных правонарушениях.

53http://www.medialaw.ru/publications/zip/172/2.htm

121

Уголовная ответственность предусмотрена в ст. 140 УК РФ «Отказ в предоставлении гражданину информации». В соответствии с ней неправомерный отказ должностного лица в предоставлении собранных в установленном порядке документов и материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо предоставление гражданину неполной или заведомо ложной информации, если эти деяния причинили вред правам и законным интересам граждан, — наказываются штрафом в размере до 200 тыс. руб. или в размере заработной платы, или иного дохода осужденного за период до 18 месяцев либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от 2 до 5 лет.

Так как Конституцией РФ закреплена обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц предоставить каждому гражданину возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24), то Уголовный кодекс РФ установил ответственность за отказ в предоставлении гражданину информации.

Предусмотренное ст. 140 УК РФ преступление заключается в неправомерном отказе предоставить соответствующую информацию либо в предоставлении неполной или заведомо ложной информации. Отказ является неправомерным, если он противоречит требованиям закона или иного нормативного акта. Отказ может быть выражен в различной форме: устно, письменно, а также путем бездействия. Предоставление неполной информации означает ознакомление гражданина не со всеми документами и материалами, затрагивающими его права и свободы. Под предоставлением заведомо ложной информации имеется в виду сообщение сведений, не соответствующих действительности, должностным лицом, знающим, что сообщаемые сведения являются ложными54. Кроме того, обязательными признаками состава преступления здесь являются: во-первых, причинение вреда правам и законным интересам граждан; во-вторых, субъектом данного преступления может быть только должностное лицо, которое в силу занимаемого им положения располагает или может располагать информацией, затрагивающей права и свободы конкретного гражданина.

Статья 237 Уголовного кодекса РФ предусматривает наступление ответственности за сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей.

Под сокрытием имеется в виду утаивание, недоведение до сведения лиц, имеющих право на получение такой информации, либо отказ в ее предоставлении. Под искажением понимается предоставление заведомо ложных либо неполных сведений, вводящих заинтересованные лица в заблуждение относительно наличия и размеров опасности для жизни и здоровья людей либо для окружающей среды 55.

Характерными признаками данного преступления являются: во-первых, совершение его с прямым умыслом, т.е. лицо осознает, что искажает или скрывает информацию, и желает этого; во-вторых, субъектом преступления может быть как должностное лицо, так и не должностное (например, владелец или собственник информационных ресурсов и систем), обязанное обеспечивать население соответствующей информацией; в-третьих, скрываемая или искажаемая информация должна быть документированной, т.е. зафиксированной на

54См.: Комментарий к Уголовному кодексу РФ / Отв. ред. В.М. Лебедев. М., 2003. С. 317.

55См.: Указ. соч. С. 497.

122

материальном носителе с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать. Очевидно, что сокрытие различных предположений, слухов, чьих-то мнений и т.п. не образует состава преступления.

Статья 287 УК РФ предусматривает ответственность за отказ в предоставлении информации (документов, материалов) Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ или уклонение от предоставления информации либо предоставление заведомо неполной или ложной информации вышеуказанным органам, если эти деяния совершены должностным лицом, обязанным предоставлять такую информацию. В данной статье не конкретизируется характер той информации (документов, материалов), которая должна быть предоставлена Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ, таким образом, можно сделать вывод, что требуемая этими органами информация (отчеты, справки, материалы проверок и т.п.) может касаться различных вопросов, решение которых входит в компетенцию запрашиваемых органов. Что же касается запрашиваемых органов, то в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 11 января .01.95 «О Счетной палате РФ» все органы государственной власти в РФ, органы местного самоуправления, Центральный банк РФ, предприятия, учреждения, организации, независимо от форм собственности, и их должностные лица обязаны предоставлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности 56.

Кроме того, совершение указанных действий в отношении комитетов и комиссий палат Федерального Собрания либо в отношении отдельных членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы или аудиторов Счетной палаты также образует состав преступления57.

Отличительным признаком данного состава является то, что субъектом преступления может быть должностное лицо, причем такое, на которое возложена обязанность по предоставлению информации в перечисленные государственные органы.

Административная ответственность предусмотрена в ст. 5.39, 13.27 и 13.28 КоАП

РФ.

Норма ст. 5.39 «Отказ в предоставлении информации» подлежит применению в случаях неправомерных препятствий в получении информации. Появление этого состава административного правонарушения является чрезвычайно важным, поскольку ранее в законодательстве практически отсутствовала законная возможность оперативного привлечения должностных лиц к ответственности за неправомерные действия либо бездействие при выполнении обязанности по предоставлению информации. Совершение данного общественно опасного деяния, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от одной до трех тысяч рублей.

С 1 июля 2010 г. ст. 5.39 КоАП РФ действует в новой редакции (Федеральный закон от 31 мая 2010 г. № 108-ФЗ). Так, неправомерный отказ в предоставлении гражданину и (или) организации информации, предоставление которой предусмотрено федеральными законами, несвоевременное ее предоставление либо предоставление заведомо недостоверной информации влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей.

56См.: СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.

57См.: Комментарий к Уголовному кодексу РФ / Отв. ред. В.М. Лебедев. М., 2003. С. 617.

123

Следует отметить, что непредоставление информации в случаях, предусмотренных законом имеет прямое отношение к запросам журналистов, поданным в государственные органы, организации и общественные объединения и их должностным лицам.

Кроме того, тем же Федеральным законом глава 13 КоАП РФ была дополнена двумя статьями, устанавливающими ответственность в рассматриваемой сфере.

Статья 13.27 устанавливает ответственность за нарушение требований к

организации доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и ее размещению в сети «Интернет». Статья включает в себя два состава административных правонарушений. В соответствии с ч. 1 данной статьи ответственность наступает за нарушение требований к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами государственных органов и органов местного самоуправления и заключается в наложении административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей. Частью второй ст. 13. 27 КоАП РФ установлена ответственность за неразмещение в сети «Интернет» информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в случаях, если обязанность по размещению такой информации в сети «Интернет» установлена федеральным законом. В данном случае ответственность наступает

ввиде административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей.

Статья 13.28, которая так же состоит из двух частей, устанавливает ответственность за

нарушение порядка предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Так, ч. 1 указанной статьи предусматривает ответственность за нарушение порядка предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, содержащей сведения, относящиеся к информации ограниченного доступа, что влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей. В то время как незаконное взимание платы за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления либо нарушение порядка взимания платы за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в случаях, если федеральным законом такая плата установлена, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей (ч. 2 ст. 13.28 КоАП РФ).

Принципиальное значение имеет закрепленный в ст. 4.1 КоАП РФ следующий принцип: «Назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено». Это означает, что должностное лицо не может повторно отказать в предоставлении информации, сославшись на то, что оно уже было привлечено за это к административной ответственности,

всвязи с чем считает отношения с редакцией СМИ исчерпанными. КоАП РФ предусматривает также ответственность за воспрепятствование распространению продукции средств массовой информации — статья 13.16. Согласно данной статье штраф, накладываемый на должностных лиц не превышает одной тысячи рублей.

Кроме того, КоАП РФ содержит ответственность за непредоставление или неопубликование отчета, сведений о поступлении и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума (ст. 5.17); непредоставление сведений об

124

итогах голосования или о результатах выборов (ст. 5.25); нарушение порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на воспитание в семью либо в учреждение для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей (ст. 5.36); сокрытие или искажение экологической информации (ст. 8.5); сокрытие сведений о внезапном падеже или об одновременном массовом заболевании животных (ст. 10.7); нарушение правил распространения обязательных сообщений (ст. 13.17); нарушение порядка предоставления статистической информации (ст. 13.19); непредставление информации для составления списков присяжных заседателей (ст. 17.6).

Согласно ст. 38 Закона РФ о СМИ граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц.

ВКоАП РСФСР отсутствовала ответственность за отказ в предоставлении редакции СМИ информации. В связи с чем единственно возможными видами ответственности за эти действия являлись дисциплинарная, гражданская и уголовная ответственность.

Всоответствии с КоАП РФ нарушение права на поиск и получение информации является основанием для возбуждения дела об административном правонарушении. Процедура подачи запроса информации и получения ответа редакцией СМИ подкреплена административной санкцией за отказ, несвоевременное предоставление либо предоставление заведомо недостоверной информации, как установлено ст. 5.39 КоАП РФ. Размер штрафа установлен в размере от одной до трех тысяч рублей.

Объективная сторона данного правонарушения, установленная КоАП РФ, практически аналогична объективной стороне преступления (»отказ гражданину в предоставлении информации» — ст. 140 УК РФ). Отличие между ними составляет наличие/отсутствие такого элемента, как причинение вреда правам и законным интересам гражданина (при преступлении он всегда присутствует). Поэтому отграничение административного правонарушения от преступления с аналогичным составом происходит именно по объективной стороне, а именно — причинению вреда.

Редакция СМИ вправе обратиться в органы внутренних дел с просьбой о возбуждении дела об административном правонарушении, в связи с незаконными действиями должностного лица, связанными с нарушением права на получение информации (ст. 28.1).

Должностными лицами органов внутренних дел немедленно после обнаружения факта совершения административного правонарушения составляется протокол об административном правонарушении (ст. 28.5). Как установил КоАП РФ, дела, связанные с нарушением права на получение информации, рассматриваются мировым судьей (ст. 22.1). В течение суток с момента составления протокола об административном правонарушении, он направляется судье, уполномоченному рассматривать дела об административных правонарушениях (ст. 28.8).

По общему правилу, для рассмотрения дела об административном правонарушении в суде установлен пятнадцатидневный срок со дня получения судьей протокола и других материалов дела. В случае поступления ходатайств от участников производства по делу об административном правонарушении либо в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела срок рассмотрения может быть продлен судьей, но не более чем на один месяц (см. ст. 29.6).

125

Такой длительный срок для рассмотрения дела об административном правонарушении, о котором говорится в ст. 5.39 КоАП РФ, свидетельствует о том, что проблема доступа СМИ к информации окончательно не решена. Предоставленная КоАП РФ возможность привлечения к административной ответственности за нарушения, связанные с предоставлением информации, является лишь первым шагом в дальнейшем правовом урегулировании этого важнейшего вопроса. Все проблемы могут быть исчерпаны только с принятием специального федерального закона, в котором были бы предусмотрены должные гарантии реализации права на поиск и получение информации для редакций СМИ.

Гражданская (деликтная) ответственность в случае нанесения гражданину имущественного вреда предусмотрена в ст. 1064 ГК РФ, а ее нюансы, в зависимости от статуса правонарушителя, регулируются ст. 1068–1071 ГК РФ. Причем в случаях, предусмотренных законом, возможна, кроме того, компенсация причиненного морального вреда на основании общих норм ст. 151 ГК РФ.

В целях обеспечения эффективного воздействия на нарушителей в сфере обеспечения доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления необходимо законодательно закрепить ответственность за следующие нарушения:

отсутствие полноты и несвоевременность формирования информационных ресурсов в соответствии с компетенцией органа государственной власти и управления,

несвоевременность предоставления или отказ от предоставления информации другим законно заинтересованным органам государственной власти, а также организациям и физическим лицам;

предоставление органам государственной власти и управления недостоверной и некачественной информации,

нарушение государственной, коммерческой, служебной и личной тайны;

порча или утрата документов;

сокрытие, умышленное искажение информации об источниках угроз,

недостоверность и ложность информации, создаваемой и распространяемой СМИ,

нарушение прав интеллектуальной собственности на информацию,

неустановление правил предоставления информации,

нарушение правил получения и потребления информации,

незаконное получение и использование информации с ограниченным доступом,

создание некачественных информационных технологий и средств их обеспечения,

нарушение прав и свобод личности, связанных с информацией,

незаконное использование персональных данных,

компьютерные преступления,

нарушение запрета отнесения открытой информации к информации с ограниченным доступом,

нарушение правил лицензирования и сертификации в информационной сфере;

нарушение в пользовании глобальными информационными сетями и системами, в том числе сетью Интернет.

К сожалению, далеко не все перечисленные позиции в настоящее время имеют законодательное закрепление., в связи с чем при информационном взаимодействии в Интернет разрабатываются различные кодексы чести.

126

Так, например, Торгово-промышленная палата РФ провозгласила Национальный кодекс деятельности в области информатики и телекоммуникаций. Кодекс является средством самодисциплины, а также предназначен для использования судами в качестве справочного документа в рамках соответствующего законодательства1. Он распространяется на все виды деятельности юридических и физических лиц в области информатики и телекоммуникаций, который открыт для любого юридического или физического лица, действующего в области информатики и телекоммуникаций. Торгово-промышленная палата Российской Федерации выступает в качестве депозитария документов Кодекса, подписанных юридическими и физическими лицами.

Глава 5. Заключительные положения

Статья 26. Вступление в силу настоящего Федерального закона

Настоящий Федеральный закон вступает в силу с 1 января 2010 года.

Комментарий к ст. 26

Содержание комментируемой статьи не требует особых пояснений, так как несмотря на то, что вступление в действие настоящего Федерального закона было отложено почти на год с момента его принятия, за период 2009 г. в него не вносилось каких-либо изменений. В отличие, например, от Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», который должен был вступить в действие с 1 января 2006 г., и к этой дате уже имел большое количество изменений.

В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, действие комментируемого Федерального закона, как и любого иного законодательного акта, распространяется на всю территорию Российской Федерации с 1 января 2010 г.

127