Казначейское обслуживание в государственном и муниципальном секторе. Учебное пособие

Таким образом, бюджетное законодательство включает в себя следующие документы:

– Бюджетный кодекс России; – Законы о государственном бюджете;

– Указы Президента РФ, согласно которым могут устанавливаться правила по бюджетным взаимоотношениям, предусмотренным в пункте 1 статьи 1 БК РФ;

– нормативные документы, принятые Правительством России, устанавливающие правила в бюджетной сфере согласно статье 1 Бюджетного кодекса страны;

– нормативные документы исполнительных органов власти федерального уровня;

– нормативные документы исполнительных органов власти регионов (если они не противоречат Бюджетному кодексу России);

– нормативные документы муниципальных органов власти.

Так, законодательство в бюджетной сфере можно разделить три уровня:

– федеральный уровень; – региональный уровень; – муниципальный уровень.

Гарантия прав на единое экономическое пространство, беспрепятственное движение товаров, работ и услуг, существование конкурентной среды, беспрепятственная экономическая деятельность на территории Российской Федерации регулируются конституцией РФ. В ст. 71и 72 Конституции России прописаны полномочия и объекты совместного ведения органов власти государства в финан- сово-бюджетной сфере, а также в ст. 57 указаны обязанности по уплате налогов, в ст.106 описывается последовательность действий при принятии законов о бюджете федерального уровня, в ст. 124 — последовательность действий при осуществлении финансовой помощи судебным органам и регулируются остальные взаимоотношения по вопросам, касающимся бюджетно-финансовой деятельности.

81

Бюджетный кодекс создан с целью регулирования взаимоотношений по поводу создания и расходования государственных бюджетов. Он является основным и первостепенным нормативным документом в области бюджетного регулирования. Данный документ включает

всебя пять частей. В первой рассматриваются общие положения. Во второй части регулируется российская бюджетная система в целом, а в третьем сам бюджетный процесс. В четвертой части указаны формы наложения санкций за правонарушения в бюджетной сфере. Пятая часть посвящена заключительным выводам.

Бюджетный кодекс включает в себя большой объем регулирующих норм, которые до его принятия не были известны бюджетному законодательству, поэтому ему отдается первостепенная роль при регулировании бюджетных взаимоотношений, но при условии отсутствия

внем противоречий основным экономическим и соци- ально-политическим условиям в государстве.

Вбюджетную систему Российской Федерации включается не только федеральный бюджет, но бюджеты внебюджетных фондов страны, а также бюджеты субъектов, внебюджетные фонды территориального уровня и бюджеты муниципальных образований.

При формировании и расходовании государственного бюджета применяется бюджетная классификация, которую принято разделять на коды бюджетной классификации доходов, расходов, а также источников финансирования бюджетного дефицита.

Вст. 215 БК РФ указано, что при исполнении бюджета необходимо основываться на принципе подведомственности расходов, а также на принципе единства кассы. Согласно принципу единства кассы все доходы должны быть зачислены на единый счет бюджета и расходы также должны быть осуществлены с данного счета с целью полного контроля органами Федерального казначейства за всеми движениями бюджетных средств (ст. 216 БК РФ).

82

На Казначейство России возлагаются функции по: – регистрации всех доходов; – контролю не только за объемами, но и за сроками

принятия бюджетных обязательств; – совершению расходов, выступая от имени получате-

лей бюджетных средств федерального уровня.

Кроме того, согласно п.2 Постановления Правительства РФ «О Федеральном Казначействе» в обязанности Казначейства России входит управление денежными средствами на счетах. Так, за кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы отвечает Федеральное Казначейство.

За совершение нарушений в финансово-бюджетной сфере могут быть применены меры наказания такие как блокировка расходования средств, предупреждение или изымание средств бюджета, временная остановка совершения операций на счетах, наложение штрафных санкций и многое другое.

Вторым основным нормативным документом

вфинансовой области выступает Налоговый кодекс РФ. Он состоит из двух частей.

Впервой части, которая принята 1 января 1999 года, описывается система налогов и сборов, основные условия по оплате налоговых сборов, условия контроля в налоговой сфере, меры по наложению санкций за нарушения

вданной области, порядок обжалования налоговых актов и многое другое.

Вторая часть прията 1 января 2001 года и она посвящена специальным налоговым режимам и конкретным налогам и сборам федерального, регионального и местного уровня.

На сегодняшний день моменты, касающиеся кассового обслуживания

бюджета федерального уровня регулируются следующими нормативными документами:

– Приказ Минфина России от 08.06.2018 № 132н (ред. от 04.09.2019) «О Порядке формирования и применения

83

кодов бюджетной классификации Российской Федерации, их структуре и принципах назначения»;

– Приказ Федерального казначейства от 10 октября 2008 г. № 8н «О порядке кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядке осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов»;

– Приказ Минфина России от 30.12.2015 № 221н (ред. от 27.11.2017) «О Порядке учета территориальными органами Федерального казначейства бюджетных

иденежных обязательств получателей средств федерального бюджета»;

– Приказ Минфина России от 13 декабря 2018 г. № 263н «Об утверждении Типовой формы соглашения о предоставлении из федерального бюджета государственной корпорации (компании), публично-правовой компании субсидии в соответствии с подпунктами 1, 2

и4 пункта 1 статьи 78.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации»;

– Приказ Минфина РФ от 01.01.2014 № 125н «Об утверждении порядка учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему РФ и их распределения между бюджетами бюджетной системы РФ» и др.

Единственным правовым основанием испол­нения расходных обязательств бюджета и их администрирования является федеральный закон о бюджете, который определяет соответствующие статьи расходования бюджетных ассигнований.

Непосредственная реализация государственных функций по осуществлению администрирования расходов бюджета возложена на пре­дусмотренный бюджетным законодательством субъектный состав органов финансовой администрации — главные распорядители, распорядители­ и получатели бюджетных средств. В роли

84

главного распорядителя бюджетных средств могут выступать соответствующие государственные органы, органы, на которые возложены функции администрирования государственных внебюджетных фондов, органы, осуществляющие управленческие функции на местах, а также крупнейшие учреждения, реализующие свои компетенции в сфере науки, образования, культуры и здравоохранения, имеющие право распределять­ бюджетные ассигнования между подведомственными структурными элементами.

Кроме этого, бюджетным законодательством предусмотрена эксклюзивность полномочий главного распорядителя бюджетных средств, которая проявляется­ в том, что получатели бюджетных средств, в соответствии со статьей 38.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации18, вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Например, на Минфин России, являющийся главным распорядителем средств бюджета, в соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утверждённым Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 329, возложены полномочия по осуществлению методического руководства в сфере бюджетного планирования­ в целях обеспечения высокой степени результативности расходования бюджетных ассигнований19. Кроме этого, Минфин России реализует компетенции, направленные на методическое сопровождение инициативных проектов,­ а также право-

18Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 04.08.2023) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2023) // СПС «КонсультантПлюс».

19См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31, ст. 3258.

85

вое и экономическое информирование, направленное на доведение бюджетозначимой информации в доступной и понятной­ для граждан форме.

Аналогичная позиция содержится и в других правовых актах, устанавливающих статус федеральных органов исполнительной власти. Например, в Положении

оМинистерстве здравоохранения Российской­ Федерации, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. № 608, к компетенции Минзд­рава отнесены функции по определению порядка и форм отчетов о реализации расходных обязательств­ региональных бюджетов, как результата расходования бюджетных ассигнований, полученных в виде субвенции.

Органы власти в некоторых случаях могут обладать двойным правовым статусом, выполняя роль и главного администратора доходов бюджета, и одновременно главного распорядителя бюджетных средств, как это осуще­ ствляют приведенные нами федеральные министерства. Подобное совпадение компетенций наблюдается и у отдельных региональных государственных органов, информация

очем содержится в региональном законодательстве.

Косновным задачам администрирования расходов бюджета полагаем целесообразным отнести следующие:

1) обеспечение рационального баланса бюджетного финансирования приоритетных направлений социальноэкономического развития государства;

2) обеспечение адресной поддержки и справедливой конкуренции в доступе к бюджетному финансированию всем получателям бюджетных средств;

3) создание эффективной правовой базы регламентации расходования средств бюджета;

4) создание унифицированных подходов к оценке потребности финансирования соответ­ствующих статей расходов бюджета;

5) создание унифицированных показателей определения эффективности и результативности расходования бюджетных средств;

86

6) преодоление низкого уровня интеграции планирования и исполнения бюджета с процедурами расходования бюджетных ассигнований;

7) создание условий для комплексного и своевременного доведения бюджетных ассигнований, направленных на финансирование различных направлений их использования, исходя из итогов финансового прогнозирования и распределения по принципу текущего, среднеили долгосрочного приоритета социально-экономического развития;

8) создание финансово-правовых условий для повышения уровня и качества жизни населения.

Анализ процесса администрирования расходов бюджета, исходя из решения поставленных задач, предполагает использование этим институтом и своих специфических принципов, таких как:

во-первых, принцип адресности, который реализуется посредством прямого указания на конечного получателя бюджетных ассигнований с указанием цели их использования;

во-вторых, принцип адресности тесно взаимосвязан с принципом информационной открытости и прозрачности, который выражается в правовом и экономическом информировании о принятых нормативных актах в бюджетной сфере в установленных печатных изданиях, а также абсолютном доступе к информации об исполнении бюджета, что предполагает информирование населения о реальных и прогнозных расходах бюджетных ассигнований; наибольшее распространение этот принцип получил при внедрении в повседневный финансово-бюджетный оборот электронно-цифровых направлений администрирования, включая «Электронный бюджет»;

в-третьих, принцип согласованной иерархии администрирования расходов бюджета, проявляющийся в законодательно предусмотренном порядке доведения бюджетных ассигнований до получателя бюджетных средств; этот же порядок работает и в обратном режиме относительно информирования и предоставления бюджетной отчетно-

87

сти с целью формирования соответствующих статистических данных и реализации контрольных полномочий главными распорядителями бюджетных средств;

в-четвертых, принцип риск-ориентированного подхода к планированию и прогнозированию бюджетных расходов;

в-пятых, принцип персональной ответственности должностных лиц за целевое расходование бюджетных ассигнований, а также достижение поставленного и профинансированного ожидаемого результата.

Структурно администрирование расходов бюджета, исходя из состава бюджетной системы России, можно подразделить:

– на администрирование расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

– администрирование расходов региональных бюджетов и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

– администрирование расходов местных бюджетов, которое, в свою очередь, подразделяется:

– на администрирование расходов бюджетов муниципальных районов, бюджетов муниципальных округов, бюджетов городских округов, бюджетов городских округов с внутригородским делением, бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя;

– и администрирование расходов бюджетов городских и сельских поселений, бюджетов внутригородских районов.

Анализируя систему бюджетного администрирования расходов, можно выделить объекты, субъекты и инструменты администрирования.

Объектами администрирования расходов выступают разнообразные сферы финансовых отношений:

– расходы на реализацию государственных функций по оказанию государственных услуг, включая расходо-

88

вание бюджетных ассигнований, направляемых на их обеспечение, регламентированные статьями 69 и 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, исходя из реализации риск-ориентированного подхода к расходованию запланированных бюджетных ассигнований;

– расходы на государственную функцию по финансированию соответствующих социальных обязательств государства перед своими гражданами;

– государственная инвестиционная деятельность по финансированию отдельных юридических лиц, не относящихся по своему правовому статусу к государственным предприятиям и учреждениям;

– бюджетные ассигнования, направляемые в виде субвенций отдельным участникам бюджетного процесса; – бюджетные ассигнования, предоставляемые получателям бюджетных средств в виде межбюджетных транс-

фертов; – бюджетные ассигнования, направляемые государ-

ством в виде платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

– бюджетные ассигнования, выделяемые на финансовое обслуживание государственных долговых обязательств;

– бюджетные ассигнования, направляемые на обеспечение исполнения актов судебных органов о денежных взысканиях по соответствующим исполнительным документам с казны Российской Федерации;

– бюджетные ассигнования, выделяемые на финансовое обслуживание государственного задания.

Субъектный состав администрирования расходов бюджета представляет собой совокупность государственных органов и организаций, осуществляющих властнораспорядительные функции по управлению финансовым потоком средств соответствующего бюджета и направлению его согласно установленной бюджетной классификации конечному получателю бюджетных средств, а также обеспечение функции по осуществлению контрольно-бюд-

89

жетных полномочий для эффективного и целевого расходования выделенных денежных средств.

Администрирование расходов реализуется путем использования финансово-правового инструментария, движущей силой в котором выс-тупает соответствующий финансовой механизм, вобравший в себя совокупность бюджетно-правовых форм организации правоотношений в бюджетной сфере, а также бюджетно-правовых методов формирования и перераспределения бюджетных ассигнований, экономико-правовых способов определения количественных характеристик. Методами же администрирования финансовых правоотношений выступают правовые способы формирования бюджетных ресурсов.

Основными процедурами финансово-правового механизма администрирования расходов являются финансовый анализ, планирование бюджетных расходов, а также оценка эффективности и результативности бюджетных расходов.

Финансовый анализ расходов бюджета проводится

сцелью оценки рисковых ситуаций бюджетно-расходных операций.

Использование риск-ориентированного подхода к осуществлению расходных операций с бюджетными средствами призвано минимизировать либо исключить возможные негативные последствия финансовых операций

спотенциальным наличием рисковых ситуаций, спрогнозировать возможный ущерб от правонарушения, а также предусмотреть финансово-правовые способы предупреждения­ отрицательного результата12. С другой стороны, рискориентированный подход позволяет подвигнуть субъекта получения бюджетных средств к легитимному поведению и соблюдению бюджетно-финансовой дисциплины. В связи

сэтим выделяют виды рисковых ситуаций, влияющие на финансово-правовую оценку принятия волевого решения о расходовании бюджетных ассигнований. Например, систематический и несистематический риск. Или риск принятия неэффективного решения (ошибки); риск злоупотре-

90