Казначейское обслуживание в государственном и муниципальном секторе. Учебное пособие

16. Контроль (надзор) в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения в отношении аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям — осуществление контроля (надзора) в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения

вотношении аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям,

всоответствии с Федеральным законом «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».

1.4. Современные полномочия органов Федерального казначейства (казначейства России)

Для эффективной реализации вышеперечисленных функций законодатель наделил Федеральное казначейство достаточно широкими полномочиями, объединенных в более чем 60 групп, наиболее значимыми из которых являются:

– устанавливать правила организации и функционирования системы казначейских платежей по согласованию с Центральным банком Российской Федерации;

– устанавливать порядок казначейского обслуживания; – устанавливать общие требования к порядку откры-

тия и ведения лицевых счетов; – устанавливать порядок открытия казначейских счетов;

– определять порядок открытия и ведения лицевых счетов;

– устанавливать порядок прогнозирования движения средств на едином казначейском счете;

– устанавливать порядок осуществления территориальными органами Федерального казначейства полномочий получателя средств федерального бюджета (бюджета

31

субъекта Российской Федерации) по перечислению межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета (бюджета субъекта Российской Федерации) бюджету субъекта Российской Федерации (местному бюджету) в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение;

– устанавливать порядок ведения Государственной информационной системы о государственных и муниципальных платежах по согласованию с Центральным банком Российской Федерации;

– доводить до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета бюджетные ассигнования;

– осуществлять учет бюджетных и денежных обязательств получателей средств федерального бюджета;

– осуществлять санкционирование оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, лицевые счета которых открыты в Федеральном казначействе;

– обеспечивать функционирование системы казначейских платежей, прием и исполнение распоряжений, осуществление операций по казначейским счетам участников системы казначейских платежей на основании указанных распоряжений, взаимодействие участников системы казначейских платежей;

– открывать казначейские счета; – открывать и вести лицевые счета; – осуществлять казначейское обслуживание:

– вести казначейский учет операций, осуществляемых в системе казначейских платежей, составляет и представляет в Министерство финансов Российской Федерации казначейскую отчетность, отчетность об исполнении федерального бюджета;

– составлять на основании бюджетной отчетности, представленной главными распорядителями средств федерального бюджета, главными администраторами

32

доходов федерального бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, бюджетную отчетность об исполнении федерального бюджета и представляет ее в Министерство финансов Российской Федерации;

– осуществлять составление и ведение кассового плана исполнения федерального бюджета;

– осуществлять прогнозирование движения средств на едином казначейском счете;

– осуществлять полномочия по внутреннему государственному финансовому контролю, включая полномочия по контролю за использованием средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, направленных на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда и предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации и (или) местном бюджете на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда, модернизации системы коммунальной инфраструктуры;

– проводить проверки осуществления органами государственного (муниципального) финансового контроля, являющимися органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), контроля за соблюдением Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;

– осуществляет контроль, предусмотренный частями 5 и 5.1 статьи 99 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;

– осуществлять полномочия по проведению ежегодной проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации9.

9 Постановление Правительства РФ от 01.12.2004 г. № 703 «О Федеральном казначействе» (ред. от 03.08.2023) // СПС Гарант.

33

Все, без какого-либо исключения, полномочия Казначейской службы России одинаково важны и не существует объективной необходимости отдавать приоритет какойлибо из них. При этом только их гармонизация может обеспечить необходимую эффективность исполнения возложенных на Федеральное Казначейство функций по контролю и управлению государственными финансами, т.к. хотя эти функции и являются разносторонними, но они одновременно носят комплексный и системный характер.

1.5. Казначейская система за рубежом

Исполнение бюджета в зарубежных государствах отличается по сути и субъектам. Также на отличительные особенности исполнения бюджета в том или ином государстве влияет принадлежность государства к унитарной или федеративной форме территориального устройства.

Вцелом, в мировой практике существует три системы исполнения бюджета: казначейская, банковская, смешанная.

Суть казначейской системы сводится к тому, что исполнение бюджета возлагается на специальные органы — казначейства. Часто такими органами выступают казначейские кассы.

Врамках банковской системы кассовое исполнение бюджета осуществляется Центральным банком.

Совокупность элементов из указанных систем образуют смешанную модель.

Следует отметить, что именно казначейская система характерна для большинства стран мира.

Популярность указанной системы и ее внедрение в правовое поле государства обусловлена преимуществами казначейского исполнения бюджета. К ним следует отнести — сохранность бюджетных средств, доступность информации о доходах и расходах, наличие качественных механизмов контроля и другие.

Казначейская система исполнения бюджета связана

впервую очередь с деятельностью казначейств. Сам

34

термин «казначейство» произошел от понятия «казна»

ивпервые был употреблен 1328 году. Рассматривая сущность понятия «казна», многие авторы — составители этимологических словарей (например, А.В. Семенов), писали, что данное слово было заимствовано от татарских народов и означает «сокровищница»10.

Казна — это хранилище денег, драгоценностей

ииных материальных ценностей ханов, царей, князей, монастырей11. То есть, казначейство с раннего периода своего возникновения отождествлялась с казной, деньгами, ценностями.

Вцелом, казначейство — это структурное подразделение министерства финансов либо иного государственного органа, которое призвано управлять финансами страны. Главная задача казначейств — исполнение бюджета.

Исполнение бюджета казначейством — это деятельность специального органа исполнительной власти по управлению бюджетными средствами в текущем финансовом периоде через систему учета движения денежных средств на едином счете, систему контроля за доведением бюджетных ассигнований до бюджетополучателей и расходованием бюджетных средств.

Следует отметить, что характерной особенностью такой системы, в отличие от банковской системы, является то, что казначейство контролирует как доходный, так и расходный поток денежных средств на одном счете. Также банковская система отличается от казначейской тем, что счета открыты в коммерческих банках, финансирование является авансовым, финансовый контроль осуществляется после окончания отчетного периода

идругие.

10Комягин Д.Л. «Бюджетное право» парламента: возникновение и эволюция // Новый ракурс. 2020. № 4. С. 54−96

11Сартанова Н.Т. Финансы зарубежных государств. Учебное пособие / Н.Т. Сартанова. Костанай: КГУ им. А.Байтурсынова, 2017. 172 с.

35

Для определения особенностей казначейской системы исполнения бюджета следует рассмотреть специфику бюджетного процесса зарубежных стран. Во многих европейских государствах господствует именно данная модель исполнения бюджета.

Одним из основных примеров использования рассматриваемой системы является Франция. Бюджетная реформа в этом государстве началась в 2001 году и, прежде всего, была связана с разработкой и принятием основного правового документа — Органического закона в финансовом праве, который можно сравнить с кодексом.

Исполнение французского бюджета попадает в третий этап бюджетного процесса и представляет собой годовой период — финансовый (бюджетный) год (соответствует календарному году). Кассовое исполнение бюджета происходит через казначейскую систему. Общее руководство исполнением бюджета возложено на Министерство экономики и финансов.12

По форме административно-государственного устройства Франция является унитарным государством, что предопределяет двухкомпонентную бюджетную систему — государственные и местные налоги.

Система исполнения бюджета в Германии является особенно интересной. Кроме того, немецкий опыт послужил основой для организации российской казначейской системы, ведь оба государства являются федерациями. На уровне исполнения основная роль отводится Правительству и профильным министерствам. Утвержденный бюджет на год исполняется отдельно по каждому ведомству на основании соответствующих решений парламента и указаний Министерства финансов.

Федеральный банк включает в себя кассы Федерации и земель. В некоторых странах существуют казначейства,

12 Сартанова Н.Т. Финансы зарубежных государств. Учебное пособие / Н.Т. Сартанова. Костанай: КГУ им. А. Байтурсынова, 2017. 172 с.

36

но их функции значительно отличаются от традиционных полномочий в России.

ВКанаде также действует казначейский орган — Совет казначейства. Однако его задачи не являются характерными для казначейства в России.

Подобная ситуация возникла и в Италии. В Министерстве экономики и финансов, наряду с другими отделами, был создан Департамент казначейства. Но его обязанности включают вопросы, связанные с планированием бюджетной политики, управлением государственным долгом совместно с Центральным банком Италии, международными отношениями и др.

Вмировой практике бюджетного управления существует множество различных механизмов для исполнения бюджета. Формирование бюджетного права в современном мире также зависит от специфики государственного управления и исторических особенностей развития каждой страны.

ВВеликобритании, стране, где родился бюджет, этап исполнения бюджета тесно связан с работой Банка Англии и часто ассоциируется с банковской системой. Тем не менее, в стране также существует казначейский орган.

Многие страны Востока также внедряют казначейскую систему для исполнения бюджета. Например, в Китае эта модель была введена через пилотный проект, что характерно для законодательного процесса в этой стране.

1.6.Современные тенденции распространения технологии единого казначейского счета (ЕКС) на сектор

государственного и муниципального управления

Одной из главных задач бюджетной политики государства остается обеспечение стабильного развития

ифункционирования бюджетной системы РФ. Эта задача, в свою очередь, требует: приведения государственных

имуниципальных расходных обязательств в соответствие с реально имеющимися для их исполнения ресур-

37

сами, повышения эффективности в процессе управления бюджетными средствами, усиления ответственности всех участников бюджетного процесса на соответствующем уровне власти, создания системы четкого и стабильного разграничения доходных и расходных полномочий между бюджетами бюджетной системы РФ.

Для скорейшего и оптимального решения указанных задач Правительством РФ разработан ряд конструктивных предложений. Часть из них уже реализована принятыми законами, часть внесена в Государственную Думу на рассмотрение, часть продолжает дорабатываться и обсуждаться.

Однако уже сейчас можно говорить о ряде обязательных требований, которые должны соблюдаться участниками бюджетных правоотношений с целью соблюдения принципа единства бюджетной системы Российской Федерации и создания механизмов, обеспечивающих эффективное управление бюджетными средствами.

Главными из них являются:

– функционирование единого счета соответствующего бюджета;

– закрытие всех расчетных счетов учреждений, находящихся в ведении соответствующего органа государственной (муниципальной) власти и переход на обслуживание их счетов в орган, организующий исполнение соответствующего бюджета;

– сосредоточение всех счетов бюджетов бюджетной системы РФ в Центральном Банке России;

– обеспечение единых процессов и процедур осуществления операций со средствами бюджетов на основе бюджетной классификации посредством единой информационной системы;

– получение достоверной информации обо всех финансовых потоках сектора государственного управления, в том числе обеспечение руководства вышестоящего бюджетного уровня оперативной информацией об исполнении нижестоящих бюджетов.

38

В части соблюдения принципа единства бюджетной системы Российской Федерации необходимо подчеркнуть, что этот принцип может быть обеспечен при наличии:

– единства правовой базы, – единства денежной системы,

– единства форм бюджетной документации, – единства принципов бюджетного процесса в Россий-

ской Федерации, – единообразия санкций за нарушения бюджетного

законодательства РФ, – единого порядка финансирования расходов бюдже-

тов всех уровней и ведения бухгалтерского учета.

Особо следует акцентировать внимание на необходимости сосредоточения средств бюджетов всех уровней в ЦБ России. Это чрезвычайно важно для бюджетной системы страны, поскольку средства бюджетов относятся к публичным (общественным) финансам. Они выступают необходимой финансовой основой для реализации возложенных на государство задач и функций, обеспечения прав и свобод граждан, экономической безопасности и обороны страны. Отсюда вытекает необходимость повышения защиты бюджетных средств как объектов права собственности.

Обеспечивая проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, государство вправе для исключения неблагоприятных экономических условий и рисков осуществлять правовое вмешательство в отношения по владению, пользованию и распоряжению публичной собственностью, определять объем компетенции властей,

вчастности, по ограничению открытия счетов бюджетов

вкоммерческих банках. Иное противоречило бы закрепленному в Конституции РФ приоритету прав и свобод человека, необходимости защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Только соблюдение указанных требований позволит создать условия для сохранности бюджетных средств

39

и эффективного управления ими. Инструментом для реализации такого управления является технология единого счета бюджета (ЕСБ). Концепция данной технологии обеспечивает режим, при котором все средства, поступившие в соответствующий бюджет, тут же становятся доступными для проведения операций по исполнению расходных обязательств бюджета. При этом технология ЕСБ может быть реализована только путем казначейского обслуживания исполнения бюджета.

Требование к построению казначейской системы исполнения бюджетов всех уровней регламентировано Бюджетным кодексом, вступившим в действие с 2000 г.

При этом кассовое обслуживание бюджета при казначейском исполнении осуществляется различными операторами:

– Собственными региональными казначействами; – Органами федерального казначейства.

Кроме того, органы федерального казначейства в полном объеме обслуживают бюджеты всех закрытых адми- нистративно-территориальных образований, более двух тысяч муниципальных образований.

Отметим также, что обслуживание всех бюджетов в части учета и распределения доходов между уровнями бюджетов осуществляется органами федерального казначейства. Данная процедура закреплена приказом Минфина №46Н.

Под оператором кассового обслуживания исполнения бюджета понимается именно кассир, на счета которого поступают денежные средства и который производит операции по расходованию этих средств от имени и по поручению получателей.

Процесс исполнения бюджета осуществляется исходя из двух основных принципов: единства кассы и текущего контроля за целевым использованием средств.

Анализ соблюдения двух основных принципов казначейского обслуживания исполнения бюджетов, не всегда позволяет говорить о том, что в субъекте Федерации

40