Казначейское обслуживание в государственном и муниципальном секторе. Учебное пособие

Новая модель единого казначейского счета предусматривает веде­ние в Федеральном казначействе счетов публично-правовых образований с консолидацией­ всех объемов денежных потоков и сумм остатков соответствующих средств. В этих целях Казначейству России в подразделениях ЦБ РФ открыва­ются 86 банковских счетов, образующие ЕКС с общим новым балансовым номером­ — 40102. В результате все финансовые ресурсы госсектора национальной экономики концентрируются на этом ЕКС.

Управление остатками ресурсов на счетах бюджетной системы направлено на решение двух задач: обеспечение требуемого минимального объема денежных средств и получение дополнительных доходов бюджета за счет размещения свободных остатков ликвидности.

Стратегические проекты развития Федерального казначейства на среднесрочную перспективу направлены на реализацию его ключевой функции — казначейское обслуживание. Выполнение этой базовой функции связано и с другими сложнейшими функциями обеспечивающего характера, без эффективного выполнения которых трудно (а подчас и невозможно) качественно реализовать функционал ФК.

Важнейшей из них является контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере (ФБС). Функции данного блока достаточно сложны и в методологическом, и орга- низационно-методическом плане. Реализация этих функций требует от линейных руководителей и исполнителей высокого уровня компетентности, честности, добросовестности и порядочности, ответственности и результативность.

Несмотря на то, что модели внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, которые используются в коммерческом секторе и государственном управлении, схожи, в том числе в части использования риск-ориентированного подхода, однако в части методологических принципов и техноло­гий они существенно различаются. Одной из причин отличия этих моделей

11

является то, что лица, осуществляющие контрольные процедуры в секторе государственного управления, должны обладать соответствующими ИТкомпетенциями.

Одной из основных актуальных задач ФК является обеспечение целевого и эффективного использования средств, направленных на разработку и реализацию национальных проектов (это касается и федеральных,

ирегиональных проектов). Задача эта далеко не простая

ирешается она посредством проведения мониторинга­ осуществления расходов и анализа закупок, осуществляемых в целях достижения общественно-значимых результатов проектов, а также казначейского сопровождения.

Внастоящее время федеральными ведомствами финансового блока проводится серьезная целенаправленная работа по созданию новой модели «прослеживаемости» достижения контрольных точек и результатов федеральных и региональных­ проектов.

Как отмечает Р.Е. Артюхин, Руководитель Федерального казначейства РФ (Казначейство России) (2007-н.в.), «создаваемая модель «прослеживаемости» достижения контрольных точек и результатов национальных проектов строится на принципах каскадирования информации от общих данных до информации о конкретном результате. Информация о реализации национальных проектов представляется с помощью инструментов инфографики

иразмещения данных на карте РФ. Источниками информации являются данные подсистемы ГИИС УОФ «Электронный бюджет».

Согласно стратегической карте Казначейства на 2020−2024 годы (портфель проектов) в указанный период будет продолжено качественное развитие и совершенствование государственных функций казначейства, в т. ч в части обеспечения контроля за сохранностью бюджетных средств и повышения эффективности их использования, в том числе за счет консолидации бюджетных ресурсов, инструментов­ кэш-менеджмента, управления ликвидностью и доходоприносящих размещений.

12

Федеральное казначейство является современной высокотехнологичной платежно-учетной и контрольноинформационной системой, направленной на обеспечение финансовой деятельности публично-правовых образований.

Как было упомянуто выше, с 01.01.2021 г. произведена полномасштабная модернизация всей казначейской системы — заработала система казначейства платежей на основе единого казначейского счёта. Теперь вся ликвидность бюджетной системы Российской Федерации находятся на этом счете и постоянно работают, находясь

вобороте и размещении. Казначейство является при этом активным участником денежного рынка, предоставляет ликвидность бюджетной системы на основе рыночных инструментов участникам рынка. Казначейство России вошло уже пятёрку крупнейших администраторов доходов бюджета.

Врезультате организованных трансформаций

вКазначействе России фактически­ реализован банковский подход к обслуживанию всей совокупности его клиентов. Прослеживается аналогия с классическими банковскими технологиями­ управления посредством централизации финансовых ресурсов на единых корреспондентских счетах с соответствующими механизмами управления сред­ствами и регулированием ликвидностью этих счетов.

Вместо 45 тысяч счетов открыт единый казначейский счет и практически в режиме реального времени ведомство видит остаток средств на едином казначейством счете. Это новые уникальные возможности информационных систем. Благодаря такой эффективной системе управления остатками средств на едином казначейском счете финансовая система страны получила ощутимый результат от модернизации казначейской системы в целом. По итогам первого квартала 2022 г. доходы от управления остатками средств ЕКС составили 69 527,1 млн руб., из них субъекты Российской Федера-

13

ции получили 27 659,6 млн руб., а федеральный бюджет — 41 867,5 млн руб1.

Основным направлением развития системы казначейского сопровождения в 2022−2024 гг. станет создание удобных платежных сервисов для участников бюджетной системы по аналогии с полноценными сервисами системы «автоплатежей» коммерческих банков. Используя эти сервисы, плательщики смогут составлять распоряжения о переводе денежных средств, не задумываясь о правильности реквизитов получателя, кода бюджетной классификации и других реквизитах.

Совместно с Банком России утверждена дорожная карта по внедрению сервиса приема платежей по уникальному идентификатору начисления. Кроме того, в рамках совершенствования механизма казначейского сопровождения целевых средств будет внедрен механизм бюджетного мониторинга, направленного на снижение рисков финансовых нарушений получателями целевых средств при открытии им лицевых счетов и проведении операций на таких счетах.

1.2.Причины создания федерального казначейства (казначейства России), этапы его развития

Создание и последующее совершенствование института казначейства России на протяжении столетий самым неразрывным образом были связаны с процессами формирования и эволюции российской государственности, а её миссия и предназначение трансформировались по мере возникновения у государства новых функций и усиления роли последнего в регулировании всего комплекса соци- ально-экономических отношений, существующих в российском обществе.

1 Официальный сайт Федерального казначейства https:// roskazna.gov.ru/novosti-i soobshheniya/novosti/1545102/? sphrase_id=5145093.

14

Сегодня основная часть ученых, занимающихся данной проблематикой, выделяет дореволюционный, советский и современный периоды становления и развития национальной государственной казначейской системы.

Уже со времен древней Руси, для сбережения княжеской или боярской казны, состоявшей в условиях отсутствия денежного обращения в основном из золотых

исеребряных изделий, драгоценных камней и ценной пушнины, назначались хранители из числа наиболее доверенных и приближенных к властителю лиц, в дальнейшем ставшие именоваться казначеями.

Само слово «казна» в русском языке имеет тюркское происхождение и своими корнями восходит к арабскому слову «хазне» — хранилище2.

Термин «казна» впервые в русских исторических документах был упомянут в 1328 г. применительно к сокровищнице великого князя Московского Ивана Калиты

ив последствии стал обозначать хранилище денежных средств и материальных ценностей.

Дальнейшая централизация российского государства

ипостепенное расширение круга его функций привело к началу процесса разделения собственно великокняжеского имущества и государственного хозяйства, объем которого постоянно увеличивался, что в конечном итоге потребовало создание централизованной системы управления государственным имущественным комплексом и выделение функции сбережения формирующихся публичных финансов в самостоятельную миссию. Это привело к возрастанию роли казначеев в государственном управлении

ипоявлению в XV в., в период царствования Ивана III, казенных дворов, которые наряду с финансовыми проблемами, стали заведовать вопросами дипломатических сношений и формировать государственный архив.

2 Блех И. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии. — СПб.: тип. Муллер и Богельман, 1895. — 211 с.

15

В период правления Ивана IV еще больше повысился статус казначеев, он ввел их в состав Боярской думы (наделив при этом правом совещательного голоса), тем самым впервые в отечественной истории официально определив их статус и особое место в складывающейся иерархии «служилых людей», ставшей в последствие основой формирования государственного аппарата управления.

Петр I продолжил совершенствовать систему управления государственными финансами и в целях её централизации создал Камер-коллегию для сбора податей, Штатсконтор-коллегию для формирования и учета государственных расходов и Ревизион-коллегию для контроля за расходованием государственных средств, которые из-за отсутствия единых подходов и принципов регулирования так и не смогли обеспечить необходимый уровень эффективности администрирования публичных финансов.

Очередной этап развития финансовой системы России начался в период царствования Екатерины II, которая своим Указом «Учреждения для управления губерний Российской империи» от 7 ноября 1775 г. провела реформу административно-территориального деления государства и заложила основу формирования российской системы местного управления. Разделив страну на 19 наместничеств, включающих в себя 40 губерний, она впервые учредила местные финансово-ревизионные органы — губернские казенные палаты и подчинявшиеся им уездные казначейства, возглавлять каковые было поручено уездным казначеям, которые являясь финансовыми чиновниками низшего уровня, стали основой нового фискального административного аппарата на местах.

Для усиления влияния казначейской службы на экономическую жизнь российского государства и в целях её дальнейшей централизации Павел I в 1796 г. ввел должность Государственного казначея, назначив на этот высокий государственный пост графа Алексея Ивановича Васильева.

16

Социально-экономические преобразования России 60−70 гг. XIX в. и прежде всего Крестьянская реформа 1861 г. запустили процесс разрушения натурального хозяйства и предали значительный импульс развитию российского промышленного производства, четко обозначив переход к капиталистическим отношениям, потребовавшим как реформирование структур управления и контроля за государственными финансами, так и изменение подходов к осуществлению государственной бюджетной политики.

На фоне возрастания роли государства в процессе регулирования складывающихся капиталистических отношений и централизации государственного хозяйства, казначейская служба только укрепила свои позиции в финансовой системе и, несмотря на все сложности переходного периода в 1871 г. смогла составить первый профицитный государственный бюджет3.

Российское государство во второй половине XIX в. уже в значительной мере было интегрировано в глобальную экономику и в 1873 г. впервые испытало на себе негативные последствия разразившегося мирового экономического кризиса.

В целях соответствия существующим на тот момент мировым стандартам управления государственными финансами и с учетом опыта передовых капиталистических стран, в России вводится единство кассы и публичность бюджета, который теперь стал формироваться на принципах рационализации и единства, а Департамент Государственного казначейства был уполномочен в полном объеме вести бухгалтерское счетоводство по государственным доходам и расходам.

Одновременно, в Государственном банке для хранения и выдачи казенных сумм Департаментом Государствен-

3 Государственность России: Гос. и церков. учреждения, сосл. органы мест. самоупр., единицы адм.-террит., церков. и ведомст. деления (конец XV в.-февр. 1917 г.): Слов.- справ. / Всерос. НИИ документоведения и арх. дела. М.: Наука, 1996.

17

ного казначейства был открыт особый текущий счет, что трансформировало его из чисто счетного в счетно-подат- ное учреждение, тем самым значительно расширив компетенцию казначейской службы, а также сферу и предмет её регулирования.

На региональном уровне государственными финансами управляли губернские казначейства, состоящие из канцелярии и 6 столов (бухгалтерский, гербовый, пенсионный, окладный, военный и налоговой), в которых трудилось до 60 бухгалтеров, кассиров, письмоводителей, канцелярских служителей, писцов и присяжных4.

К началу XX в. Департамент государственного казначейства на фоне увеличения социально-экономического потенциала России и усложнения бюджетного процесса не только сохранил свою ведущую роль в регулировании деятельности государственной финансовой системой, но и стал одним из наиболее эффективно и слаженно работающих органов государственного управления.

Не случайно, что во время Первой мировой войны, именно российская казначейская служба была одной из немногих управленческих структур, продемонстрировавших свою высокую результативность, успешно «закрывая» финансовые потребности как фронта, так и тыла, находясь при этом в далеко не простых условиях военной мобилизации экономики и постоянных сбоев функционирования общей системы государственного управления.

Исполнение бюджета является весьма важной частью процесса управления системой государственных финансов, так как оказывает непосредственное влияние на характер развития отечественной экономики. Важное значение при исполнении бюджета имеет правильное и экономическое обоснование распределения всех видов доходов, иных платежей и ассигнований утвержденного бюджета, которое осуществляется по бюджетной росписи.

4 Ицкович Б.Ф. Становление финансовой системы России (XV — начало XIX века). Екатеринбург, 2002. 144 с.

18

Внастоящее время процесс исполнения бюджета осуществляется через органы казначейства, т.е. казначейские технологии. Однако, как показывает мировая практика, казначейская технология не является единственной, обеспечивающей эффективное исполнение и контроль за государственными финансовыми ресурсами. Выделяют следующие технологии исполнения бюджета:

– казначейскую;

– банковскую;

– смешанную.

ВРоссии наибольшую популярность получили две модели кассового обслуживания бюджетов: банковская

иказначейская. В России банковская технология получила свое развитие в 1917 году, когда по декрету Всероссийского съезда Советов были созданы приходно-рас- ходные кассы Совнаркома. В 1918 году вышел Декрет Совнаркома, где объявлялось о ликвидации казначейств

исоздании Народного Банка.

Большинство казначейских служащих, составлявших значительную часть привилегированного государственного аппарата, не восприняли социально-политические и экономические перемены, вызванные Октябрьской революцией 1917 г., не признало сформированный Совет народных комиссаров в качестве законного правительства России и саботировало его поручения и решения, что вынудило последний упразднить 31 октября 1918 г. Департамент казначейства и его отделения на местах, передав его функции созданной казначейской финансовой комиссии, а в 1920 г. Наркомату финансов и Народному банку РСФСР.

В дальнейшем, в течение всего советского периода, функции института казначейства были распределены между Минфином СССР, Госбанком и другими ведомствами, которые в рамках государственно-плановой экономики и командно-административной системы распределяли ассигнования между субъектами бюджетного процесса в строгом соответствии с утвержденными планами экономического развития.

19

Специализированные банковские организации (Промстройбанк, Агропромбанк и т.д.) под руководством Госбанка фактически безвозмездно исполняли функции казначейской службы и достаточно эффективно обеспечивали учет и контроль за движением бюджетных средств, однако при этом не имели полномочий и механизмов гармонизации доходной и расходной частей бюджета, вследствие чего временное отсутствие финансовых средств покрывалось за счет бесконтрольной эмиссии, неизбежно провоцирующей инфляционные процессы в экономике.

Выход из состава СССР, начало процессов строительства независимой России и перехода к рыночной экономике был связан с проведением масштабных соци- ально-экономических реформ всего российского общества

ислома старого государственного аппарата управления.

Вусловиях отказа от бюджета и перехода к бюджетной системе, формирующихся рынков, возникновения частной собственности и появления значительного числа активных экономических агентов различных форм собственности банковская система страны уже не могла обеспечить необходимый уровень эффективности бюджетного процесса и задача создания специализированного органа для управления государственными финансами стала, как никогда, актуальной.

Для решения этой задачи, российское политическое руководство выбрало путь возрождения федеральной казначейской службы, воссоздав её на основе российского опыта государственного управления и с учетом существующей практики экономически развитых стран.

Банковская модель просуществовала до 1992 года. В результате возникла необходимость коренным образом пересмотреть порядок исполнения бюджета и организацию контроля за государственными финансовыми ресурсами. Таким образом, исторически объективно обусловлены этапы и периоды воссоздания и развития казначейской технологии исполнения бюджетов бюджетной

20