Институт охраны и защиты прав предпринимателей. Сравнительно-правовое исследование законодательств России и Англии

Глава 3. Современные тенденции

Именно несовершение действий обязанным лицом при условии наличия у него информации о таком нарушении является важным критерием злоупотребления правом.

«Утаивание» информации, ее искажение, а равно совершение лю­ бых иных действий в нарушение правила о добросовестном пользо­ вании правами, безусловно, должно влечь применение к нарушителю мер процессуального характера. Особую важность данное утверждение принимает в рамках такого условия реализации права на судебную защиту, как соблюдение досудебного порядка урегулирования спора, поскольку именно правом на обращение в арбитражный суд субъекты злоупотребляют чаще всего.

С учетом изложенного думается, что в рамках законотворческой по­ литики совершенствования действующего законодательства в области защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности необходимо дифференцировать нормы о злоупотре­ блении процессуальными правами и правами в рамках соблюдения обязательного досудебного порядка урегулирования спора, а также поместить в одну статью нормы, предусматривающие процессуальные санкции за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанно­ стей, в том числе злоупотребление правом, в рамках обязательного досудебного порядка урегулирования спора.

Такие нормы, как представляется, будут не только играть роль сдерживающего фактора при обращении в арбитражный суд с «бес­ спорными» требованиями, но и содействовать становлению и разви­ тию деловых отношений, формированию обычаев и этики делового оборота.

Далее считаем логичным обратиться к специфике правового регу­ лирования правоотношений в сфере защиты прав субъектов предпри­ нимательской деятельности по законодательству Англии. Следует от­ метить, что сравнительно недавно в законодательство Великобритании было введено понятие микроорганизации (micro-entity), для которой предусмотрены некоторые исключения из общего порядка представ­ ления годовой отчетности и отчетов. Данное нововведение входит в систему мер по совершенствованию законодательства о компаниях, предусмотренную Директивой от 26 июня 2013 г. № 2013/34/ЕС.

Соответствующие изменения в Закон «О компаниях» 2006 г. (the Companies Act 2006) и в Положение «О компаниях и группах, являю­

131

Институт охраны и защиты прав предпринимателей

щихся субъектами малого предпринимательства (отчетность и отчет директоров)» 2008 г. (the Small Companies and Groups (Accounts and Directors’ Report) Regulations 2008) были также внесены Положением «О компаниях, являющихся субъектами малого предпринимательства (отчетность микроорганизаций)» 2013 г. (the Small Companies (Micro-

Entities’ Accounts) Regulations 2013).

Положение принято 28 ноября 2013 г. и вступило в силу 1 декабря 2013 г. Оно содержит правила, позволяющие микроорганизациям выполнять установленные законом требования путем составления сокращенной отчетности с минимальным объемом сведений. На такую отчетность распространяется презумпция достоверности и объектив­ ности. Положение действует на всей территории Великобритании.

Целью принятия Положения явилось частичное распространение на Великобританию Директивы Европейского парламента и Совета Европы от 26 июня 2013 г. № 2013/34/ЕС о годовой финансовой от­ четности, консолидированной финансовой отчетности и связанных с ними отчетах некоторых видов организаций. В пояснительной записке к Положению отмечается, что применение Директивы будет способ­ ствовать росту и стимулированию бизнеса и защите прав предприни­ мательского сообщества с одновременным ослаблением обязательств, ненужных в хозяйственной деятельности британских компаний.

Режим микроорганизации не является самостоятельным и допол­ няет существующий режим малого предпринимательства. То есть, если компания исключается из режима малого предпринимательства, она также утрачивает статус микроорганизации. Представляется, что подобная процедура должна на практике способствовать ускорению процесса ликвидации компании, не находящейся в любой из стадий банкротства.

Следует отметить, что в соответствии с правилами Положения та­ кой статус не может быть присвоен благотворительной организации (и некоторым другим организациям), так как интересы общества тре­ буют более полного раскрытия ее финансовых результатов в целях осуществления контроля.

Регулирование контрольно-надзорной сферы защиты прав субъ­ ектов предпринимательской деятельности, как указывалось выше, претерпело значительные изменения в Российской Федерации в связи с введением правового института бизнес-омбудсмена.

132

Глава 3. Современные тенденции

Кроме того, Законом № 294 ФЗ был введен ряд важных гарантий защиты прав и законных интересов предпринимателей: планирование проверок, предварительное согласование с органами прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки, недопустимость взи­ мания платы органами контроля, особенности проведения проверок

вотношении членов саморегулируемых организаций и т. д.

Вто же время пока недостаточно широко применяются предусмо­ тренные Законом № 294 ФЗ возможности отмены результатов провер­ ки в случае грубого нарушения порядка ее проведения, а также меры административной ответственности за несоблюдение должностными лицами контролирующих органов требований законодательства о государственном контроле (надзоре) (ст. 19.6.1 Кодекса РФ об адми­ нистративных правонарушениях1).

Существенным достижением при реализации Закона № 294 ФЗ ста­ ло создание учетно-аналитического инструментария количественного измерения масштабов контрольно-надзорной деятельности, поскольку без соответствующей информации невозможно оценить бремя воздей­ ствия на бизнес, эффективность контрольных мероприятий, сделать вывод об обоснованности или избыточности регулирования.

Вместе с тем Закон № 294 ФЗ и связанный с ним комплекс норма­ тивных правовых актов содержат ряд пробелов, неточностей, сохра­ няют лазейки для нарушения прав предпринимателей.

Так, следует отметить, что государственные учреждения и го­ сударственные унитарные предприятия, на которые формально не распространяются нормы Закона № 294 ФЗ (семенной контроль, ветеринарный контроль, контроль в сфере жилищных отношений), могут осуществлять контроль без надлежащих правовых оснований, не соблюдая обязательные для всех органов власти процедуры, зачастую навязывая контролируемым субъектам получение платных услуг под угрозой выявления нарушений.

Не исключены возможности одновременного использования процедур привлечения лица к административной ответственности и проведения мероприятий по контролю. Даже в случае выявления административного правонарушения в ходе незаконной проверки

1 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195 ФЗ (в ред. федеральных законов от 2 апреля 2014 г. № 61 ФЗ, № 69 ФЗ) // СЗ РФ. 2014. № 14. Ст. 1561.

133

Институт охраны и защиты прав предпринимателей

орган по контролю все равно имеет возможность привлечь лицо к административной ответственности, так как признаки состава адми­ нистративного правонарушения выявлены.

В правоприменительной практике расширительным образом тол­ куется понятие «дистанционного» контроля, в отношении которого не распространяются гарантии Закона № 294 ФЗ (проверки, которые могут быть проведены без участия представителя компании, например в торговом зале магазина).

Сферы, на которые требования Закона № 294 ФЗ не распространя­ ются, также не вполне точно определены законом и поэтому расшири­ тельно толкуются. Например, Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ отнес к финансовому контролю, выведенному из под действия Закона № 294 ФЗ, контроль над производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции1.

Необходимо отметить разнонаправленный характер политики го­ сударственного регулирования контрольно-надзорной деятельности. Так, значительным достижением государственного регулирования явилась норма о том, что внеплановые проверки по ряду оснований должны согласовываться в органах прокуратуры2. В целом бизнес вы­ соко оценил это решение.

В этой связи любопытен ряд следующих примеров. В связи с ка­ тастрофой теплохода «Булгария» принято решение о подготовке от­ мены согласования органами прокуратуры проведения внеплановых проверок на транспорте. Авария на шахте «Распадская» послужила

1Постановление Президиума ВАС РФ от 22 июня 2010 г. № 1130/10 по делу № А40- 85045/09-80-464. В удовлетворении заявления о признании незаконными действий на­ логового органа, выразившихся в организации и проведении выездной проверки, от­ казано правомерно, поскольку мероприятия по контролю за соблюдением законода­ тельства о применении контрольно-кассовой техники и контролю за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции имеют в числе прочего налоговую и финансовую составляющие, следовательно, За­ кон от 26 декабря 2008 г. № 294 ФЗ не подлежит применению (Вестник ВАС РФ. 2010. № 10).

2Приказ Генпрокуратуры России от 27 марта 2009 г. № 93 «О реализации Феде­ рального закона от 26.12.2008 № 294 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индиви­ дуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)

имуниципального контроля»» (ред. от 28 ноября 2012 г.) (вместе с «Порядком согласо­ вания в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок юридиче­ ских лиц и индивидуальных предпринимателей») // Законность. 2009. № 5.

134

Глава 3. Современные тенденции

поводом отмены исключительно судебного порядка приостановления деятельности компаний в сфере промышленной безопасности, что на­ рушило принципы административной реформы и негативно повлияло на деловой климат в стране.

Как представляется, можно ожидать, что и другие федеральные органы исполнительной власти будут добиваться такой же «привиле­ гии» в своих сферах контроля после очередной крупной катастрофы, спровоцированной в некоторых случаях неспособностью ведомства квалифицированно выполнять свою работу.

Решения по усилению контроля в той или иной сфере, а также по расширению полномочий должностных лиц органов контроля, как представляется, должны приниматься только в результате серьезных исследований по оценке рисков, а не под воздействием резонансных событий, сколь бы существенны они ни были.

Важной особенностью Закона № 294 ФЗ является его процедур­ ный характер. Не погружаясь в содержание отдельных контрольных процедур, законодатели предложили унифицировать процедуры их проведения, что является важным, но недостаточным шагом в совер­ шенствовании системы контрольно-надзорных отношений в России. Дальнейшее направление реформирования в данном направлении может состоять в сближении реформы контрольно-надзорной сферы и реформы технического регулирования.

Целесообразно поддержать предложенные меры, в частности, по организации независимого мониторинга результативности преодоле­ ния административных барьеров с ежегодной публикацией результатов мониторинга в средствах массовой информации.

При разработке Стратегии социально-экономического развития страны до 2020 г.1 вопросы снижения административных барьеров должны находиться в числе первоочередных задач с ориентацией на доказательный порядок введения нового регулирования и сохранение действующих государственных функций. Для этого следует устано­

1 Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662 р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (вместе с «Концепцией долгосрочного социально-экономического разви­ тия Российской Федерации на период до 2020 года») (в ред. Распоряжения Правитель­ ства РФ от 8 августа 2009 г. № 1121 р) // СЗ РФ. 2009. № 33. Ст. 4127.

135

Институт охраны и защиты прав предпринимателей

вить конкретные характеристики и значения недопустимых рисков в отдельных сферах экономической деятельности.

Кроме того, необходимо создать механизмы, исключающие вос­ становление ранее ликвидированных и признанных избыточными функций. Следует продолжить работу по введению механизмов досу­ дебного обжалования действий должностных лиц.

Необходимо активизировать работу по переходу к электронной форме осуществления процедур лицензирования, распространить бессрочность действия лицензии на подавляющее большинство ли­ цензируемых видов деятельности, а также сделать недопустимым взи­ мание платы с предпринимателей за осуществление лицензирования, за исключением государственной пошлины; организовать мониторинг лицензионной деятельности, включая внутриведомственный монито­ ринг случаев причинения вреда при осуществлении лицензируемых видов деятельности.

Важным направлением борьбы с административными барьерами в сфере предпринимательства является комплексная оптимизация государственных и муниципальных услуг, включая их инвентариза­ цию и формирование реестров услуг. Вспомогательные услуги в виде экспертиз, аттестаций, согласований, проводимые подведомствен­ ными организациями или аффилированными лицами, должны быть минимизированы.

Следует отметить, что Российский союз промышленников и предпри­ нимателей (далее — РСПП) считает саморегулирование перспективным механизмом, который позволяет формировать цивилизованную систему рыночных отношений и развивать репутационные механизмы в отдель­ ных отраслях экономики. Институт саморегулирования должен поступа­ тельно развиваться в направлении делегирования ему государственных полномочий по регулированию и контролю, необходимо обеспечить развитие и поддержку саморегулируемых организаций, действующих как на условиях обязательного членства, так и на добровольных началах.

Важным инструментом выявления и устранения административ­ ных барьеров является участие предпринимательского сообщества в экспертизе разрабатываемых и действующих нормативных правовых актов. РСПП активно использует новые правовые механизмы монито­ ринга и экспертизы законодательства и поддерживает необходимость их дальнейшего развития.

136

Глава 3. Современные тенденции

Однако эффективное участие в разработке правовых актов и их совершенствовании возможно при наличии комплексного правового регулирования всех видов экспертизы законодательства, четкого нор­ мативного закрепления процедур и методики ее проведения, прав и обязанностей экспертов и разработчиков, а также статуса результатов экспертизы.

Внастоящее время существует несколько правовых процедур оцен­ ки готовящихся решений, которые не согласованы между собой и регулируются различными нормативными актами: антикоррупционная экспертиза, оценка регулирующего воздействия проектов норматив­ ных актов, мониторинг действующего законодательства на предмет выявления необоснованных обременений при осуществлении пред­ принимательской и инвестиционной деятельности.

К этому следует добавить установленную Указом Президента РФ процедуру всенародного обсуждения, а также экспертизу Обществен­ ной палаты РФ1, в которых участвуют представители РСПП и других бизнес-объединений.

Внастоящее время готовится проект постановления Правитель­ ства РФ о порядке разработки проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих требо­ вания в сферах, не отнесенных законодательством к техническому регулированию. Предусматривается обязанность федеральных орга­ нов исполнительной власти при подготовке нормативных правовых актов проводить их публичное обсуждение и учитывать предложения заинтересованных лиц.

Данный проект предлагает и свою методику экспертизы норма­ тивных актов, предусматривающую, в частности, оценку возможных рисков и иных последствий для хозяйствующих субъектов, анализ обоснованности введения новых полномочий, функций, обязанностей

иправ государственных органов; обоснованность вводимых админи­ стративных и иных ограничений для субъектов предпринимательской деятельности, обоснованность расходов субъектов предприниматель­ ской и другой деятельности.

1 Положение о порядке проведения общественной экспертизы, утв. решением со­ вета Общественной палаты РФ от 15 мая 2008 г., протокол № 4-С // http://oprf.ru

137

Институт охраны и защиты прав предпринимателей

При таком подходе сложно отграничить указанную экспертизу от оценки регулирующего воздействия, антикоррупционной экспертизы, а также определить ее место в системе общего мониторинга законо­ дательства. Без закрепления системы отношений, обеспечивающих участие бизнес-объединений в экспертизе, невозможно говорить о формировании эффективных механизмов, направленных на сниже­ ние административных барьеров при осуществлении экономической деятельности.

Еще один важный вопрос в рамках повышения эффективности правового регулирования института защиты прав и законных интере­ сов субъектов предпринимательской деятельности представляет собой комплексная оценка нового закона в совокупности с готовящимися во исполнение подзаконными актами.

Следует сказать о том, что РСПП отмечал необходимость пакетной подготовки решений, которая повысит качество правоприменения, позволит снизить предпринимательские риски. Кроме того, обязатель­ ным условием должна стать подготовка финансово-экономического обоснования законопроектов не только в части расходов бюджетов разных уровней, но и относительно потенциальных издержек и выгод субъектов предпринимательской деятельности.

Отдельные виды экспертизы или мониторинга законодательства не могут рассматриваться обособленно друг от друга, а должны быть основаны на единой методике, предполагающей комплексную оценку обоснованности и экономической целесообразности, возможности неблагоприятных последствий при правоприменении, включая кор­ рупционную составляющую.

Значительное внимание должно быть уделено развитию наднацио­ нального регулирования и координации мероприятий, направленных на повышение качества государственного управления, в частности, в рамках Таможенного союза. Экспертиза международно-правовых актов также должна идти с участием российского бизнес-сообщества на основе установленных законом процедур.

Нестабильность законодательства, большой объем нормативных актов различной юридической силы, их противоречивость делают актуальной разработку единых законодательных основ формирования и обновления законодательства.

138

Глава 3. Современные тенденции

Представляется необходимым принятие федерального закона о нормативных правовых актах, а также доработка регламентов принятия решений, в первую очередь федеральными органами исполнительной власти, порядка их регистрации и обнародования.

Такая работа позволит провести систематизацию всех видов не­ государственной экспертизы законодательства и закрепление общих подходов к участию бизнеса в мониторинге нормотворчества и право­ применения. Закрепление в законе о нормативных правовых актах ос­ новных требований к ним, к процедурам их принятия и обновления — это условие реального и эффективного участия бизнес-сообщества и других гражданских институтов в нормотворчестве.

В рамках данного параграфа приводятся наиболее важные направ­ ления совершенствования законодательства, регулирующего право­ отношения в сфере защиты прав и законных интересов субъектов хозяйствования, в том числе при их взаимодействии с государствен­ ными органами.

Одним из таких направлений представляется обязание контро­ лирующих органов осуществлять непосредственную реализацию их прав и полномочий в отношении коммерческой тайны субъектов предпринимательства только на основании мотивированных и аргу­ ментированных решений их должностных лиц. При этом в решениях необходимо указывать и приводить подробное описание оснований, обосновывающих требования контролирующего органа (назначение проверки, требование о предоставлении информации и т. д.). Также разумно установить обязанность контролирующих органов предо­ ставлять уполномоченным представителям субъекта хозяйствования копии всех документов, которые являются основаниями требований контролирующего органа; предоставить предприятиям, фирмам и организациям право не выполнять требования представителей кон­ тролирующих органов в случае отказа предоставить информацию (включая копии документов) об основаниях этих требований; ввести административную ответственность должностных лиц государствен­ ных контролирующих органов за отказ в предоставлении субъектам предпринимательства информации и копий документов, необходимых указанным субъектам для защиты их прав и законных интересов.

Кроме того, необходимо внести изменения в действующее законо­ дательство, согласно которым работники силовых структур и контро­

139